ICCJ. Decizia nr. 527/2012. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 527 /2012
Dosar nr. 1117/44/2011
Şedinţa publică de la 2 februarie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul acţiunii
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Galaţi, secţia de Contencios administrativ şi fiscal, reclamanta S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Autoritatea Naţională a Vămilor, suspendarea efectelor actului administrativ cu caracter individual reprezentat de Ordinul nr. 6995 din 02 august 2011 emis de Vicepreşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală până la pronunţarea instanţei de fond asupra cauzei.
În motivarea acţiunii, reclamanta a arătat că are calitatea de funcţionar public şi a ocupat funcţia publica de execuţie de inspector vamal grad profesional asistent, gradaţia 5, clasa de salarizare 43, la Biroul Vamal Giurgiuleşti din cadrul Direcţiei Regionale pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Galaţi, iar potrivit art. 1 din ordinul a cărui suspendare o solicită, a fost eliberat din funcţia publica de execuţie cu consecinţa încetării raporturilor de serviciu începând cu data de 08 august 2011.
A mai precizat reclamanta că a urmat calea procedurii administrative prealabile şi că cererea sa întruneşte condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea 554/2004, având în vedere faptul că, potrivit art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, termenul în care Autoritatea Naţionala a Vămilor trebuie sa răspundă contestaţiei formulate pe calea procedurii administrative prealabile este de 30 de zile, precum şi faptul ca actul administrativ reprezentat de Ordinul nr. 6995 din 02 august 2011 al Vicepreşedintelui A.N.A.F. - Autoritatea Naţionala a Vămilor a fost emis în condiţii de nelegalitate şi este de natură să-i producă în mod evident un prejudiciu material.
În ce priveşte condiţia existenţei unui caz bine justificat, reclamanta a arătat că actul administrativ cu caracter individual reprezentat de Ordinul nr. 6995 din 02 august 2011, a fost emis în baza unor acte administrative cu caracter normativ ce nu au fost publicate în M. Of., Partea I, acte ce, aşadar, nu au intrat în vigoare, motiv pentru care nu puteau produce în mod legal efecte juridice.
A mai susţinut reclamanta că actul administrativ contestat este rezultatul încălcării, de către instituţia publică emitentă şi de către instituţia publică ierarhic superioară, a dispoziţiilor legale referitoare la condiţiile şi modalităţile de reorganizare a activităţii autorităţii vamale prin reducerea unor posturi, la încetarea raporturilor de serviciu, la ocuparea funcţiilor publice din cadrul autorităţii vamale, precum şi la desfăşurarea "examenului de testare profesionala", sens în care au fost citate prevederile art. 99 alin. (1) lit. b) şi art. 100 alin. (4) din Legea nr. 188/1999 .
În raport cu aceste dispoziţii, reclamanta a mai învederat că postul ocupat de aceasta nu s-a modificat în proporţie de peste 50% şi nici nu au fost modificate condiţiile specifice de ocupare a postului respectiv, referitoare la studii, astfel încât reducerea acestuia este nejustificata.
Mai mult decât atât, după disponibilizarea reclamantei, au fost detaşaţi de la alte birouri vamale 7 inspectori vamali, unii dintre aceştia primind atribuţii similare acelora stabilite în sarcina reclamantei prin fişa aferentă postului din care a fost eliberată.
Relativ la condiţia pagubei iminente, reclamanta a susţinut că prin disponibilizarea sa din funcţia publica de execuţie deţinuta în cadrul D.J.A.O.V. Galaţi, ca urmare a punerii în aplicare a dispoziţiilor cuprinse în actul administrativ în speţă, i se aduce un real şi important prejudiciu material prin lipsirea de resursele financiare necesare întreţinerii sale şi a familiei.
Totodată, a apreciat că efectele acestui act administrativ sunt de natură a perturba funcţionarea D.J.A.O.V. Galaţi, Autoritatea Naţionala a Vămilor dispunând detaşarea a şapte funcţionari publici din cadrul Biroului Vamal G. pentru a se încerca evitarea perturbării funcţionarii instituţiei.
Pârâta a formulat întâmpinare, solicitând respingerea cererii şi apreciind neîndeplinite condiţiile prevăzute cumulativ de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
2. Hotărârea primei instanţe
Prin sentinţa civilă nr. 271 din 26 septembrie 2011 a Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal a fost admisă cererea, instanţa dispunând suspendarea ordinului în speţă până la pronunţarea instanţei de fond.
Pentru a pronunţa această hotărâre, prima instanţă a reţinut, în esenţă, că suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziţia instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii, iar atât timp cât autoritatea emitentă sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
Totodată, a mai reţinut judecătorul fondului, potrivit Recomandării nr. R(89) 8 adoptată de Comitetul de Miniştri din cadrul Consiliului Europei la data de 13 septembrie 1989, asemenea măsuri pot fi acordate în special în situaţia în care executarea actului administrativ este de natură să producă pagube grave, dificil de reparat şi în cazul în care există un argument juridic aparent valabil referitor la nelegalitatea respectivului act.
S-a mai reţinut că, pe de altă parte, actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, care la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).
În speţă, prima instanţă a reţinut că reclamanta a formulat contestaţie împotriva Ordinului nr. 6995 din 02 august 2011, astfel că prima condiţie stabilită de legiuitor este îndeplinită.
În ce priveşte condiţia existenţei cazului bine justificat, s-a apreciat că au fost invocate mai multe aspecte care fundamentează ideea, unei îndoieli serioase cu privire la legalitatea actului administrativ a cărui suspendare se solicită, respectiv nepublicarea ordinelor emise în M. Of. şi încălcarea dispoziţiilor Legii nr. 188/1999 şi H.G. nr. 611/2008 referitoare la condiţiile şi modalităţile de reorganizare a activităţii autoritarii vamale prin reducerea unor posturi, la încetarea raporturilor de serviciu, la ocuparea funcţiilor publice din cadrul autoritarii vamale, precum şi la desfăşurarea "examenului de testare profesională".
Prima instanţă a constatat îndeplinită şi condiţia prevenirii pagubei iminente impusă de art. 14 alin. l din Legea nr. 554/2004, reţinând că actul administrativ aflat în litigiu determină o situaţie care nu are o justificare obiectivă şi rezonabilă în sensul art. 14 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, situaţia de fapt generată în urma emiterii ordinului de încetare a raportului de serviciu fiind de natură să creeze un dezechilibru între interesul general şi obligaţia protejării drepturilor fundamentale ale reclamantei ca urmare a suprimării veniturilor salariale şi a asigurărilor sociale, aceasta fiind o sarcină excesivă şi disproporţionată.
Totodată, caracterul iminent al prejudiciului este reprezentat de faptul că prin ordinul menţionat reclamanta a fost eliberat din funcţie, la momentul pronunţării hotărârii aceasta nemaiprestând o activitate remunerată, consecinţele lipsei veniturilor lunare afectând în mod evident situaţia financiară a reclamantei.
2. Recursul exercitat în cauză
Sentinţa menţionată a fost atacată cu recurs de Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Galaţi, în nume propriu şi în numele Autorităţii Naţionale a Vămilor, solicitând modificarea ei în sensul respingerii cererii reclamantei, pentru motive pe care le-a încadrat în drept în prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
Astfel, recurenta - pârâtă a arătat că prima instanţă a interpretat şi aplicat greşit prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, apreciind fără temei că în cauză sunt îndeplinite cumulativ cele două condiţii impuse prin această normă juridică.
În ceea ce priveşte cazul bine justificat, recurenta - pârâtă a susţinut, în esenţă, că nepublicarea Ordinului nr. 2406/2011 şi a Ordinului nr. 2407/2011, emise de vicepreşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, nu atrage nelegalitatea actului administrativ individual de eliberare din funcţie şi că, în speţă, nu poate fi reţinută o aparenţă de nelegalitate determinată de încălcări ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici şi ale H.G. nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici.
În ceea ce priveşte existenţa unei pagube iminente, s-a susţinut că instanţa a constat îndeplinirea acestei condiţii legale fără ca reclamanta să fi făcut dovada unui prejudiciu viitor şi previzibil, greu sau imposibil de reparat în ipoteza anulării actului.
3. Apărările intimatei
Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata - reclamantă a răspuns în mod detaliat tuturor criticilor formulate în recurs, arătând, în esenţă, că prima instanţă aplicat corect prevederile art. 2 alin. (1) lit. ş) şi t) şi ale art. 14 din Legea nr. 554/2004 şi a apreciat că există un risc de pagubă iminentă şi o aparenţă de nelegalitate, fără a prejudeca fondul litigiului .
În susţinerea apărărilor sale, intimata - reclamantă a depus la dosar înscrisuri pentru dovedirea pagubei iminente, probă admisibilă în recurs, potrivit art. 305 C. proc. civ. .
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurenta-pârâtă şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., ţinând seama de apărările intimatei-reclamante, Înalta Curte constată că recursul este fondat.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
Actul administrativ a cărui suspendare de executare a solicitat-o reclamanta, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, este Ordinul Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 6995 din 2 august 2011, având ca obiect eliberarea sa din funcţia publică de execuţie de inspector vamal, cu grad profesional asistent, la Biroul Vamal Giurgiuleşti din cadrul Direcţiei Regionale pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Galaţi, în temeiul art. 97 lit. c) şi art. 99 alin. (1) lit. b) alin. (3) şi (5) din Legea nr. 188/1999.
La emiterea ordinului au fost avute în vedere:
Dispoziţiile Ordinului Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 2406 din 04 iulie 2011 privind aprobarea structurilor organizatorice ale aparatului central al Autorităţii Naţionale a Vămilor, direcţiilor regionale pentru accize şi operaţiuni vamale, direcţiilor judeţene şi a municipiului Bucureşti pentru accize şi operaţiuni vamale; prevederile Ordinului Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 2407 din 04 iulie 2011 privind aprobarea statului de funcţii al Autorităţii Naţionale a Vămilor - aparat central şi structuri subordonate; avizele Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici nr. 895.341 din 29 iunie 2011 şi nr. 896.404 din 04 iulie 2011 înregistrate la Autoritatea Naţională a Vămilor cu nr. 36.373 din 29 iunie 2011 şi nr. 37.516 din 04 iulie 2011; Preavizul nr. 38.537/2011; lista funcţiilor publice vacante corespunzătoare puse la dispoziţie pentru a opta în vederea numirii în una din funcţiile publice; opţiunea persoanei în cauză pentru ocuparea funcţiei publice teritoriale de execuţie de inspector vamal grad profesional asistent la Biroul Vamal Giurgiuleşti din cadrul Direcţiei Regionale pentru Accize şi Vamale Galaţi; rezultatele finale ale examenului de testare profesională desfăşurat în perioada 18 - 29 iulie 2011 pentru ocuparea funcţiilor publice vacante din cadrul Autorităţii Naţionale a Vămilor.
Luând în considerare înscrisurile depuse la dosar, Înalta Curte constată că prima instanţă a interpretat şi aplicat eronat prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, reţinând fără temei îndeplinirea, în speţă, a condiţiei cazului bine justificat pentru suspendarea actului administrativ, în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. t) din aceeaşi lege.
Conform acestei norme juridice, există un caz bine justificat dacă din datele speţei pot fi identificate anumite împrejurări de fapt sau de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ, împrejurări care pot fi lesne decelate la nivelul aparenţei dreptului, fără a se prejudeca fondul cauzei.
Cu referire concretă la argumentele invocate de reclamantă şi rezumate la pct. I.1. din prezenta decizie şi la criticile formulate de recurenta-pârâtă împotriva sentinţei adoptate de judecătorul fondului, fără a păşi la efectuarea unei analize care ar depăşi limitele sumare ale procedurii suspendării executării actului administrativ, Înalta Curte reţine că scopul publicării unei norme administrative în M. Of., în temeiul art. 11 din Legea nr. 24/2000, este acela de a o aduce la cunoştinţa destinatarilor. Or, intimata-reclamantă, în calitatea sa de funcţionar public în cadrul unei structuri a autorităţii vamale, pe care a deţinut-o până la eliberarea din funcţie, nu poate pretinde necunoaşterea Ordinelor nr. 2406 şi 2407/2011, prin care au fost aprobate structurile organizatorice şi statele de funcţii ale Autorităţii Naţionale a Vămilor şi ale structurilor deconcentrate ale acestora, precum şi regulamentele pentru organizarea şi desfăşurarea examenului de testare profesională a funcţionarilor publici şi personalului contractual, de vreme ce şi-a exprimat opţiunea pentru un post din noua structură organizatorică şi s-a înscris la examenul de testare profesională, contestând actul de eliberare din funcţie după ce a fost respinsă la testare.
De aceea, cel puţin la nivelul aparenţei dreptului, contrar concluziei judecătorului primei instanţe, Înalta Curte constată că nu există un indiciu de nelegalitate fundamentat pe ideea nepublicării celor două ordine în M. Of.
Celelalte argumente, privind legalitatea derulării procedurilor de reorganizare a autorităţii şi de recrutare a funcţionarilor publici în raport cu prevederile corespunzătoare cuprinse în art. 55, 56, 57, 99 şi 100 din Legea nr. 188/1999 şi în legislaţia secundară, nu ar putea constitui temei al identificării, în speţă, a unui caz bine justificat, pentru că verificarea lor ar necesita un probatoriu complex, care ar prejudeca fondul cauzei, ceea ce nu este permis în cadrul procedurii suspendării executării actului administrativ.
În ceea ce priveşte paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public, prima instanţă a reţinut că privarea intimatei - reclamante de drepturile salariale şi de asigurări sociale aferente funcţiei constituie o sarcină excesivă şi disproporţionată, de natură să creeze un dezechilibru între interesul general şi drepturile părţii.
Fără a înlătura, de plano, consistenţa acestui argument, Înalta Curte constată că, în raport cu cele reţinute anterior în privinţa neîndeplinirii condiţiei cazului bine justificat, se impune reformarea sentinţei în sensul respingerii cererii intimatei - reclamante, pentru că art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii.
2. Temeiul de drept al soluţiei adoptate în recurs
Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) - (3) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat în temeiul art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 şi va modifica sentinţa atacată, în sensul respingerii cererii reclamantei, ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Galaţi, în nume propriu şi pentru Autoritatea Naţională a Vămilor, împotriva Sentinţei civile nr. 271 din 26 septembrie 2011 a Curţii de Apel Galaţi, secţia Contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată, în sensul că respinge cererea reclamantei S.A., ca neîntemeiată.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 2 februarie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 522/2012. Contencios. Obligare emitere act... | ICCJ. Decizia nr. 532/2012. Contencios. Anulare act... → |
|---|
