ICCJ. Decizia nr. 4709/2012. Contencios. Litigiu privind funcţionarii publici statutari. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4709/2012
Dosar nr. 61/1/2012
Şedinţa publică de la 9 noiembrie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Soluţia instanţei de fond
Prin sentinţa nr. 299 din 29 septembrie 2011 a Curţii de Apel Suceava, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, a fost admisă acţiunea formulată de reclamantul F.N., în contradictoriu cu pârâtul I.G.P.F., a fost anulată dispoziţia din 14 aprilie 2011 emisă de pârât şi a obligat pârâtul la reintegrarea reclamantului pe postul deţinut anterior, precum şi la plata către acesta de despăgubiri egale cu diferenţele de salariu neacordate, reactualizate cu rata inflaţiei începând cu data de 14 aprilie 2011 şi până la achitarea lor efectivă.
Pentru a pronunţa această sentinţă, prima instanţă a reţinut următoarele:
Prin dispoziţia din 14 aprilie 2011 emisă de I.G.P.F., reclamantului F.N., şef S.F.P. Siret, i s-a aplicat sancţiunea „trecerii într-o funcţie inferioară până la cel mult nivelul de bază al gradului profesional deţinut”.
Sancţiunea aplicată a fost fundamentată pe dispoziţiile art. 57 lit. b), art. 58 lit. c) şi art. 59 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului, cu modificările şi completările ulterioare, ale art. 11, art. 12 alin. (1) lit. b) şi art. 17 lit. d) din Ordinul ministrului administraţiei şi internelor nr. 400/2004, Ordinelor ministrului administraţiei şi internelor nr. 300/2004 şi nr. 600/2005 cu modificările şi completările ulterioare.
Dispoziţia din 14 aprilie 2011 emisă de I.G.P.F. este un act administrativ în sensul art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, deoarece provine de la o autoritate publică, este emisă în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii şi modifică raporturi juridice de serviciu, şi anume, modifică actul administrativ de numire în funcţie.
Fiind un act administrativ, dispoziţia de sancţionare trebuie să îndeplinească anumite condiţii de legalitate: 1) să fie emis de către organul competent, în limitele competenţei sale; 2) să fie emis în forma şi procedura prevăzută de lege; 3) să fie conform cu Constituţia şi celelalte acte normative în vigoare, în executarea cărora a fost emis.
Aşadar, a reţinut instanţa de fond că o primă condiţie de validitate pe care trebuie să o îndeplinească dispoziţia din 14 aprilie 2011, este ca aceasta să fie emisă de autoritatea abilitată prin lege şi în limitele sale de competenţă materială. Competenţa emiterii actelor administrative este stabilită prin lege şi se apreciază în raport de data emiterii actului administrativ.
Pentru a analiza competenţa I.G.P.F. în emiterea dispoziţiei de sancţionare, Curtea a reţinut că prin Legea nr. 265/2010 pentru modificarea O.U.G. nr. 104/2001 privind organizarea şi funcţionarea Poliţiei de Frontieră Române şi pentru abrogarea art. 4 alin. (4) din O.U.G. nr. 105/2001 privind frontiera de stat a României, publicată în M. Of. nr. 872/28.12.2010, s-au modificat dispoziţiile art. 12 care reglementează organizarea Poliţiei de Frontieră Română, la nivel teritorial.
Alin. (3) şi alin. (8) ale art. 12 din lege stabilesc: „În cadrul inspectoratelor judeţene se organizează şi funcţionează, la nivel teritorial, sectoare ale poliţiei de frontieră. (…) Şefii sectoarelor poliţiei de frontieră, adjuncţii acestora, precum şi şefii punctelor poliţiei de frontieră rutiere, feroviare şi portuare sunt numiţi şi eliberaţi din funcţie de şefii I.J.P.F., în condiţiile legii”.
Conform art. III din lege, dispoziţiile art. 12 alin. (8) nu sunt dintre cele care intră în vigoare la data eliminării controalelor la frontierele interne, stabilită prin decizie a Consiliului Uniunii Europene. Prin urmare, intrarea în vigoare a acestor dispoziţii are loc la 3 zile de la data publicării în M. Of., aşa cum stabileşte art. 78 din Constituţie şi art. 12 din Legea nr. 24/2000.
Deşi textul nu se referă expres la competenţa aplicării sancţiunilor disciplinare, prin stabilirea competenţei în materia numirii şi eliberării din funcţie (a naşterii şi stingerii raportului de serviciu), este evident că modificarea raporturilor de serviciu poate fi dispusă de aceleaşi organe, ca o aplicare a principiului simetriei formelor.
Nici dispoziţiile art. 60 din Legea nr. 360/2002 nu stabilesc competenţa de aplicare a sancţiunilor disciplinare, limitându-se să prevadă că „Aplicarea sancţiunilor disciplinare se face potrivit competenţelor stabilite prin ordin al ministrului administraţiei şi internelor”. Ordinul ministrului administraţiei şi internelor nr. 400/2004, făcând însă o aplicare a principiului simetriei formelor, stabileşte în anexa nr. 2 că sancţiunile disciplinare privind trecerea într-o funcţie inferioară până la cel mult nivelul de bază al gradului profesional deţinut sunt aplicate de către cei ce au competenţa de numire a acestor categorii de personal în conformitate cu prevederile ordinului ministrului administraţiei şi internelor pentru aprobarea competenţelor de gestiune a resurselor umane.
Nu a fost contestată numirea reclamantului în funcţia de şef S.F.P. Siret de către I.G.P.F., potrivit competenţelor la data emiterii actului administrativ.
Dar, prin modificarea adusă O.U.G. nr. 104/2001 prin Legea nr. 265/2010, competenţa de emitere a actului administrativ de numire, eliberare şi, aşa cum s-a arătat de aplicare a sancţiunii disciplinare, a fost atribuită altui organ administrativ, respectiv şefului I.J.P.F. (…) În acest fel a fost reglementat un transfer de competenţă, de la I.G.P.F. către şefii I.J.P.F. În această situaţie, pentru a nu se ajunge la o ultraactivitate a legii vechi, se aplică regulile de competenţă la data emiterii actului de sancţionare. Prin urmare ca efect a transferului de competenţă, şeful I.J.P.F., devine competent să aplice sancţiunea disciplinară.
Emiterea deciziei de sancţionare a reclamantului de către I.G.P.F. Române, reprezintă o încălcare a competenţelor acestuia stabilite prin lege.
Apărarea pârâtului, bazată pe adagiul „cine poate mai mult, poate şi mai puţin” este determinată de întinderea puterii de care beneficiază I.G.P.F. Române, ca autoritate superioară ierarhic.
Din punctul de vedere al instanţei, o autoritate publică ierarhic superioară nu poate modifica un act administrativ decât dacă această competenţă i-a fost atribuită expres, regulile de competenţă având întâietate faţă de acelea care instituie subordonarea.
S-a invocat că principiul absolut al paralelismului de competenţă şi prevalenţa regulilor de competenţă faţă de regulile subordonării ierarhice a fost afirmat şi de Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 95/ 2006. Deşi în această speţă este vorba despre acte de numire şi revocare din funcţie, concluziile Curţii pot fi extinse la toate actele administrative a căror legalitate pune în discuţie cele două principii.
Din argumentaţia Curţii Constituţionale, rezultă că principiul paralelismului de competenţe este impus de textele constituţionale ale art. 1 alin. (3), alin. (4) şi alin. (5) şi a proceda altfel ar duce la o încălcare a principiilor statului de drept şi obligativităţii respectării legii.
A rezultat că la data emiterii dispoziţia din 14 aprilie 2011, I.G.P.F. nu mai avea competenţa de a numi sau elibera din funcţie şi nici dispune sancţiuni pentru şefii sectoarelor poliţiei de frontieră.
Pentru acest motiv de ordin formal dar imperativ, în temeiul art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a fost anulată dispoziţia din 14 aprilie 2011 emisă de I.G.P.F. şi ca urmare celelalte motive de nulitate privind nelegalitatea cercetării disciplinare, fapta, vinovăţia şi alte elemente ale răspunderii disciplinare nu au mai fost cercetate.
Ca o consecinţă a anulării actului prin care s-a dispus sancţiunea disciplinară, în temeiul art. 18 alin. (3) din acelaşi act normativ, reclamantul a fost repus în situaţia anterioară, respectiv reintegrarea reclamantului în postul deţinut anterior şi obligarea pârâtului la plata despăgubirilor egale cu diferenţele de salariu neacordate, reactualizate cu rata inflaţiei începând cu data de 14 aprilie 2011 şi până la achitarea lor efectivă.
2. Calea de atac exercitată
Împotriva acestei soluţii, considerând-o netemeinică şi nelegală, a declarat recurs pârâtul I.G.P.F.
În motivele de recurs s-a arătat că potrivit anexei nr. 2 la Ordinul ministrului administraţie şi internelor nr. 400/2004 privind regimul disciplinar al personalului din Ministerul Administraţiei şi Internelor „sancţiunile disciplinare privind (…) trecerea într-o funcţie inferioară până la cel mult nivelul de bază al gradului profesional deţinut sunt aplicate de către cei care au competenţe de numire a acestor categorii de personal în conformitate cu prevederile ordinului ministrului administraţiei şi internelor pentru aprobarea competenţelor de gestiune a resurselor umane”.
Prin dispoziţia I.G.P.F. din 14 aprilie 2011 s-a dispus sancţionarea ofiţerului cu „trecerea într-o funcţie inferioară până la cel mult nivelul de bază al gradului profesional deţinut”, iar prin dispoziţia şefului I.J.P.F. Suceava din 20 mai 2011 a fost aplicată sancţiunea disciplinară dispusă de către inspectorul general, efectul acesteia fiind eliberarea ofiţerului din funcţie şi trebuie făcută distincţia dintre actul administrativ de sancţionare (dispoziţia din 14 aprilie 2011) şi cel de aplicare a sancţiunii (dispoziţia din 20 mai 2011).
Prin urmare, se susţine în motivele de recurs, că prevederile Legii nr. 265/2010 pentru modificarea O.U.G. nr. 104/2010 privind organizarea şi funcţionarea Poliţiei de frontieră şi pentru abrogarea art. 4 alin. (4) din O.U.G. nr. 105/2001 privind frontiera de stat a României au fost aplicare corect, întrucât eliberarea din funcţie a reclamantului s-a concretizat prin dispoziţia şefului I.J.P.F. Suceava din 20 mai 2011.
S-a învederat şi faptul că aplicarea sancţiunii s-a făcut numai după cercetarea prealabilă care s-a desfăşurat cu respectarea prevederilor Ordinului nr. 400/2004, nefiind indicate vicii de formă, fond ori de procedură, iar ofiţerul, după declanşarea cercetării prealabile, nu a avut obiecţiuni faţă de materialul de sesizare, nu a dorit recuzarea ofiţerilor desemnaţi, iar la final a semnat raportul de cercetare prealabilă.
S-a învederat şi faptul că recurentul-reclamant s-a făcut vinovat de abaterea disciplinară reţinută în sarcina sa, iar sancţiunea aplicată a fost pe deplin motivată.
S-a solicitat admiterea recursului şi desfiinţarea sentinţei recurate prin care s-a dispus anularea actului administrativ atacat.
3. Soluţia instanţei de recurs
După examinarea motivelor de recurs, a dispoziţiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va respinge recursul declarat pentru următoarele considerente:
Reclamantul a contestat în faţa instanţei de fond dispoziţia din 14 aprilie 2011 emisă de I.G.P.F. prin care i s-a aplicat sancţiunea disciplinară a „trecerii într-o funcţie inferioară până la cel mult nivelul de bază al gradului profesional deţinut”.
Instanţa de fond a anulat această dispoziţie pentru că a fost emisă de un organ necompetent.
Problema care se impune a fi soluţionată în prezenta cauză este aceea a posibilităţii aplicării sancţiunii disciplinare pentru persoana ce deţine funcţia de şef sector de către I.G.P.F.
Legea nr. 360/2002 nu conţine nicio prevedere expresă cu privire la aplicarea sancţiunilor disciplinare, dar, în art. 60 se prevede că „Aplicarea sancţiunilor disciplinare se face potrivit competenţelor stabilite prin ordin al ministrului administraţiei şi internelor”.
În Anexa nr. 2 la Ordinul nr. 400/2004 privind regimul disciplinar al personalului din Ministerul Administraţiei şi Internelor se prevede, aşa cum se recunoaşte şi în motivele de recurs, că sancţiunea disciplinară privind trecerea într-o funcţie inferioară până la cel mult nivelul de bază al gradului profesional deţinut se aplică de către cei care au competenţa de numire a acestor categorii de personal în conformitate cu prevederile ordinului ministrului administraţiei şi internelor pentru aprobarea competenţelor de gestiune a resurselor umane.
În raport de aceste dispoziţii, trebuie verificat cine avea competenţa de numire în funcţia de şef sector, poliţie de frontieră la data emiterii dispoziţiei de sancţionare a reclamantului.
Aşa cum corect a reţinut instanţa de fond, ca urmare a modificărilor aduse O.U.G. nr. 104/2001 privind organizarea şi funcţionarea Poliţiei de Frontieră Române prin Legea nr. 265/2010, la data sancţionării reclamantului (14 aprilie 2011), competenţa de numire şi eliberare din funcţie a şefilor de sector poliţie de frontieră revenea şefilor I.J.P.F., [art. 12 alin. (3) şi alin. (8)].
Aceste aspecte nu sunt contestate de recurentul I.G.P.F. ci a arătat faptul că dispoziţiile ar fi fost respectate prin emiterea dispoziţiei şefului I.J.P.F. din 20 mai 2011.
Aceste susţineri sunt nefondate şi nu dovedesc nelegalitatea hotărârii instanţei de fond deoarece nu ţin seama de prevederile legale mai sus amintite.
Faptul că la 20 mai 2011 a fost emisă dispoziţia de către şeful I.J.P.F. Suceava prin care s-a dispus eliberarea reclamantului din funcţia de şef sector nu se acoperă nelegalitatea dispoziţiei emise de I.G.P.F. prin care reclamantul a fost sancţionat disciplinar pentru că, mai întâi, se confundă aplicarea sancţiunii disciplinare cu eliberarea din funcţia publică şi, pe de altă parte, dispoziţia de eliberare din funcţie a fost emisă după formularea cererii de către reclamant la Curtea de Apel Suceava (11 mai 2011).
Aşa cum s-a arătat anterior, chiar prevederile legale (Ordinul nr. 400/2004) stabilesc cine poate aplica sancţiunea disciplinară, iar în speţă, aceasta s-a făcut de către un organ necompetent şi tot prevederile legale stabilesc cine poate dispune eliberarea din funcţie, care în cazul şefilor de sector poliţie de frontieră trebuia să fie acelaşi pentru ambele măsuri.
Nu pot fi reţinute susţinerile din motivele de recurs referitoare la faptul că cercetarea prealabilă s-a desfăşurat fără ca reclamantul să invoce vreo neregularitate deoarece motivul de nelegalitate invocat de instanţa de fond vizează nu cercetarea prealabilă, ci actul prin care s-a dispus sancţionarea reclamantului.
Instanţa de fond, pentru că a dispus anularea actului contestat pe motiv de necompetenţă a emitentului, nu a analizat nici un alt motiv de nelegalitate a cercetării disciplinare şi a faptelor reţinute pentru aplicarea sancţiunii, astfel că acestea nu pot fi analizate nici de instanţa de recurs, deşi recurentul a făcut referiri şi la aceste aspecte în cadrul motivelor de recurs.
Referitor la susţinerile recurentului privind imposibilitatea executării sentinţei în ceea ce priveşte reintegrarea în funcţia deţinută anterior, se constată, mai întâi, că acestea deşi vizează soluţia instanţei de fond, au fost invocate numai prin concluziile scrise.
Însă, indiferent când ar fi fost invocate, susţinerile sunt nefondate.
Aşa cum chiar recurentul a recunoscut ca urmare a cererii reclamantului, suspendarea executării dispoziţiei din 14 aprilie 2011 a I.G.P.F. a fost dispusă prin hotărâre judecătorească până la soluţionarea irevocabilă a cauzei pe fond, respectiv prin decizia nr. 4559 din 5 octombrie 2011 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Prin urmare, fiind pronunţată o hotărâre judecătorească irevocabilă, autorităţile statului trebuie să respecte această hotărâre.
Chiar dacă ulterior a intervenit o modificare în structura organizatorică, iar Sectorul Poliţiei de Frontieră Siret s-a desfiinţat şi a fost creat Sectorul Poliţiei de Frontieră Rădăuţi, autoritatea pârâtă avea cunoştinţă despre existenţa litigiului, despre suspendarea dispoziţiei de sancţionare astfel că se impune ca postul de Şef Sector Poliţie de Frontieră Rădăuţi, creat ca urmare a desfiinţării Sectorului Poliţiei de Frontieră Siret să nu fie scos la concurs până la soluţionarea litigiului prezent, astfel că va fi menţinută şi obligarea pârâtului la reintegrarea reclamantului pe postul deţinut anterior.
Apreciind că soluţia instanţei de fond este legală şi temeinică, în baza art. 312 C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va fi respins recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de pârâtul I.G.P.F. împotriva sentinţei nr. 299 din 29 septembrie 2011 a Curţii de Apel Suceava, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 9 noiembrie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4690/2012. Contencios. Contestaţie act... | ICCJ. Decizia nr. 4715/2012. Contencios. Anulare act... → |
|---|
