ICCJ. Decizia nr. 491/2012. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 491 /2012
Dosar nr. 1047/36/2011
Şedinţa publică de la 2 februarie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Soluţia instanţei de fond
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa, reclamanta V.A. a solicitat, în contradictoriu cu Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi Autoritatea Naţională a Vămilor, suspendarea executării Ordinului Preşedintelui ANAF nr. 2406 din 04 iulie 2011, a Ordinului Preşedintelui ANAF nr. 2407 din 04 iulie 2011, a preavizului nr. 38720 din 05 iulie 2011 emis de Autoritatea Naţională a Vămilor, a rezultatelor examenului de testare profesională şi a Ordinului nr. 7398 din 02 august 2011 emis de Autoritatea Naţională a Vămilor, până la rămânerea definitivă a cererii în anulare formulată împotriva acestora.
În motivarea cererii reclamanta a arătat că a îndeplinit funcţia publică teritorială de execuţie de inspector grad profesional asistent la Biroul Vamal Constanţa Sud, iar prin actul administrativ intitulat "Preaviz" nr. 38720 din 05 iulie 2011 emis de Autoritatea Naţională a Vămilor, i s-a comunicat acordarea unui preaviz de 30 de zile calendaristice începând cu data emiterii acestuia, având în vedere faptul că funcţia publică pe care o ocupa a fost supusă reorganizării în baza Ordinului nr. 2406/2011.
Totodată, reclamanta a mai arătat că, în conţinutul acestui "preaviz", s-a menţionat că funcţia publică de execuţie pe care o ocupa este vacantă şi poate să opteze pentru ocuparea aceleiaşi funcţii, urmând să susţină un examen, în baza opţiunii formulate, care trebuia transmisă în scris până la data de 12 iulie 2011, orele 16.30, iar conform Ordinului Preşedintelui ANAF nr. 2407 din 04 iulie 2011, s-a dispus ca examinarea candidaţilor care depăşeau numărul posturilor vacante să se facă în perioada 18 - 29 iulie 2011.
Reclamanta a susţinut că, în mod nelegal, s-a menţionat în Preavizul nr. 38720 din 05 iulie 2011 că postul ocupat de el se reorganizează începând cu data de 08 august 2011, în condiţiile în care prin Ordinul nr. 2406/2011 s-a aprobat noua structură organizatorică a Autorităţii Naţionale a Vămilor, iar examinarea în vederea ocupării posturilor reorganizate s-a realizat în perioada 18 - 29 iulie 2011.
La data de 19 iulie 2011, reclamanta a susţinut proba scrisă, ocazie cu care a obţinut un punctaj de 76 de puncte, punctaj care depăşea baremul impus prin Ordinul nr. 2407/2011, însă la data de 26 iulie 2011, a susţinut proba cu interviu la care a obţinut un punctaj de 45 de puncte, fiind declarat respins.
Urmare a respingerii contestaţiei formulate de către reclamantă, la data de 02 august 2011, a fost emis Ordinul nr. 7398, în temeiul căruia i-a încetat raportul de serviciu prin eliberarea din funcţia publică teritorială de execuţie, respectiv aceea de inspector grad profesional principal, la Biroul Vamal Constanţa Sud.
Reclamanta a criticat într-o manieră detaliată actele administrative contestate, susţinând, în esenţă, următoarele:
În ceea ce priveşte Ordinul Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 2406 din 04 iulie 2011 pentru aprobarea structurii organizatorice a Autorităţii Naţionale a Vămilor şi Ordinul nr. 2407 din 04 iulie 2011 pentru aprobarea statului de funcţii al Autorităţii Naţionale a Vămilor şi structurilor subordonate, reclamanta a invocat încălcarea dispoziţiilor art. 102 alin. (2) din Constituţie, precum şi întreaga legislaţie privind funcţionarii publici.
Pe de altă parte, reclamanta a precizat că Ordinul nr. 2406/2011 al Preşedintelui ANAF nu este publicat în M. Of. al României Partea I, astfel cum impune art. 11 alin. (1) şi art. 12 alin. (3) din Legea nr. 24/ 2000, pentru a putea fi opozabil.
Referitor la anexa nr. 11 a Ordinului nr. 2407/2011, reclamanta a criticat departajarea candidaţilor potrivit unor criterii subiective, în baza unei examinări orale care este lipsită de obiectivitate, precum şi majorarea punctajelor de către comisia de soluţionare a contestaţiilor doar în baza răspunsurilor "scrise" la întrebările orale formulate cu ocazia examinării orale.
Mai mult decât atât, a arătat reclamanta, au fost încălcate prevederile art. 38 şi art. 39 din H.G. nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici, care stabilesc că, înainte cu cel puţin 30 de zile de data fixată pentru proba scrisă, autoritatea ori instituţia publică organizatoare a concursului are obligaţia asigurării publicităţii concursului, întrucât anunţul privind organizarea concursului s-a realizat prin mijloace de comunicare verbală, iar cu o săptămâna înainte de examen, a fost postată pe site-ul ANAF bibliografia pentru examen.
În ceea ce priveşte rezultatele examinării, precum şi a contestaţiei formulate împotriva rezultatului obţinut la proba cu interviul, reclamanta a apreciat că şi acestea se încadrează în sfera actelor administrative a căror contestare este supusă dispoziţiilor Legii nr. 554/2004, contestând legalitatea acestor acte administrative întrucât notarea sa trebuia să se aproprie de nota maximă, iar contestaţia formulată la această modalitate de punctare i-a fost respinsă, fără a exista o justificare în acest sens, în timp ce altor candidaţi li s-a majorat punctajul.
Referitor la Ordinul nr. 7398 din 02 august 2011, prin care i s-a adus la
cunoştinţă încetarea raporturilor de serviciu ca urmare a eliberării din funcţia publică deţinută, începând cu data de 08 august 2011, reclamanta a susţinut că, potrivit art. 99 alin. (6) şi art. 104 din Legea nr. 188/1999, era obligatorie acordarea termenului de preaviz de 30 de zile calendaristice, termen înăuntrul căruia trebuia să fie redistribuit într-o funcţie publică vacantă.
Prin Sentinţa civilă nr. 346/CA din 18 octombrie 2011, Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei de obiect a cererii de suspendare a Ordinelor nr. 2406 din 04 iulie 2011 şi nr. 2407 din 04 iulie 2011 emise de Preşedintele A.N.A.F., ca nefondată; a respins excepţia lipsei de obiect şi a inadmisibilităţii cererii de suspendare a executării rezultatului examenului de testare profesională, ca nefondate; a admis excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare a executării Preavizului nr. 38720 din 05 iulie 2011; a respins cererea de suspendare a executării Preavizului nr. 38720 din 05 iulie 2011, promovată de reclamanta V.A., în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Naţională a Vămilor şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală; a respins cererea de suspendare a executării Ordinelor nr. 2406 din 04 iulie 2011 şi nr. 2407 din 04 iulie 2011 emise de Preşedintele A.N.A.F. şi a rezultatului examenului de testare profesională; a admis cererea de suspendare a executării Ordinului nr. 7398 din 02 august 2011 emis de vicepreşedintele A.N.V. şi a dispus suspendarea executării Ordinului nr. 7398 din 02 august 2011 emis de vicepreşedintele A.N.V. până la pronunţarea instanţei de fond.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a apreciat ca fiind nefondată excepţia lipsei de obiect a cererii de suspendare a rezultatului examenului şi a celor două ordine emise de preşedintele ANAF, întrucât nu are relevanţă dacă acestea au fost sau nu puse în executare.
În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare a executării Preavizului nr. 38720/2011, prima instanţă a reţinut că acest act nu poate fi supus controlului de legalitate în procedura prevăzută de Legea nr. 554/2004, întrucât nu îndeplineşte condiţiile prevăzute de lege pentru a fi încadrat în categoria actelor administrative aşa cum sunt ele definite la art. 2 alin. (1) lit. c) din Lege.
Referitor la cererea de suspendare a executării Ordinelor nr. 2406 din 04 iulie 2011 şi nr. 2407 din 04 iulie 2011, examinând cadrul legal incident, instanţa de fond a apreciat că nu sunt întrunite cumulativ condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.
Astfel, judecătorul fondului a reţinut că natura măsurii dispuse prin ordinele contestate şi rezultatul examenului de testare nu constituie un caz bine justificat, iar motivele de nelegalitate invocate de reclamantă presupun cercetarea în profunzime a fondului cauzei şi necesitatea administrării de probe.
Cu privire la condiţia prevenirii unei pagube iminente, Curtea a reţinut că actele administrative atacate au constituit cadrul de reorganizare a instituţiei şi statul de funcţii şi nu au cauzat un prejudiciu reclamantei.
Însă, în ceea ce priveşte suspendarea executării Ordinului nr. 7398 din 02 august 2011, instanţa de fond a reţinut că încetarea raportului de serviciu prin eliberarea din funcţie a contestatorului creează o serioasă îndoială în privinţa măsurilor dispuse prin acest ordin, întrucât nu s-a acordat un preaviz în conformitate cu dispoziţiile legale incidente, iar Preavizul nr. 38720 din 05 iulie 2011 a fost unul formal, care nu a permis contestatorului să beneficieze de dispoziţiile art. 99 pct. 3 şi 6 din Legea nr. 188/1999.
Pe de altă parte, instanţa de fond a reţinut că, prin executarea Ordinului nr. 7398 din 02 august 2011, reclamanta a fost lipsit de veniturile necesare întreţinerii sale, în condiţiile în care nu a avut posibilitatea efectivă de a-şi găsi un alt loc de muncă.
2. Calea de atac exercitată
2.1. Împotriva acestei hotărâri, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, a declarat recurs pârâta Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Constanţa, în numele şi pe seama Autorităţii Naţionale a Vămilor, invocând ca temei legal dispoziţiile art. 304 pct. 7 şi 9 şi ale art. 3041 C. proc. civ.
Astfel, în ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut la art. 304 pct. 7 C. proc. civ., autoritatea recurentă a susţinut că hotărârea pronunţată de instanţa de fond nu cuprinde motivele pe care se sprijină, instanţa de fond reţinând încălcarea prevederilor art. 99 alin. (3) şi (6) din Legea nr. 188/1999 fără a motiva în mod clar cum au fost încălcate drepturile reclamantei, soluţia instanţei de fond fiind nemotivată.
În ceea ce priveşte motivul prevăzut la art. 304 pct. 9 C. proc. civ., autoritatea recurentă a susţinut că instanţa de fond a dat o soluţie netemeinică şi nelegală, în ceea ce priveşte suspendarea Ordinului nr. 7398 din 2 august 2011, cu încălcarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor legale incidente, art. 14 din Legea nr. 554/2004.
Astfel, argumentează recurenta, instanţa de fond a reţinut în mod greşit existenţa unui caz întemeiat/ justificat pentru suspendarea executării Ordinului nr. 7398/2011, motivele de nelegalitate invocate împotriva acestui ordin de către reclamantă neputând fi reţinute ca temei decât dacă instanţa se antepronunţa cu privire la fondul cauzei.
De asemenea, mai susţine recurenta, instanţa de fond a ignorat Decizia nr. 257/2006 a Curţii Constituţionale prin care s-a statuat că „suspendarea actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie, întrucât acestea se bucură de prezumţia de legalitate”.
În ceea ce priveşte existenţa unei pagube iminente, recurenta susţine că instanţa de fond a reţinut în mod greşit îndeplinirea acestei condiţii, fără să argumenteze existenţa unui prejudiciu care să fie ireparabil sau greu de reparat în cazul executării actului administrativ atacat.
În concluzie, autoritatea publică a cerut admiterea recursului şi respingerea acţiunii formulate de reclamantă în integralitatea sa.
2.2. Intimata-reclamantă a depus întâmpinare, prin care, în esenţă, a combătut criticile recursului şi a susţinut că soluţia instanţei de fond este legală şi temeinică, solicitând respingerea recursului.
Astfel, intimata-reclamantă susţine că instanţa de fond a reţinut în mod corect că lipsa unui preaviz face să creeze o serioasă îndoială în privinţa măsurilor dispuse prin Ordinul nr. 7398/2011, nefiind respectate dispoziţiile art. 99 alin. (6) din Legea nr. 188/1999.
De asemenea, mai argumentează intimata-reclamantă, instanţa de fond a reţinut în mod corect că pierderea veniturilor salariale reprezintă un prejudiciu viitor şi previzibil, fiind îndeplinită astfel şi condiţia existenţei unei pagube iminente.
3. Soluţia instanţei de recurs
Recursul este întemeiat pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare.
Aşa cum s-a arătat în expunerea rezumativă făcută la pct. 1 al acestor considerente, instanţa de fond, între altele, a admis acţiunea reclamantei doar în ceea ce priveşte cererea de suspendare a executării Ordinului nr. 7398/2011, dispunând suspendarea acestui act administrativ în condiţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
Prin Ordinul nr. 7398 din 2 august 2011 s-a dispus, începând cu data de 8 august 2011, încetarea raportului de serviciu prin eliberarea din funcţie a reclamantei, în condiţiile art. 97 lit. c) şi art. 99 alin. (1) lit. b), alin. (3) şi alin. (5) din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, ca urmare a reorganizării A.N.V. şi aprobării structurilor organizatorice şi statului de funcţii ale aparatului central şi a direcţiilor regionale, judeţene şi a municipiului Bucureşti, precum şi a rezultatelor la examenul de testare profesională desfăşurat la 18 - 29 iulie 2011.
Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 rezultă că orice act administrativ emis pentru organizarea executării legii sau pentru aplicarea în concret a legii, se bucură de o puternică prezumţie de legalitate, fiind executoriu din oficiu, în favoarea sa operând şi prezumţiile de veridicitate şi autenticitate.
Pe de altă parte, din dispoziţiile Legii nr. 554/2004 mai rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepţională care poate surveni atunci când acest lucru este prevăzut în mod expres în lege (suspendarea de drept - ope legis) ori, atunci când sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate - art. 14 şi 15 din lege).
Într-adevăr, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care constituie temeiul cererii adresate instanţei de fond „în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond”.
Deci, cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente, ireparabile sau dificil de reparat.
Noţiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Deci, cu alte cuvinte, condiţia cazului bine justificat presupune existenţa unor împrejurări evidente, care să poată fi constatate de instanţă în cadrul unei cercetări sumare a actului administrativ contestat, fără a fi permisă verificarea însăşi a motivelor de nelegalitate invocate de contestator în cadrul contestaţiei sau acţiunii în anulare.
Astfel, în jurisprudenţa sa,, secţia de contencios administrativ şi fiscal a înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a admis că pot constitui astfel de împrejurări de natură să creeze o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului administrativ: necompetenţa autorităţii administrative de a emite actul administrativ, lipsa temeiului legal, declararea ca neconstituţională a ordonanţei guvernului în baza căreia a fost emis actul administrativ, modificarea parţială a actului administrativ de către autoritatea emitentă, anularea parţială a actului administrativ de către autoritatea ierarhic superioară, etc.
Or, în cauză, pentru a argumenta existenţa unui caz bine justificat, Curtea de apel a apreciat că „încetarea raporturilor de serviciu prin eliberarea din funcţie a contestatoarei, creează o serioasă îndoială în privinţa măsurilor dispuse, întrucât nu s-a acordat un preaviz în conformitate cu dispoziţiile legale şi nici nu se poate susţine că au fost respectate dispoziţiile art. 99 pct. 6 din Legea nr. 188/1999”, ceea ce este inexact.
Astfel, aşa cum a reţinut, de altfel şi instanţa de fond, intimata-reclamantă a primit Preavizul nr. 38720 din 5 iulie 2011 prin care îi era adusă la cunoştinţă posibilitatea ca, la data de 8 august 2011 să fie eliberată din funcţia pe care o deţinea la acea dată.
Mai mult, chiar şi în preambulul şi motivarea Ordinului nr. 7398 din 2 august 2011, este enumerat expres acest preaviz, dispunându-se încetarea raportului de serviciu începând cu data de 8 august 2011, indicată în preavizul respectiv.
În ceea ce priveşte existenţa celei de-a doua condiţii, a iminenţei de producere a unei pagube ireparabile sau greu de reparat ulterior, Înalta Curte reţine că această condiţie nu rezultă pur şi simplu din executarea oricărui act administrativ şi în orice condiţii.
Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 paguba iminentă reprezintă „prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public”.
Deci, fiind vorba de un prejudiciu, chiar dacă acesta trebuie să fie doar previzibil şi să se producă în viitor, cu consecinţe ireparabile sau greu de reparat, este necesar ca existenţa (iminenţa producerii) să fie probată, or, în cauză, instanţa de fond a reţinut îndeplinirea acestei condiţii, pe care a dedus-o din faptul eliberării din funcţie.
Oricum existenţa unui prejudiciu (existenţa unei iminenţe de producere a unui prejudiciu) presupune producerea unei pagube ca urmare a încălcării unor dispoziţii legale, astfel că punerea în executare a unui act administrativ nu poate constitui temei pentru invocarea iminenţei unui prejudiciu, din moment ce actul administrativ respectiv se bucură, încă, de o puternică prezumţie de legalitate.
Aceasta este şi raţiunea pentru care, potrivit filozofiei art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cele două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube, trebuie îndeplinite cumulativ.
În concluzie, instanţa de fond a reţinut în mod greşit îndeplinirea condiţiilor cerute la art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel că a pronunţat o soluţie nelegală şi netemeinică, urmând ca recursurile să fie admise.
Astfel fiind, având în vedere considerentele de mai sus, recursul va fi admis, soluţia instanţei de fond va fi desfiinţată, iar cererea de suspendare a executării Ordinului nr. 7398/2011 va fi respinsă ca neîntemeiată, urmând a menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Constanţa, în numele şi pe seama Autorităţii Naţionale a Vămilor, împotriva Sentinţei civile nr. 346/CA din 18 octombrie 2011 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa recurată şi respinge cererea de suspendare ca neîntemeiată.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 2 februarie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3632/2012. Contencios. Obligare emitere act... | ICCJ. Decizia nr. 498/2012. Contencios. Litigii Curtea de... → |
|---|
