ICCJ. Decizia nr. 4150/2012. Contencios
| Comentarii |
|
I. Instanța de fond
1.Cererea de chemare în judecată
Prin acțiunea formulată, reclamanta S.D., a formulat contestației împotriva ordinului de încetare a raporturilor de serviciu din 02 august 2011 emis de pârâta Autoritatea Națională a Vămilor, prin care a solicitat anularea acestuia, repunerea în situația anterioară, în sensul reintegrării pe post și obligării intimatei la plata de despăgubiri egale cu drepturile bănești de care a fost și este privată de la data de 08 august 2011 și până la data reintegrării.
Reclamanta a susținut că prin decizia contestată s-a dispus încetarea raporturilor de serviciu prin eliberare din funcția publică teritorială de execuție de inspector vamal grad profesional asistent, gradația 1, clasa de salarizare 37 la Compartimentul Control Fizic din cadrul Direcției Județene pentru Accize și Operațiuni Vamale Botoșani, conform disp. art. 97 lit. c) și art. 99 alin. (1) lit. b), alin. (3), alin. (5) din Legea nr. 188/1999 (r2).
Anterior emiterii ordinului contestat i s-a comunicat și adresa de preaviz din 05 iulie 2011 privind supunerea postului său procedurii de reorganizare, fără a se cunoaște însă la acea dată dacă va fi disponibilizată efectiv, ocazie cu care i s-a comunicat și modalitatea în care poate lua cunoștință despre lista posturilor vacante pentru care poate opta, fără însă a i se comunica în mod efectiv această listă.
Reclamanta a mai susținut că ordinul de eliberare din funcție este nelegal, fiind încălcate dispozițiile art. 100 din Legea nr. 188/1999, în sensul că nu s-au aplicat în mod efectiv procedura și criteriile de selecție prevăzute expres de lege în cazul reorganizării unității - din următoarele considerente:
La termenul de judecată din 31 octombrie 2011, reclamanta a depus precizări la acțiune, prin care a solicitat:
- constatarea nulității examenului organizat în baza pct. 5 din Ordinul nr. 2407 din 4 iulie 2011 emis de Administrația Națională de Administrare Fiscală;
- anularea ordinului din 02 august 2011 emis de Autoritatea Națională a Vămilor și a operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii acestuia;
- repunerea în situația anterioară prin reintegrarea în funcția de inspector vamal grad profesional asistent la Direcției Județene pentru Accize și Operațiuni Vamale Botoșani;
- obligarea pârâtului la plata despăgubirilor echivalente drepturilor salariale, actualizate în funcție de rata inflației, începând cu data de 8 august 2011 și până la data reintegrării.
- suspendarea executării ordinului Autorității Naționale a Vămilor din 02 august 2011 până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei;
- obligarea la plata cheltuielilor de judecată.
în susținerea acestora, reclamanta a învederat faptul că la baza emiterii ordinului de încetare a raportului de serviciu din 02 august 2011 au stat Ordinele nr. 2406 și nr. 2407 din 4 iulie 2011 emise de președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală prin care s-au aprobat structura organizatorică și statele de funcțiuni ale direcțiilor regionale pentru accize și operațiuni vamale și ale birourilor vamale, precum și Regulamentul pentru organizarea și desfășurarea examenului de testare profesională.
Aceste ordine emise de Agenției Naționale de Administrare Fiscală, fiind date în aplicarea dispozițiilor Legii nr. 188/1999, Legii nr. 161/2003 și O.U.G. nr. 229/2008, aprobată prin Legea nr. 144/2009 și reglementând structura organizatorică a Autorității Naționale a Vămilor precum și Regulamentul pentru organizarea și desfășurarea examenului de testare profesională a funcționarilor publici pentru ocuparea posturilor vacante, sunt acte de autoritate cu caracter normativ.
Potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative în vederea intrării lor în vigoare, ordinele, instrucțiunile și alte acte normative, emise de organele administrației publice centrale, de specialitate se publică în M. Of. al României, partea I.
2.Apărările pârâtelor
Prin întâmpinare, pârâta Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Iași, în numele și pentru Autoritatea Națională a Vămilor, a solicitat respingerea acțiunii formulată de reclamantă.
3.Soluția instanței de fond
Prin încheierea din 7 noiembrie 2011, Curtea de Apel Suceava a dispus suspendarea executării ordinului din 02 august 2011 emis de pârâtă până la soluționarea irevocabilă a cererii de anulare a aceluiași act administrativ.
Prin sentința civilă nr. 425 din 8 decembrie 2011 Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis în parte acțiunea formulată de reclamanta S.D., împotriva pârâtei Autoritatea Națională a Vămilor, a constatat nulitatea parțială a examenului organizat de pârâta Autoritatea Națională a Vămilor în perioada 18-29 iulie 2011 în ceea ce o privește pe reclamanta S.D., a anulat ordinul din 02 august 2011 emis de pârâta Autoritatea Națională a Vămilor, a dispus reîncadrarea reclamantei în funcția publică de execuție de inspector vamal grad profesional asistent, gradația 1 în cadrul Direcției Județene pentru Operațiuni Vamale Botoșani - Compartimentul Control Fizic, de asemenea a obligat pârâta Autoritatea Națională a Vămilor să plătească reclamantei o despăgubire egală cu drepturile salariale de care ar fi beneficiat începând cu data de 08 august 2011 și până la data reintegrării, actualizate cu rata inflației și a obligat pârâta să plătească reclamantei cheltuieli de judecată în sumă de 1.860 RON.
Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut Ordinele Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011 prin care s-a aprobat structura organizatorică a Autorității Națională a Vămilor, statul de funcții și Regulamentul pentru organizarea și desfășurarea examenului de testare profesională a funcționarilor publici și personalului contractual nu au fost publicate în M. Of. al României, deși exista această obligație potrivit dispozițiilor art. 11 din Legea nr. 24/2000 și art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 110/2009.
Ordinele nr. 2406/2011 și 2407/2011 emise de Agenția Națională de Administrare Fiscală reglementează structura organizatorică, statele de funcții și regulamentul pentru organizarea și desfășurarea examenului de testare profesională a funcționarilor publici și personalului contractual, având prin urmare un caracter normativ.
Ca un argument suplimentar instanța de fond a avut în vedere și dispozițiile art. 15 din H.G. nr. 110/2009 care stipulează că actele normative emise în temeiul H.G. nr. 495/2007 privind organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Administrare Fiscală, cu modificările și completările ulterioare, continuă să își producă efectele în măsura în care nu contravin prevederilor acestei hotărâri, iar împrejurarea că ordinele în litigiu privesc doar organizarea Autorității Naționale a Vămilor și angajații acesteia, nu le transformă în acte administrative individuale.
în speță, Ordinele nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011, nu sunt altceva decât o etapă intermediară a procesului juridic normativ, din aceste ordine derivă doar indirect drepturi subiective individuale, fapt ce le confirmă caracterul normativ, în timp ce actele administrative individuale dau naștere direct unor drepturi și obligații personale.
Cum sancțiunea inexistenței atrage inopozabilitatea, efectele juridice ale Ordinelor nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011 nu pot fi opuse reclamantei, astfel că, noua organizare a Autorității Naționale a Vămilor care a redus numărul de posturi și efectele concursului organizat de Autoritatea Națională a Vămilor (concurs organizat în baza Ordinului nr. 2407/2011) nu pot produce efecte împotriva reclamantei.
Il.Instanța de recurs
I .Criticile formulate de pârâte
împotriva sentinței civile nr. 425 din 8 decembrie 2011 a Curții de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs pârâtele Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Iași în numele și pentru Autoritatea Națională a Vămilor care a invocat motivul de recurs prevăzut la art. 304 pct. 9, în condițiile art. 3041C. proc. civ., fiind susținute, în esență, următoarele critici:
Printr-o primă critică formulată, recurenta Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Iași în nume propriu și pentru Autoritatea Națională a Vămilor a susținut că sentința civilă recurată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii, în condițiile în care Ordinele Președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011 nu reprezintă acte cu caracter normativ, întrucât acestea nu au o aplicabilitate generală și nu se adresează erga omnes, ci se adresează unui număr restrâns și bine definit de subiecți, care au luat la cunoștință de dispozițiile acestora, dată fiind afișarea acestora atât pe site-ul Agenției Naționale de Administrare Fiscală cât și pe site-ul Autorității Naționale a Vămilor dar și la sediul Autorității Naționale a Vămilor.
De asemenea, s-a susținut că: Ordinele nr. 2406 și nr. 2407/2011 și emise de Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of. al României, conform art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată; a existat un proces de reorganizare al autorității publice pârâte, fiind redus numărul de posturi de la 4.586 la maxim 3.159, conform art. 7 alin. (5) din H.G. nr. 110/2009 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale a Vămilor, modificată și completată prin H.G. nr. 565/2011, nefiind vorba de ocuparea unei funcții publice prin una din modalitățile prevăzute de Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare.
S-a mai arătat că nu sunt aplicabile dispozițiile art. 56 și 57 alin. (2) din Legea menționată și nici cele ale H.G. nr. 611/2008; procesul de reorganizare a Autorității Naționale a Vămilor s-a desfășurat cu avizul A.N.F.P., așa cum rezultă din adresele din 29 iunie 2011 și din 04 iulie 2011, adrese care, de altfel, au fost invocate în preambulul ordinelor contestate și că nu-i incumba obligația de a publica anunțul privind examenul de testare profesională în M. Of. al României cu 30 de zile înainte de data susținerii acestuia și nici de a respecta dispozițiile H.G. nr. 611/2008, în ceea ce privește stabilirea bibliografiei, constituirea comisiilor de examen, desfășurarea probelor.
S-a învederat că prin adresa din 12 septembrie 2011 emisă de A.N.F.P. se arată că modalitatea de organizare și desfășurare a examenului organizat în cazul reorganizării instituției publice în temeiul art. 100 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 se stabilește de către fiecare autoritate sau instituție publică în parte, aceasta nefiind reglementată prin prevederile H.G. nr. 611/2008.
Drept urmare, prin Ordinul Președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 2589/2011 s-a aprobat bibliografia pentru examenul de testare profesională din perioada 18-29 iulie 2011, pentru funcționarii publici și personalul contractual din structura Autorității Naționale a Vămilor ale căror funcții au fost supuse reorganizării, cărora li s-a oferit posibilitatea de a opta în scris pentru funcții publice vacante, de conducere sau execuție corespunzătoare, în termenul comunicat în preaviz.
Recurenta a arătat că subiectele la proba scrisă s-au elaborat de Comisia de examen cu 3 ore înaintea examenului, cu respectarea bibliografiei aprobate, candidații nemulțumiți având posibilitatea formulării unei contestații, interviul desfășurându-se conform art. 23-29 din Regulamentul Anexa 11 la Ordinul Președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 2407/2011, candidații admiși la cele două probe fiind numiți în funcțiile publice conform punctajelor obținute, în ordine descrescătoare și în limita posturilor vacante, potrivit art. 32 din Regulament.
S-a concluzionat că punctajul obținut de intimata-reclamantă S.D. a fost mai mic decât cel obținut de ceilalți funcționari publici care au optat pentru aceeași funcție publică vacantă, candidații declarați admiși la cele două probe ale examenului fiind numiți în funcțiile publice de conducere, conform punctajelor obținute în ordine descrescătoare, astfel că prin ordinul din 02 august 2011 s-a dispus eliberarea intimatei din funcția publică deținută, de inspector vamal grad profesional asistent, gradația I, clasa salarizare 37 din cadrul Direcției Județene pentru Accize și Operațiuni Vamale Botoșani, întreaga procedură de reorganizare a sistemului vamal și de examen desfășurându-se conform legii.
2. Apărările intimatei
Intimata, prin întâmpinarea depusă la dosar în temeiul art. 308 alin. (2) C. proc. civ. și prin apărătorul său în instanță a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate.
3.Considerentele instanței de recurs
Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurente, a apărărilor cuprinse în întâmpinare, cât și sub toate aspectele, în temeiul art. 3041C. proc. civ., înalta Curte constată că recursul declarat în cauză este fondat, pentru argumentele expuse în continuare.
în primul rând, înalta Curte constată că raționamentul judecătorului fondului s-a bazat exclusiv pe ideea că Ordinele Președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011 nu au fost publicate în M. Of. al României deși, fiind acte administrative cu caracter normativ, exista această obligație potrivit dispozițiilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 și art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 110/2009, aspect de natură a atrage sancțiunea inexistenței respectivelor acte administrative și implicit nulitatea actelor administrative emise în baza acestora, așa încât va analiza doar criticile formulate pe acest aspect.
în acest context, înalta Curte constată că esențială pentru soluționarea prezentei cauze este calificarea Ordinelor Președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011 ca fiind acte administrative normative sau acte administrative individuale, în raport de conținutul acestora și efectele produse în ordinea juridică.
Actul administrativ normativ este acel act administrativ prin care se formulează reguli de drept generale și impersonale, se stabilesc situații juridice cu același caracter, aplicabile unui număr nedeterminat de subiecte de drept.
Actul administrativ normativ, din punct de vedere material, al cuprinsului său, organizează aplicarea legilor și se aseamănă cu acestea, pentru că edictează reguli, norme, dispoziții generale și obligatorii pentru un număr nelimitat de subiecte.
Actul administrativ individual este un act administrativ concret care privește aplicarea în concret a legilor și se adresează unui subiect de drept determinat sau unei categorii anume a subiectelor de drept.
Așadar, cele două tipuri/categorii de acte administrative trebuie diferențiate atât în funcție de obiectul lor cât și în raport de criteriul determinabilității persoanelor cărora li se aplică, criterii față de care, înalta Curte constată că, atât Ordinul nr. 2406/2011 privind structura organizatorică a Autorității Naționale a Vămilor și a unităților subordonate acesteia, precum și Ordinul nr. 2407/2011 prin care au fost aprobate statele de funcții pentru Autoritatea Națională a Vămilor - aparat central și structuri subordonate precum și Regulamentele pentru organizarea și desfășurarea examenului de testare profesională a funcționarilor publici și personalului contractual sunt acte administrative individuale, întrucât acestea nu prevăd reglementări de principiu și nu au o aplicabilitate generală, nu se adresează și nu produc efecte erga omnes, ci urmăresc stabilizarea unei situații juridice precise în favoarea unui număr restrâns și bine definit de subiecte de drept, respectiv funcționarilor publici și personalul contractual din cadrul Autorității Naționale a Vămilor.
Astfel, în mod greșit prima instanța a reținut că Ordinele Președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 2406/2011 și respectiv nr. 2407/2011, ce au stat la baza ordinului din 02 august 2011, sunt acte administrative cu caracter normativ, fără a observa că acestea produc efecte numai în raport cu persoanele care au făcut parte din cadrul structurii Autorității Naționale a Vămilor, respectiv ale căror funcții au fost supuse reorganizării prin reducerea numărului de posturi, ca atare ele se adresează unui număr determinat de subiecte de drept, neputându-se reține aplicabilitatea erga omnes a acestora, rolul lor fiind acela de a aplica H.G. nr. 110/2009, privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale a Vămilor, stabilind structura concretă și statul de funcții al acestei autorități, inclusiv pentru Direcțiile corespunzătoare din teritoriu.
Odată stabilit faptul că cele două ordine mai sus indicate sunt acte individuale, devin aplicabile, în cauză, dispozițiile art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2004 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, potrivit cărora: "(2) Nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of. al României: b) actele normative clasificate, potrivit legii, precum și cele cu caracter individual, emise de autoritățile administrative autonome și de organele administrației publice centrale de specialitate", precum și dispozițiile art. 55 alin. (3) din Anexa 1 la H.G. nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, potrivit cărora: "Nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of. al României, Partea I, ordinele, instrucțiunile și alte acte cu caracter normativ clasificate potrivit legii, precum și cele cu caracter individual".
Prin urmare, în mod greșit a reținut instanța de fond că în cauză sunt aplicabile dispozițiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 și art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 110/2009 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale a Vămilor, cerința publicării fiind prevăzută de lege în raport de un act administrativ cu caracter normativ, iar nu individual, cum este cazul ordinelor invocate în speță, emise în condițiile art. 5 alin. (3) și art. 7,art. 8 și art. 9 din H.G. nr. 110/2009 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale a Vămilor, modificată și completată prin H.G. nr. 565/2011.
în concluzie, în mod neîntemeiat a apreciat prima instanță că cele două ordine, prin nepublicarea în M. Of. al României, nu pot produce efecte juridice, de unde a reținut, în mod greșit, caracterul nelegal al întregii proceduri de eliberare din funcție a intimatei - reclamante, respectiv caracterul nelegal al tuturor actelor emise în această procedură inclusiv a ordinului din 02 august 2011 prin care intimata-reclamantă a fost eliberată din funcția publică de inspector vamal.
Deoarece în cererea introductivă intimata reclamantă a formulat și alte critici privind legalitatea procedurii de concurs, care nu au fost examinate de prima instanță, ceea ce echivalează cu o necercetare completă a fondului cauzei deduse judecății ,în sensul art. 312 alin. (3) C. proc. civ., pentru a nu lipsi părțile de un grad de jurisdicție, s-a dispus, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, precum și a dispozițiilor art. 312 alin. (1) - (3) C. proc. civ., admiterea recursului declarat de Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Iași, în nume propriu și pentru Autoritatea Națională a Vămilor, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare, pentru verificarea și soluționarea tuturor susținerilor intimatei reclamante.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4189/2012. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 4128/2012. Contencios → |
|---|
