ICCJ. Decizia nr. 4715/2012. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4715/2012
Dosar nr. 1600/54/2010
Şedinţa publică de la 13 noiembrie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Parcursul procesual al cauzei.
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta SC G.C.L.O. SA, prin lichidator judiciar Cabinet individual G.V., a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii, Guvernul României şi Consiliul Local al Municipiului Orşova, anularea unor poziţii din anexa nr. 5 a H.G. nr. 990/2006, prin care se modifică şi se completează H.G. nr. 963/2002, privind atestarea domeniului public al Judeţului Mehedinţi, solicitând, totodată, suspendarea actului până la soluţionarea acţiunii în anulare.
În motivarea acţiunii, reclamanta a arătat că bunurile trecute în anexa nr. 5 a H.G. nr. 990/2006 au fost incluse greşit în domeniul public al Judeţului Mehedinţi, deoarece acestea sunt proprietate privată a reclamantei, începând din anul 1990.
1.1. Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 28 din 28 ianuarie 2010, a respins acţiunea formulată de reclamantă ca nefondată, reţinând că cele două bunuri nu au făcut parte din proprietatea privată a reclamantei, ci dimpotrivă chiar şi din extrasele de Carte Funciară rezultă că terenul şi construcţia sunt proprietatea municipiului Orşova.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta, iar prin decizia nr. 793 din 15 februarie 2010 Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis recursul, a casat sentinţa recurată cu trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe, reţinând că nu au fost analizate probele administrate în cauză pentru a dezlega regimul juridic al bunului care a fost menţionat ca aparţinând domeniului public al municipiului Orşova, conform H.G. nr. 990/2006 contestat în cauză.
1.2. Cauza a fost reînregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova sub nr. 1600/54/2010.
La termenul de judecată din data de 16 septembrie 2010, reclamanta a depus la dosar o precizare şi dezvoltare a cererii de chemare în judecată.
Prin întâmpinare, intervenientul a arătat că o modificare a actului administrativ poate interveni numai în urma unei acţiuni de comparare de titluri care să demonstreze o eventuală eroare a înscrierii imobilelor în inventarele centralizate transmise Guvernului spre atestare. Aceste hotărâri nu constituie titlu de proprietate pentru unitatea administrativ-teritorială în privinţa imobilelor cuprinse în anexă, astfel încât nu pot să lezeze drepturi sau interese legitime ale reclamantei.
Emiterea acestor hotărâri s-a făcut în baza art. 21 din Legea nr. 213/1998 care nu prevedea obligaţia autorităţilor publice de a cerceta validitatea tuturor titlurilor de proprietate deţinute şi în baza cărora trebuia să se realizeze acest inventar, iar anularea hotărârii de Guvern nu pune sub semnul întrebării titlurile de proprietate pe baza cărora s-a emis, ci, cel mult, ar putea determina refacerea acestui inventar cu remedierea neregularităţilor sub aspect „procedural” şi nicidecum sub aspectul cercetării legalităţii respectivelor titluri de proprietate.
Prin apărările formulate în cauză, pârâtul Guvernul României a solicitat respingerea cererii de modificare a acţiunii formulată de reclamantă, prin care se solicită anularea poziţiilor din H.G. nr. 990/2006, în principal, ca inadmisibilă, pentru neîndeplinirea procedurii administrative prealabile faţă acesta, ca tardivă în raport cu art. 11 din Legea nr. 554/2004, iar pe fond, ca neîntemeiată, întrucât H.G. nr. 990/2006 este temeinică şi legală, fiind adoptată conform prevederilor art. 108 din Constituţia României şi ale art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, cu completările ulterioare.
2. Hotărârea pronunţată de prima instanţă, în fond după casare
Prin sentinţa nr. 388 din 12 iulie 2011, Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a respins acţiunea formulată de reclamanta SC G.C.L.O. SA, prin lichidator judiciar Cabinet individual G.V., şi intervenientul Direcţia Generală a Finanţelor Publice Mehedinţi şi a admis cererea de intervenţie accesorie formulată de Ministerul Administraţiei şi Internelor.
Pentru a pronunţa această soluţie, prima instanţă a reţinut, în esenţă, următoarele:
Reclamanta a învestit instanţa cu o acţiune având ca obiect anularea anexei nr. 5 din H.G. nr. 990/2006 care modifică şi completează H.G. nr. 963/2002, privind atestarea domeniului public al judeţului Mehedinţi precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Mehedinţi, poziţii la care figurează, ca aparţinând domeniului public al Municipiului Orşova, două imobile, respectiv sediul SC G.C.L.O. SA şi teren aferent sediului.
Prin precizarea acţiunii, reclamanta a solicitat şi anularea parţială a hotărârii Consiliului Local din 18 februarie 2003 a Consiliului local Orşova, care a stat la baza emiterii H.G. nr. 990/2006, în sensul anulării poziţiilor din anexa nr. 5 privind construcţiile şi terenul cu care a fost completat inventarul bunurilor ce aparţin domeniului public al municipiului Orşova.
2.1. Cu privire la anularea hotărârii din 18 februarie 2003 a Consiliului Local Orşova, prima instanţă a reţinut că atât acest capăt de cerere, cât şi excepţia tardivităţii formulării lui, nu vor fi reţinute, având în vedere că respectiva hotărâre reprezintă un act prealabil, cu caracter preparator şi care nu produce efecte juridice proprii, fiind supus spre aprobare prin actul de autoritate al Guvernului. Aşadar, ceea ce poate forma obiectul acţiunii în contencios administrativ este hotărârea de Guvern, hotărâre care este în măsură să schimbe regimul juridic al bunului şi nu actul emis de autoritatea administrativă care stă la baza adoptării hotărârii Guvernului.
2.2. Referitor la excepţiile privind lipsa plângerii prealabile şi tardivităţii acţiunii, invocate de pârâtul Guvernul României, prima instanţă a reţinut că reclamanta a făcut dovada faptului că a solicitat emitentului actului administrativ contestat revocarea acestuia, iar în ceea ce priveşte termenul de formulare a acţiunii, se constată că în cauză este în discuţie anexa unei hotărâri de Guvern care nu s-a publicat, caz în care termenul curge de la data luării la cunoştinţă, respectiv 16 octombrie 2006, moment în raport cu care acţiunea a fost formulată în termen, la data de 1 februarie 2007.
2.3. Pe fondul cauzei, din interpretarea dispoziţiilor legale incidente şi a înscrisurilor aflate la dosar, prima instanţă a reţinut că societatea reclamantă a fost înfiinţată ca societate comercială de utilitate şi de interes public, având ca acţionar majoritar statul prin A.P.A.P.S. şi ulterior municipiul Orşova, dar nu a făcut dovada compunerii patrimoniului la data înfiinţării, în sensul că sediul administrativ şi terenul care fac obiectul litigiului au fost incluse în patrimoniul societăţii ca bunuri proprietatea acesteia, bunurile însă nu au făcut parte şi nu puteau face parte din proprietatea privată a reclamantei, fiind în domeniul public al statului şi ulterior al municipiului Orşova, aceasta rezultând şi din interpretarea coroborată a dispoziţiilor art. 20 alin. (2) din Legea nr. 15/1990 cu cele ale art. 21 teza a II-a din Legea nr. 326/2001.
Chiar şi în condiţiile în care valoarea acestor bunuri aparţinând domeniului public ar fi fost inclusă în acţiunile deţinute de stat şi ulterior de municipiul Orşova la SC G.C.L.O. SA, prima instanţă a apreciat că, potrivit art. 21 din Legea nr. 326/2001, aceste bunuri au fost reintegrate în patrimoniul public al Municipiului Orşova, doar acţiunile trecând în domeniul privat al unităţii administrativ teritoriale, însă, şi în această ultimă ipoteză, bunurile au rămas în proprietate publică, doar valoarea acestora fiind inclusă în acţiunile deţinute de stat la societatea comercială.
Prima instanţă a reţinut că prin toate reglementările legale incidente în cauză, respectiv Legea nr. 4/1981, Legea nr. 326/2006 şi Legea nr. 51/2006, legiuitorul a înţeles ca, în considerarea scopului şi interesului public în care se exercită obiectul de activitate al societăţilor de gospodărie comunală, toate bunurile care deservesc acestei activităţi să rămână proprietate publică, fie în domeniul public, fie în domeniul privat, ceea ce înseamnă că în speţă, reclamanta a folosit respectivele bunuri cu un alt titlu decât acela de proprietar.
De altfel, acesta fiind motivul pentru care reclamanta SC G.C.L.O. SA a solicitat Consiliului Local Orşova, prin cererea înregistrată din 12 februarie 2003, să completeze inventarul bunurilor aparţinând domeniului public al municipiului Orşova sediul SC G.C.L.O. SA şi teren aferent şi, în consecinţă, prin hotărârea Consiliului Local Orşova din 18 februarie 2003, a fost aprobată la art. 3 completarea inventarul bunurilor aparţinând domeniului public al Municipiului Orşova cu bunurile omise, conform anexei 3, respectiv sediul SC G.C.L.O. SA şi teren aferent.
În temeiul acestei hotărâri de consiliu local a fost adoptată H.G. nr. 990/2006 care completează H.G. nr. 963/2002 cu anexa nr. 5 în care sunt menţionate bunurile litigiu.
Prima instanţă a reţinut că menţiunile din cartea funciară de care se prevalează reclamanta, respectiv extrasul cărţii funciare din 28 octombrie 2005 nu prezintă relevanţă în cauză în condiţiile în care şi Municipiul Orşova invocă un astfel de înscris respectiv extrasul de carrte funciară din 17 octombrie 2006, însă în ceea ce priveşte dreptul său de proprietate asupra aceloraşi bunuri.
Cât priveşte certificatul de atestare a dreptului de proprietate din 15 noiembrie 1995 emis în favoarea reclamantei pentru suprafaţa de 51160 mp, prima instanţă a reţinut, fără a aprecia asupra legalităţii acestuia, că dispoziţiile din H.G. nr. 834/1991 art. 3, act normativ în temeiul căruia a fost emis, nu se aplică terenurilor care, în condiţiile legii, fac parte din domeniul public, precum şi terenurilor cărora le sunt aplicabile prevederile H.G nr. 746/1991, prin urmare, terenul în litigiu, aparţinând domeniului public al statului, nu putea face obiectul procedurii reglementată de H.G. nr. 834/1991.
În concluzie, prima instanţă a reţinut că imobilele înscrise în anexa nr. 5 a H.G. nr. 990/2006 aparţineau proprietăţii publice a Municipiului Orşova astfel că în mod legal li s-a stabilit apartenenţa la domeniul public al acestei unităţi administrativ teritoriale, reclamanta nefiind titulara unui drept de proprietate privată asupra acestora.
3. Motivele de recurs înfăţişate de SC G.C.L.O. SA şi Direcţia Generală a Finanţelor Publice Mehedinţi
În termen legal, împotriva acestei hotărâri au declarat recurs Direcţia Generală a Finanţelor Publice Mehedinţi şi reclamanta SC G.C.L.O. SA.
3.1. Motivele de recurs înfăţişate de recurenta-reclamantă SC G.C.L.O. SA.
Apreciind că hotărârea primei instanţe este nelegală şi netemeinică, şi invocând ca temei legal al căii de atac exercitate, prevederile art. 3041 şi ale art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a solicitat, într-o primă teză, admiterea recursului şi casarea sentinţei atacate, cu consecinţa trimiterii cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe, în vederea completării probatoriului, iar în subsidiar, într-o a II-a teză, tot ca o consecinţă a admiterii recursului, modificarea în tot a hotărârii atacate, în sensul admiterii acţiunii astfel cum a fost formulată şi precizată.
În contextul prezentării situaţiei de fapt şi a ciclurilor procesuale parcurse în cauză, recurenta-reclamantă, în esenţă, a înfăţişat şi dezvoltat următoarele critici faţă de sentinţa atacată:
- instanţa de fond a reţinut o stare de fapt eronată, interpretând greşit probele administrate în cauză, apreciind astfel fără temei că reclamanta recurentă nu a făcut dovada că sediul administrativ şi terenul aferent fac parte din patrimoniul acesteia, în condiţiile în care se prevalează de existenţa unui certificat de atestare a dreptului de proprietate, din anul 1995, care nu a fost anulat până în prezent şi care este emis anterior H.G. nr. 963/2002;
- instanţa de fond a reţinut în mod eronat că reclamanta nu a făcut dovada faptului că sediul administrativ şi terenul aferent fac parte din patrimoniul acesteia, în condiţiile în care reclamanta a fost prima care a efectuat formalităţile de întabulare a dreptului său de proprietate, astfel cum rezultă din extrasul de carte funciară din 28 octombrie 2005 şi cu atât mai mult că dreptul de proprietate al municipiului Orşova a fost radiat conform sentinţei nr. 212 din 29 martie 2010;
- în mod eronat au fost analizate şi comparate titlurile de proprietate ale părţilor, câtă vreme obiectul prezentei acţiuni nu este revendicarea imobiliară;
- instanţa de fond nu a manifestat rol activ, în sensul art. 129 alin. (5) C. proc. civ. şi în mod greşit a respins ca inutilă soluţionării cauzei proba cu expertiza contabilă, care să stabilească în fapt existenţa construcţiilor respective în patrimoniul recurentei;
- hotărârea a fost dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a legii, respectiv a dispoziţiilor art. 8 alin. (3), art. 7 lit. e) coroborat cu art. 1, art. 3 şi art. 4 din Legea nr. 213/1998 şi ale Legilor nr. 326/2001 şi nr. 51/2006 în condiţiile în care, deşi nu s-a făcut dovada în cauză a existenţei dreptului de proprietate asupra imobilelor în discuţie din partea unităţii administrativ teritoriale, cererea de chemare în judecată a reclamantei a fost respinsă ca nefondată;
- instanţa de fond a interpretat şi aplicat greşit dispoziţiile art. 2, art. 3 şi art. 21 din Legea nr. 326/2001, cele ale art. 4 din Legea nr. 51/2006 şi cele ale art. 15 alin. (2) din Constituţia României, atunci când a apreciat că SC G.C.L.O. SA este o societate de utilitate şi interes public, în condiţiile în care cele două acte normative nu erau în vigoare nici la data înfiinţării acesteia şi nici la data dobândirii dreptului de proprietate de către SC G.C.L.O. SA realizând astfel o aplicare retroactivă a dispoziţiilor legale menţionate.
3.2. Motivele de recurs înfăţişate de Direcţia Generală a Finanţelor Publice Mehedinţi
La rândul său, intervenienta accesorie, Direcţia Generală a Finanţelor Publice Mehedinţi a promovat recurs împotriva hotărârii primei instanţe arătând că apreciază sentinţa criticată ca fiind netemeinică şi nelegală în condiţiile în care s-a reţinut o stare de fapt eronată şi au fost greşit interpretate probele administrate, prin prisma unei revendicări imobiliare şi nu a unei acţiuni administrative, cu încălcarea prevederilor art. 8 alin. (3) din Legea nr. 213/1998.
4. Procedura de soluţionare a recursului
4.1. Intimaţii Ministerul Administraţiei şi Internelor, Municipiul Orşova şi Consiliul Local al Municipiului Orşova au formulat în cauză întâmpinări, faţă de motivele de recurs ale recurentei-reclamante, solicitând respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală şi temeinică a sentinţei instanţei de fond.
4.2. La data de 26 iunie 2012 a formulat cerere de intervenţie accesorie în interesul recurentei, numitul C.I., în calitate de asociat în cadrul SC G.C.L.O. SA şi de creditor chirografar, susţinând în esenţă că bunurile în litigiu au fost proprietatea privată a SC G.C.L.O. SA încă de la înfiinţare şi au acelaşi regim juridic şi în prezent.
La termenul de judecată din şedinţa publică de la 13 noiembrie 2012 a fost admisă în principiu cererea de intervenţie accesorie formulată în temeiul art. 52 şi urm. C. proc. civ., în interesul recurentei-reclamante.
5. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs
Analizând motivele de recurs, sentinţa atacată şi legislaţia aplicabilă, Înalta Curte apreciază că recursurile promovate sunt fondate, în sensul şi pentru considerentele în continuare expuse.
Expunerea rezumativă a considerentelor hotărârii atacate, de mai sus evidenţiază obiectul cererii recurentei-reclamante, ciclurile procesuale parcurse în prezenta cauză şi desigur consideraţiunile şi argumentele pentru care instanţa de primă jurisdicţie, soluţionând acţiunea în fond după casare, urmare a deciziei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 793 din 15 februarie 2010, a respins ca neîntemeiată cererea recurentei SC G.C.L.O. SA, având ca obiect anularea parţială a H.G. nr. 990/2006 [art. 1 pct. 2 lit. b) şi respectiv anexa nr. 5 la H.G. nr. 990/2006].
Reţinând pe de-o parte argumentele şi aspectele avute în vedere de prima instanţă de recurs care a dispus casarea şi trimiterea cauzei spre rejudecare, respectiv incidenţa art. 312 alin. (5) C. proc. civ. vizând soluţionarea procesului fără a se intra în cercetarea fondului, şi desigur îndrumările date în acest sens, iar pe de alta, considerentele instanţei de rejudecare şi fond şi criticile recurentelor, Înalta Curte constată că sunt fondate motivele de recurs ce vizează încălcarea prevederilor art. 129 alin. (4) şi alin. (5) C. proc. civ., cu referire la art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
În acest sens, se apreciază că probatoriul administrat cu ocazia rejudecării, numai cu înscrisuri, a fost insuficient pentru deplina şi corecta stabilire a situaţiei de fapt ca şi pentru lămurirea în întregime a chestiunilor litigioase invocate de părţi.
Astfel, Înalta Curte reţine că este fondată critica recurentei-reclamante vizând necesitatea efectuării în cauză a unei expertize în specialitatea contabilitate, care să stabilească şi faptic şi raportat la înscrisurile depuse, existenţa sau nu a construcţiilor şi a terenului aferent acestora în patrimoniul societăţii recurente, atât la data înfiinţării acesteia cât şi la data adoptării hotărârii Consiliului Local din 18 februarie 2003 şi desigur şi la data adoptării H.G. nr. 990/2006.
Această probă a fost de altfel solicitată şi cu ocazia rejudecării, însă instanţa de fond, în mod eronat în opinia Înaltei Curţi, a respins-o pe motiv că nu este utilă soluţionării cauzei, deşi în evaluarea fondului cauzei, instanţa apreciind că ceea ce se impune a fi tranşat în cauză este regimul juridic al imobilelor în litigiu, a examinat patrimoniul societăţii recurente la data înfiinţării.
În condiţiile în care părţile din cauză au interpretări cu totul diferite şi opuse asupra conţinutului şi relevanţei actelor depuse la dosar tocmai în dovedirea compunerii iniţiale, la data înfiinţării, a patrimoniului societăţii recurente şi chiar în ceea ce priveşte existenţa la dosar a anexei nr. 4, cu privire la care judecătorul fondului a reţinut neprezentarea documentului, Înalta Curte apreciază aşadar, contrar celor statuate de prima instanţă, necesitatea, utilitatea şi pertinenţa în cauză a probei cu expertiza contabilă solicitată de recurenta-reclamantă, în considerarea celor prevăzute în art. 129 alin. (5) C. proc. civ.
Constatând aşadar incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 312 alin. (3) teza a II-a C. proc. civ. şi reţinând inaplicabilitatea limitării derogatorii impuse de art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, republicată, dată fiind proba suplimentară ce se impune a fi administrată, Înalta Curte, pe temeiul arătat va admite recursurile promovate în cauză, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
Cu ocazia rejudecării, instanţa de fond urmează să analizeze şi toate celelalte apărări ale recurenţilor vizând pretinsa reţinere eronată a situaţiei de fapt ca şi aplicarea şi interpretarea prevederilor legale aplicabile, urmând totodată a soluţiona şi cererile de intervenţie formulate în cauză, sens în care va putea dispune administrarea şi a altor probatorii, în măsura în care, desigur, le va aprecia ca relevante şi utile.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursurile declarate de SC G.C.L.O. SA şi Direcţia Generală a Finanţelor Publice Mehedinţi împotriva sentinţei nr. 388 din 12 iulie 2011 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 13 noiembrie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4709/2012. Contencios. Litigiu privind... | ICCJ. Decizia nr. 4788/2012. Contencios → |
|---|
