ICCJ. Decizia nr. 2921/2012. Contencios. Litigii Curtea de Conturi (Legea Nr.94/1992). Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2921/2012
Dosar nr. 415/36/2011
Şedinţa publică de la 12 iunie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Procedura în faţa primei instanţei
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa la data de 12 aprilie 2011, reclamanţii Primăria Comunei T., Comuna T. prin Primar, Consiliul Local T., Primarul Comunei T. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României şi Camera de Conturi a Judeţului Constanţa, anularea procesului verbal de constatare din 26 octombrie 2010 întocmit de către Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi a Judeţului Constanţa numai cu referire la constatările care s-au concretizat prin aplicarea măsurilor nr. 1 şi nr. 2 din decizia 45 din 23 noiembrie 2010; anularea deciziei nr. 45 din 23 noiembrie 2010 emisă de către Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi a Judeţului Constanţa sub aspectul măsurilor dispuse la pct. 1 şi pct. 2 şi anularea încheierii nr. VI.118 din 22 martie 2011 emisă de către Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor de pe lângă Curtea de Conturi a României în soluţionarea contestaţiei administrative formulată de reclamanţi.
În motivarea acţiunii, reclamanţii au arătat că, prin decizia nr. 45 din 23 noiembrie 2010, Camera de Conturi Constanţa a constatat că anumite sume plătite salariaţilor au un caracter nelegal, impunându-se măsurile prevăzute la pct. 1 din decizie. S-a dispus astfel luarea măsurilor necesare pentru stabilirea întinderii prejudiciului reprezentând plăţi nelegale acordate sub forma de drepturi băneşti sau în natură salariaţilor entităţii şi recuperarea acestuia, conform dispoziţiilor legale.
Totodată, s-a constatat că în privinţa unor contracte de achiziţie servicii de consultanţă au existat anumite nereguli, impunându-se măsura de la pct. 2 din decizie.
Împotriva deciziei nr. 45 din 23 noiembrie 2010, reclamanţii au formulat contestaţie administrativă în procedura prevăzută de art. 92-105 din H.G. nr. 1/2009, soluţionată prin încheierea VI.118 din 22 martie 2011, prin care s-a dispus respingerea contestaţiei, argumentele folosite fiind aceleaşi cu cele din actele a căror anulare s-a solicitat.
La termenul de judecată din data de 5 mai 2011, apărătorul reclamanţilor a invocat excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel în soluţionarea prezentei cauze, indicând Tribunalul Constanţa ca fiind instanţa competentă.
Prin încheierea de şedinţă din data de 5 mai 2011, Curtea, având în vedere Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi aprobat prin H.G. nr. 130 din 4 noiembrie 2010, a respins, ca nefondată, excepţia invocată.
Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 183/CA din 9 iunie 2011, Curtea de Apel Constanţa, secţia comercială, maritimă şi fluvială, contencios administrativ şi fiscal, a admis, în parte, acţiunea în contencios administrativ şi fiscal formulată de reclamanţii Primăria Comunei T., Comuna T. prin Primar, Consiliul Local T., Primarul Comunei T., în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi a Judeţului Constanţa şi Curtea de Conturi a României, a anulat, în parte, procesul verbal de constatare întocmit de Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi a Judeţului Constanţa la data de 26 octombrie 2010, numai în ce priveşte pct. 3, a anulat, în parte, decizia nr. 45 din 23 noiembrie 2010 emisă de Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi a Judeţului Constanţa, numai în ce priveşte pct. 1 şi a anulat, în parte, Încheierea nr. VI.118 din 22 martie 2011 emisă de Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor de pe lângă Curtea de Conturi a României, numai în ce priveşte pct. 1.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut situaţia de fapt potrivit căreia, prin decizia nr. 45 din 23 noiembrie 2010 emisă de Camera de Conturi a Judeţului Constanţa, s-a reţinut că, urmare a acţiunii de audit financiar asupra contului de execuţie pe anul 2009 efectuată la Primăria Comunei T., s-au constatat abateri de la legalitate şi regularitate consemnate în procesul verbal de constatare nr. 2769 din 10 septembrie 2010 privind plata unor drepturi salariale, sporuri şi alte drepturi acordate personalului propriu în anul 2009. Aceste drepturi au fost acordate numai în baza prevederilor Actului adiţional/Contractului colectiv de muncă al salariaţilor din aparatul de specialitate al Primăriei T. constând în drepturi speciale pentru menţinerea sănătăţii şi securităţii muncii în cuantum de 300 RON/persoană, neimpozabili până la data de 01 martie 2009, ulterior acestei date suma fiind de 400 RON impozabili.
S-a mai constatat că unitatea auditată a încheiat patru contracte de achiziţii de servicii de consultanţă, partenerul de contract fiind persoana juridică Cabinet Individual de Avocat B.R., iar procedura de achiziţie publică adoptată fiind cea de încredinţare directă.
Împotriva acestei decizii, entitatea auditată a formulat contestaţie în condiţiile art. 92 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, contestaţie ce a fost respinsă de către Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor Curţii de Conturi a României prin încheierea nr. VI.118 din 22 martie 2010, pentru aceleaşi argumente.
Examinând dispoziţiile legale incidente în cauză, Curtea a apreciat că reclamanţii au făcut dovada că au efectuat cheltuielile privind drepturile salariale către personalul bugetar în baza contractului colectiv de muncă, înregistrat la autoritatea publică competentă, act juridic care prin necontestarea sa a dobândit putere de lege pentru părţile contractante şi a căror respectare în condiţiile nedeclarării nulităţii acestora este garantată de art. 41, alin. (5) din Constituţia României.
Instanţa de fond a reţinut că motivele de drept reţinute de Curtea de Conturi în rapoartele de audit nu sunt suficiente pentru înlăturarea unor acte juridice, declararea nulităţii fiind atributul exclusiv al instanţei de judecată şi nu al unei autorităţi publice, indiferent de atribuţiile legale ale acesteia. Organele de auditare nu pot declara, în mod unilateral ca nelegale, acte juridice încheiate de terţe persoane, încălcându-se în acest fel principiul securităţii raporturilor juridice.
În ceea ce priveşte pct. 2 din decizia nr. 45 din 23 noiembrie 2010 şi din încheierea nr. VI.118 din 22 martie 2011, instanţa a apreciat că organul de control în mod corect a constatat încălcarea dispoziţiilor legale cu privire la angajarea, lichidarea şi plata cheltuielilor de capital.
Totodată, Curtea de Apel a reţinut că, în calitatea sa de achizitor, unitatea auditată avea dreptul de a verifica modul de prestare a serviciilor pentru a stabili conformitatea lor cu prevederile din propunerea tehnică şi din caietul de sarcini.
Or, din verificarea efectuată de către organele de control, s-a constatat că nu a existat o propunere tehnică în documentaţia de atribuire, nu s-a întocmit caiet de sarcini în care să fie prevăzute servicii de consultanţă tehnico-economică, fiind astfel încălcate dispoziţiile art. 33-35 din O.U.G. nr. 34/2006. Facturile întocmite de achizitor privind plata serviciilor de consultanţă nu sunt însoţite de documente justificative (situaţii de lucrări, note de recepţie) care să ateste cuantumul şi realitatea serviciilor efectuate aşa cum prevăd dispoziţiile legale amintite.
Calea de atac exercitată
Împotriva acestei hotărâri, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, pârâta Curtea de Conturi a României pentru Camera de Conturi a Judeţului Constanţa a declarat recurs, invocând în drept dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 din C. proc. civ.
Printr-o primă critică din recurs, recurenta susţine că hotărârea pronunţată pe fondul cauzei a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii, respectiv a dispoziţiilor art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată, coroborate cu pct. 80 lit. c), art. 85 - 86 lit. b), l), pct. 89 teza 1 şi pct. 92-105 raportat la pct. 179 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 1/2009, publicată în M. Of. nr. 78 din 10 februarie 2009, Partea I, hotărâre în vigoare la data introducerii acţiunii.
Printr-o a doua critică din recurs, autoritatea recurentă apreciază că instanţa nu a analizat probele administrate în cauză şi nu a ţinut cont de faptul că personalul încadrat în Primăria Comunei T. este supus legislaţiei în vigoare cu privire la stabilirea drepturilor salariale.
Altfel spus, precizează recurenta, în decizia atacată nu a fost pus la îndoială sub nicio formă dreptul salariaţilor Primăriei de a negocia contractul colectiv de muncă, însă s-a concluzionat că Primarul, în calitate de ordonator de credite, a avut un mandat limitat de a negocia, limitarea fiind impusă atât de prevederile Legii nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, cât şi de Legea nr. 130/1996 republicată. În actul de control au fost analizate pe larg prevederile acordurilor şi contractelor colective de muncă încheiate între Primăria Comunei T. şi sindicat, demonstrându-se în mod clar şi indubitabil că autoritatea locală a depăşit cadrul legal în negocierea, contractarea şi acordarea drepturilor speciale.
Autoritatea recurentă mai susţine că Primarul Comunei T., în calitate de ordonator principal de credite, era obligat să ţină cont de prevederile legale în negocierea şi acordarea unor drepturi, iar principala problemă care se pune în cazul de faţă, pe care instanţa de fond nu a analizat-o la pronunţarea asupra cererii de chemare în judecată, este cea a acordării de drepturi salariate de către o autoritate publică în afara cadrului legal.
Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Înainte de a analiza motivele de recurs invocate, examinând cu prioritate, în temeiul dispoziţiilor art. 137 alin. (1) C. proc. civ., excepţia invocată din oficiu, Înalta Curte constată că hotărârea recurată a fost pronunţată de o instanţă necompetentă, astfel că în cauză sunt incidente dispoziţiile art. 304 pct. 3 C. proc. civ., motiv pentru care va admite recursul, iar în baza art. 312 alin. (6) C. proc. civ., va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre competentă soluţionare la Tribunalul Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.
În raport de actele depuse la dosar, Înalta Curte reţine că obiectul cererii de chemare în judecată îl constituie anularea procesului-verbal de constatare din 26 octombrie 2010 întocmit de Camera de Conturi a Judeţului Constanţa, anularea deciziei nr. 45 din 23 noiembrie 2010 emisă de Camera de Conturi a Judeţului Constanţa şi anularea încheierii nr. VI.118 din 22 martie 2011 a Curţii de Conturi a României, emisă în soluţionarea contestaţiei împotriva deciziei menţionate anterior.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 cu modificările şi completările ulterioare, noţiunea de act administrativ este definită ca fiind „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice”.
În raport de obiectul cererii de chemare în judecată şi de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) menţionate, se impune a stabili care este actul administrativ care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, care este actul supus executării şi care poate constitui obiectul unei cereri adresate instanţei de contencios administrativ.
Potrivit dispoziţiilor art. 204 şi 210 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţii specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor de control rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea plenului nr. 130/2010 publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 832 din 13 decembrie 2010, împotriva măsurilor dispuse prin decizia camerei de conturi judeţene se poate formula contestaţie în termen de 15 zile, care „suspendă obligaţia executării deciziei până la soluţionarea ei de către Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor. Executarea măsurilor devine obligatorie de la data comunicării încheierii formulate de Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor, prin care se respinge integral sau parţial contestaţia”.
În raport de dispoziţiile legale menţionate, se reţine că actul administrativ care produce efecte juridice, fiind supus obligaţiei executării este decizia structurii Curţii de Conturi prin care se respinge integral sau parţial contestaţia, acesta fiind actul care îndeplineşte cerinţele de a fi apreciat ca având natura juridică a unui act administrativ, astfel cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
Este adevărat că regulamentul menţionat cuprinde procedura de contestare a deciziilor structurilor judeţene ale Curţii de Conturi, prevăzându-se la art. 227 că împotriva încheierii emise de comisia de soluţionare a contestaţiilor, conducătorul entităţii verificate poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă în condiţiile Legii contenciosului administrativ.
Potrivit art. 228 din acelaşi regulament, „competenţa de soluţionare a sesizării formulate de conducătorul entităţii verificate împotriva încheierii emise de comisia de soluţionare a contestaţiilor, aparţine, secţiei de contencios administrativ şi fiscal, din cadrul Curţii de Apel în a cărei rază teritorială se află sediul entităţii verificate în condiţiile Legii contenciosului administrativ”.
Referindu-se la competenţa instanţelor de contencios administrativ, dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevăd că: „Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 500.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 500.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale Curţilor de Apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel”.
Dat fiind faptul că dispoziţiile din regulament menţionate fac trimitere la Legea contenciosului administrativ, se pune problema stabilirii competenţei materiale de soluţionare a cauzei, referitoare la actul administrativ care constituie obiectul cererii deduse judecăţii, acesta fiind emis de o structură judeţeană a Curţii de Conturi, respectiv de o autoritate publică judeţeană.
Dispoziţiile art. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010, sunt contrare prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ, inclusiv în ceea ce priveşte competenţa instanţelor de contencios administrativ.
De la dreptul comun prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se poate deroga doar prin dispoziţii speciale cuprinse într-o lege organică specială.
Regulamentul aprobat prin Hotărârea plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010 nu intră în categoria legilor organice speciale, astfel că se va stabili competenţa materială în raport de dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
În concluzie, faţă de toate argumentele expuse, Înalta Curte, ţinând seama de dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 2 din C. proc. civ., stabileşte că în cazul în care se respinge total sau parţial contestaţia împotriva deciziei structurii Curţii de Conturi, revine competenţa materială de soluţionare a cauzei tribunalului, secţia contencios administrativ şi fiscal, întrucât obiectul litigiului este un act administrativ emis de o structură judeţeană a Curţii de Conturi, ca autoritate publică judeţeană.
În cazul în care, în procedura instituită de Regulament pentru soluţionarea contestaţiei la decizie intervine desfiinţarea/anularea deciziei emise de structura Curţii de Conturi, printr-o încheiere emisă de comisia de soluţionare a contestaţiei, care se substituie astfel deciziei structurii judeţene, competenţa materială de soluţionare a cauzei revine Curţii de Apel, secţia contencios administrativ şi fiscal, întrucât, în această situaţie, actul administrativ care produce efecte juridice şi „dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice”, fiind supus executării este această încheiere emisă de o comisie care funcţionează în cadrul Curţii de Conturi a României, autoritate publică centrală.
În altă ordine, chiar dacă soluţiile în ceea ce priveşte excepţiile de nelegalitate produc efecte juridice doar între părţile din litigiu, faptul că prin decizia nr. 4522 din 4 octombrie 2011 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a fost soluţionată irevocabil în sensul admiterii excepţiei de nelegalitate şi constatării faptului că sunt nelegale dispoziţiilor pct. 228 şi 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010, întăreşte argumentele expuse anterior cu privire la competenţa materială de soluţionare a unor astfel cauze. De asemenea, prin decizia nr. 421 din 27 ianuarie 2012 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, s-a constatat nelegalitatea aceloraşi dispoziţii.
De altfel, Înalta Curte a stabilit, prin mai multe decizii pronunţate ca regulator de competenţă, cât şi în astfel de litigii, cum este şi cel care face obiectul cauzei deduse judecăţii, că revine competenţa materială şi teritorială de soluţionare a acestor cauze tribunalelor (ex. decizia nr. 6112/2011, nr. 5657/2011, nr. 5658/2011, decizia nr. 498 şi nr. 499/2012), impunându-se crearea unei jurisprudenţe unitare în ceea ce priveşte judecarea acestora.
Înalta Curte, ţinând seama de considerentele expuse, reţine că revenea competenţa de soluţionare a cauzei Tribunalului Constanţa, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Prin urmare, în mod greşit instanţa de fond a reţinut că îi revine competenţa materială de soluţionare a cauzei.
În consecinţă, fiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 3 C. proc. civ., Înalta Curte, în raport de dispoziţiile art. 312 alin. (1) teza întâi şi alin. (61) şi art. 313 C. proc. civ., coroborate cu cele ale art. 20 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, va admite recursul formulat, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre competentă soluţionare Tribunalului Constanţa, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Totodată, Înalta Curte reţine că pronunţarea acestei soluţii face de prisos examinarea celorlalte cereri şi susţineri ale recurentei, formulate în prezenta cale de atac.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de Curtea de Conturi a României pentru Camera de Conturi a Judeţului Constanţa împotriva sentinţei civile nr. 183/CA din 09 iunie 2011 a Curţii de Apel Constanţa, secţia comercială, maritimă şi fluvială, contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre competentă soluţionare Tribunalului Constanţa secţia contencios administrativ şi fiscal.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 12 iunie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2914/2012. Contencios. Obligare emitere act... | ICCJ. Decizia nr. 2924/2012. Contencios. Refuz soluţionare... → |
|---|
