ICCJ. Decizia nr. 3710/2012. Anulare Ordin al MAI și Ordin al Prefectului
| Comentarii |
|
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Dosar nr. 595/46/2011
DECIZIA Nr. 3.710
din 25 septembrie 2012
Publicată în: Arhiva instanţei
Prin Încheierea din 12 aprilie 2011, Tribunalul Vâlcea a disjuns din dosarul nr. 4082/90/2010, cererea formulată de reclamanta G.N. prin care aceasta solicita anularea Ordinului nr. II/3004 din 26 august 2010, a Ordinului nr. II/9004 din 26 august 2010, ambele emise de Ministrul Administraţiei şi Internelor şi anularea Ordinelor nr. 495 şi 496 emise de Prefectul Judeţului Vâlcea la data de 30 aprilie 2010, precum şi obligarea pârâtului P.U. la plata despăgubirilor materiale şi morale.
Prin aceeaşi hotărâre tribunalul a declinat competenţa în favoarea Curţii de Apel Piteşti.
Reclamanta a solicitat instanţei să constate inexistenţa sau nulitatea absolută a Ordinului nr. II/3004 din 26 august 2010 sau a Ordinului nr. II/9004 din 26 august 2010, în contradictoriu cu primul pârât, inexistenţa sau nulitatea absolută a Ordinelor nr. 495 din 30 august 2010 şi nr. 496 din 30 august 2010, în contradictoriu cu ultimul pârât şi obligarea pârâţilor în solidar la plata daunelor morale şi a cheltuielilor de judecată.
În motivarea acţiunii, reclamanta a arătat că Ordinul nr. II/9004 din 26 august 2010 are caracter normativ faţă de prevederile art. 22 şi art. 1071 din Legea nr. 188/1999, iar acesta nu a fost publicat în M. Of., ceea ce îl face inexistent.
A mai arătat reclamanta că actul administrativ este şi nul absolut pentru că este emis cu încălcarea competenţei materiale a ministrului, acesta modificând structura de organizare a Instituţiei Prefectului, modificare ce se face prin Hotărâre de Guvern şi desfiinţează posturi prevăzute în structura organizatorică a instituţiei prin Legea nr. 340/2004.
S-a mai arătat că nu a existat o consultare cu preşedintele sindicatului sau reprezentantul funcţionarilor publici, care nu au fost informaţi de intenţia de reorganizare şi nu s-a respectat termenul de 30 de zile de la propunerea reorganizării şi până la emiterea ordinelor.
Ordinul nr. 495 este nelegal, deoarece anexa nu este aprobată de minister, la întocmirea notei de fundamentare nu a participat reprezentantul funcţionarilor, reducerea postului reclamantei nu este motivată real, deoarece în compartimentul în care a lucrat aceasta au mai fost doi jurişti cu grad de asistent, care nu au dat examen, s-a desfiinţat postul de subprefect cu încălcarea competenţei materiale.
A mai susţinut reclamanta că nota de fundamentare este semnată de către un subprefect, fără să existe împuternicire; s-au creat noi compartimente deşi postul reclamantei fusese desfiinţat, iar reorganizarea a fost nereală, alţi funcţionari publici fiind mutaţi în cadrul instituţiei, iar atribuţiile acesteia au fost preluate de ceilalţi consilieri juridici.
În ceea ce priveşte Ordinul nr. 496, el este nelegal pentru aceleaşi motive ca şi Ordinul nr. 495, dar şi pentru că nu există criterii cu privire la departajarea funcţiilor publice, criterii ce trebuiau fi avute în vedere şi la numirea funcţionarilor pe noile funcţii şi nu se reglementează procedura concedierii colective.
Pârâţii au formulat întâmpinări invocând şi excepţiile privind lipsa calităţii procesuale pasive, inadmisibilitatea şi tardivitatea acţiunii în constatarea nulităţii absolute a unor acte administrative.
La termenul din 22 iunie 2011, reclamanta prin apărător a precizat că din eroare a fost trecut şi Ordinul nr. II/3004 din 26 august 2010, acţiunea sa vizând Ordinul nr. II/9004 din 26 august 2010.
Prin Sentinţa nr. 358/F-CONT din 20 iulie 2011, Curtea de Apel Piteşti a respins acţiunea formulată de reclamanta G.N.
Pentru a pronunţa această soluţie, în ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, s-a apreciat că ea se impune a fi reţinută numai în raport de pârâtul P.U. pe care reclamanta a înţeles să-l cheme în judecată "în calitate de funcţionar public".
În opinia instanţei această apreciere s-a impus pentru un considerent comun celor trei excepţii de lipsă de legitimare procesuală şi anume acela că în litigiile în care se solicită a fi cenzurate acte administrative, au calitate procesuală autorităţile emitente.
În cauză, reclamanta a investit instanţa cu verificarea unui ordin emis de Ministrul Administraţiei şi Internelor şi a două ordine emise de Instituţia Prefectului Judeţului Vâlcea prin conducătorul acesteia - Prefectul.
Pentru acest considerent, s-a apreciat că cei doi pârâţi au legitimare procesuală pasivă în calitatea lor de emitenţi ai actelor administrative, considerent ce nu a putut fi reţinut în raport de persoana fizică P.U.
În ceea ce priveşte excepţia de inadmisibilitate invocată de Instituţia Prefectului prin conducătorul acesteia, s-a apreciat că nu este fondată, faptul de a cere în instanţă constatarea nulităţii absolute a unor acte administrative şi nu anularea lor, nu atrage inadmisibilitatea cererii, instanţa fiind aceea care poate încadra în drept solicitarea părţii.
Referitor la excepţia de tardivitate, nici ea nu a putut fi reţinută, având în vedere dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004 şi faptul că reclamanta a cunoscut de existenţa actelor la 31 august 2010 şi a formulat plângerile prealabile la 30 septembrie 2010.
În raport de aceleaşi date, s-a reţinut că prima solicitare de anulare a celor trei ordine a fost adresată instanţei la 15 februarie 2011, aşadar în termenul la care se referă dispoziţiile art. 11 din Legea contenciosului administrativ.
Pe fondul cauzei, în legătură cu cele trei atacate s-a reţinut că ele sunt acte administrative unilaterale cu caracter individual.
Astfel, Curtea a calificat actele atacate ca fiind acte administrative unilaterale cu caracter individual şi nu normativ, întrucât Ordinul emis de Ministrul Administraţiei şi Internelor priveşte repartizarea numărului de posturi pentru Instituţia Prefectului Judeţului Vâlcea, iar în ceea ce priveşte Ordinele nr. 495 şi nr. 496, ele au ca obiect de reglementare restructurarea şi reorganizarea aparatului de specialitate al Instituţiei Prefectului Judeţului Vâlcea, organigrama acesteia şi statul de funcţii, iar cel de-al doilea ordin, aprobă procedura de restructurare şi reorganizare la nivelul aceleiaşi Instituţii a Prefectului, ordinele adresându-se aşadar unui număr determinat de subiecţi.
Reţinând această calificare, Curtea a înlăturat susţinerile reclamantei privind încălcarea dispoziţiilor de transparenţă legislativă din Legea nr. 52/2003 şi caracterul obligatoriu al publicării lui, reţinând că autoritatea publică este îndreptăţită să adopte măsuri de organizare şi reorganizare a propriei activităţi în raport de nevoile şi competenţele acesteia, dar şi de limitările financiare pe care le suportă, în condiţiile art. 24 din Legea nr. 188/1999.
Prin ordinul emis de ministru, acesta nu a făcut decât să repartizeze numărul de posturi pentru autorităţile din subordinea sa, atribuţie ce îi revine în calitate de ordonator principal de credite, iar pretinsa nesemnare a anexelor de către ministru, personal, nu se poate constitui într-un motiv de nelegalitate, câtă vreme nu se demonstrează că persoana care a semnat "pentru" nu avea astfel de atribuţii şi că au fost semnate de intervenientă.
Curtea a mai reţinut că ministrul are posibilitatea, în exercitarea competenţelor de conducător al autorităţii publice, să adopte sau nu, în tot sau parţial, propunerile pe care le fac autorităţile din subordine, în speţă neexistând niciun element care să justifice susţinerea din acţiune potrivit căreia actul administrativ emis nu este rezultatul unei verificări a legalităţii şi oportunităţii măsurilor adoptate.
Totodată, a apreciat ca fiind lipsită de suport legal şi critica actului administrativ bazată pe absenţa unei consultări a sindicatelor, în raport de prevederile art. 1071 din Legea nr. 188/1999.
Aprecierea reclamantei potrivit căreia reorganizarea s-a făcut pe criterii subiective şi arbitrarii a fost de asemenea înlăturată, de vreme ce propunerile Instituţiei Prefectului au avut la bază nota de fundamentare din 30 august 2010, notă ce a fost prezentată tuturor salariaţilor la 31 august 2010 şi care a fost însoţită şi de procedura de reorganizare şi restructurare a aparatului de specialitate din aceeaşi dată, respectându-se astfel cerinţele art. 28 din Legea nr. 188/1999. De altfel, a reţinut instanţa, reclamanta nu concretizează elemente din care să rezulte această apreciere.
De asemenea, Curtea a apreciat că nu poate fi reţinută nulitatea actului administrativ unilateral motivat de faptul că nu există o hotărâre de Guvern de aprobare a noii organigrame, câtă vreme structura la care se referă ordinul priveşte numai Instituţia Prefectului Judeţului Vâlcea şi nu există o dispoziţie legală care să oblige la emiterea unei hotărâri de natura celei la care se face referire.
În fine, s-a reţinut ca fiind lipsită de suport şi trimiterea reclamantei la concedierea colectivă, procedură specifică raporturilor contractuale ale salariaţilor şi nereglementată de Statutul funcţionarilor publici.
Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs reclamanta G.N., criticând-o pentru netemeinicie şi nelegalitate în esenţă pentru următoarele motive:
- Instanţa de fond nu s-a pronunţat pe necompetenţa ministrului de a desfiinţa postul de subprefect, manager public, consilier cu afaceri europene şi postul recurentei - reclamante - pe motiv că nu ar exista un interes personal şi legitim, fiind vorba de o excepţie de ordine publică.
Se arată că ministrul nu poate să repartizeze posturi pentru minister, cu încadrarea în numărul de posturi aprobate prin hotărâre de guvern; nu s-a făcut dovada că postul de subprefect a fost desfiinţat prin lege.
- Consideră recurenta că Ordinul nr. II/9004 din 26 august 2010 emis de Ministerul Administraţiei şi Internelor este un act cu caracter normativ iar în vederea intrării lui în vigoare, se impunea publicarea lui în Monitorul Oficial. Nepublicându-se acest ordin, nu poate produce efecte juridice.
- Ordinul ministrului reprezintă un act de aprobare a reorganizării instituţiei prefectului, a stabilirii numărului şi structurii funcţiilor publice şi trebuia emis după emiterea ordinelor prefectului ce fac obiectul litigiului.
- Arată de asemenea recurenta că instanţa de fond nu s-a pronunţat pe legalitatea şi temeinicia ordinului din punct de vedere procedural, al formei şi fondului, şi legalitatea şi temeinicia reorganizării instituţionale.
În acest sens, se susţine de recurentă că nu s-au respectat dispoziţiile privind transparenţa decizională, normele de tehnică legislativă, nu are avizul obligatoriu al Agenţia Naţională a funcţionarilor publici conform art. 1071 alin. (2), persoana care a semnat nu a făcut dovada împuternicirii speciale pentru nota de fundamentare.
Consideră recurenta că era obligatoriu să se elaboreze planul funcţiilor publice de către Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite, în speţă, ministru, plan care urma să fie aprobat de către Guvern prin hotărâre, cu consultarea sindicatelor şi nu s-a respectat principiul stabilităţii publice.
În drept, cererea de recurs se întemeiază pe art. 304 pct. 7, 8, 9 şi 3041 C. proc. civ.
- Analizând cererea de recurs, motivele invocate, normele legale incidente în cauză precum şi în conformitate cu art. 3041C. proc. civ., Înalta Curte constată că aceasta nu este fondată pentru următoarele motive:
- Nu se poate considera că instanţa de fond nu a analizat excepţia de ordine publică privind necompetenţa ministrului de interne în emiterea Ordinului nr. II/9004/2010. Această apărare a recurentei-reclamante a fost analizată în contextul implicit al verificării legalităţii acestui act administrativ.
Potrivit art. 4 alin. (5) din H.G. nr. 460/2006 - Numărul maxim de posturi şi structura posturilor aferente instituţiei prefectului se stabilesc anual prin ordin al ministrului administraţiei şi internelor, cu încadrarea în numărul maxim de posturi aprobate Ministerului Administraţiei şi Internelor.
Prin urmare, ministrul are competenţa de a emite ordinul atacat în ceea ce priveşte numărul maxim de posturi şi structura acestora.
- Referitor la caracterul normativ al ordinului II/9004/2010 - se reţine că nu este vorba despre un act administrativ normativ, deoarece prin acesta nu se stabilesc norme generale, impersonale şi obligatorii pentru un număr nedeterminat de subiecte de drept ci acesta se adresează unui subiect de drept determinat - Instituţia Prefectului Judeţului Vâlcea. Deci susţinerile privind transparenţa decizională, normele de tehnică legislativă nu pot fi primite.
Sub acest aspect nu se poate spune că nu a produs efecte juridice.
- În ceea ce priveşte fondul cauzei, se reţine că prin adresa nr. 16295 din 23 august 2010 Instituţia Prefectului Judeţului Vâlcea a solicitat în conformitate cu prevederile art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 460/2006 aprobarea numărului de posturi şi a structurii acestora. În baza avizului prealabil al Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, Ministrul Administraţiei şi Internelor a emis Ordinul nr. II/9004/2010.
Nu se poate reţine astfel că nu există o bază legală pentru desfiinţarea postului reclamantei-recurente.
Astfel, aşa cum s-a arătat, decizia reducerii numărului de posturi din cadrul Instituţiei Prefectului-Vâlcea a fost luată având în vedere Legea nr. 118/2010 şi conform art. 40 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 53/2003 coroborată cu art. 5 alin. (2) din H.G. nr. 460/2006 care arată că "numirea, respectiv încadrarea precum şi modificarea, suspendarea şi încetarea raportului de serviciu, respectiv a raporturilor de muncă ale personalului din cadrul instituţiei prefectului se efectuează prin ordin al prefectului, în condiţiile legii".
Dată fiind succesiunea actelor pregătitoare, adresa nr. 16295/2010, avizul ANFR - precum şi din prevederile art. 5 din H.G. nr. 460/2006, rezultă că între cele două ordine II/9004 din 26 august 2008 şi Ordinul nr. 578 din 1 octombrie 2010 - există o corelaţie, însă primul ordin este cel privind aprobarea solicitării prefectului, de stabilire a numărului funcţiilor publice şi a structurii acestora, adică Ordinul II/9004 din 26 august 2008 - cum este şi situaţia de speţă.
Criticile recurentei-reclamante privind inexistenţa unei note de fundamentare nu sunt primite, aşa cum a arătat şi instanţa de fond - nota de fundamentare din 30 august 2010 - a fost prezentată tuturor salariaţilor în data de 31 octombrie 2010 învederându-se care este procedura de reorganizare, aşa încât s-au respectat exigenţele prevăzute de art. 28 din Legea nr. 188/1989.
În ceea ce priveşte semnarea notei de fundamentare de către subprefect s-a reţinut corect aplicarea art. 9 din Legea nr. 340/2004.
Faţă de cele arătate mai sus, constatând că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală şi temeinică în conformitate cu prevederile art. 312 alin. (1) C. proc. civ. se va respinge recursul ca nefondat.
Respinge recursul declarat de G.N. împotriva Sentinţei nr. 358/F-CONT din 20 iulie 2011 a Curţii de Apel Piteşti, secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal ca nefondat.
Irevocabilă.
_____________
Procesat de AM
| ← ICCJ. Decizia nr. 4224/2012. Comunicare ordin de redobândire... | ICCJ. Decizia nr. 7273/2012. Civil → |
|---|
