ICCJ. Decizia nr. 539/2012. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 539 /2012
Dosar nr. 7996/2/2011
Şedinţa publică de la 3 februarie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal reclamantul Ministerul Justiţiei a chemat în judecată pe pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa în cauză să dispună suspendarea executării Hotărârii Plenului CSM nr. 496 din 21 iulie 2011 prin care s-au modificat actualele grade de complexitate stabilite pentru obiectele din nomenclatorul ECRIS, conform anexei la nota Comisiei nr. 3 „Eficientizarea activităţii de performanţă judiciară a instanţelor şi parchetelor”.
În motivarea acţiunii, reclamantul a arătat următoarele aspecte:
Condiţia cazului bine justificat este îndeplinită, deoarece actul administrativ aflat în discuţie a fost emis fără consultarea Comisiei de actualizare a nomenclatoarelor aferente aplicaţiei ECRIS şi a celorlalte aplicaţii cu specific judiciar utilizate de instanţele de judecată, comisie constituită în baza Ordinului Ministrului Justiţiei nr. 2 din 04 iunie 2011/Deciziei Plenului CSM nr. 2 din 06 iunie 2011.
În plus, hotărârea dedusă judecăţii a fost adoptată fără consultarea Ministerului Justiţiei şi fără a se încuviinţa cererea acestei autorităţi publice de amânare a discutării propunerii Comisiei nr. 3, aflată pe ordinea de zi a şedinţei din data de 21 iulie 2011, în vederea comunicării criteriilor care au stat la baza propunerilor de modificare a gradelor de complexitate.
Condiţia pagubei iminente este îndeplinită, întrucât punerea în aplicare a actului administrativ a cărei suspendare se solicită va determina perturbarea gravă a funcţionării sistemului judiciar, urmare a prelungirii duratei de timp cuprinse între data înregistrării cauzei la instanţă şi data primului termen de judecată.
Pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată, cu motivarea că măsurile dispuse prin Hotărârea Plenului CSM nr. 496 din 21 iulie 2011 reprezintă rezultatul unui demers comun al CSM şi al reprezentanţilor instanţelor de judecată în vederea eficientizării activităţii de judecată.
Curtea de Apel Bucureşti, secţia de Contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa nr. 5470 din 28 septembrie 2011, a respins ca nefondată acţiunea reclamantului Ministerul Justiţiei.
Pentru a pronunţa o asemenea soluţie, prima instanţă a reţinut următoarele:
În speţă, nu sunt întrunite condiţiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, pentru a se putea dispune suspendarea executării Hotărârii Plenului CSM nr. 496 din 21 iulie 2011.
Mai precis, nu se poate reţine existenţa unui caz bine justificat, întrucât motivele invocate de reclamant nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii hotărârii analizate: măsurile adoptate prin aceasta sunt dintre cele pe care Legea nr. 317/2004 le prevede în competenţa Plenului CSM şi nu era nevoie de avizul, acordul, sesizarea sau consultarea Ministerului Justiţiei.
De asemenea, nu se poate primi susţinerea reclamantului în sensul perturbării bunei funcţionări a unui serviciu public prin stabilirea unei date excesiv de îndepărtate pentru primul termen de judecată, cu consecinţa creşterii duratei medii de soluţionare a cauzelor şi a creşterii numărului de cauze care nu vor fi rezolvate în termenul rezonabil impus de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul Ministerul Justiţiei, care a solicitat modificarea sa, în sensul admiterii cererii de suspendare a Hotărârii Plenului CSM nr. 496 din 21 iulie 2011.
În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a susţinut faptul că sentinţa contestată este dată cu aplicarea greşită a art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată.
În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurent următoarele critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată:
Cazul bine justificat rezultă din faptul că nu a fost obţinut acordul Comisiei de actualizare a nomenclatoarelor aferente aplicaţiei ECRIS şi a celorlalte aplicaţii cu specific judiciar utilizate de instanţele de judecată pentru măsura de modificare a gradelor de complexitate a cauzelor.
Paguba iminentă decurge din faptul că durata medie de soluţionare a proceselor va fi fundamental afectată, în condiţiile în care România a fost condamnată în repetate rânduri de Curtea Europeană a Drepturilor Omului pentru nerespectarea prevederilor art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului referitoare la soluţionarea cauzelor penale într-un termen rezonabil.
Concluzia primei instanţe în sensul că măsura adoptată prin actul administrativ dedus judecăţii nu va conduce la efectul anterior prezentat este eronată, întrucât este evident că atât timp cât termenul de distribuire în sistemul ECRIS este condiţionat de gradul de complexitate a cauzei, o mărire a gradului de complexitate a cauzelor va atrage automat fixarea unui prim termen de judecată mai îndepărtat, ajungându-se în unele situaţii ca durata de timp cuprinsă între data înregistrării cauzei şi primul termen de judecată să fie mai mare decât durata de timp necesară rezolvării propriu-zise a cauzei.
În opinia recurentului, toate aspectele mai sus detaliate va determina o perturbare gravă a funcţionării sistemului judiciar, cu consecinţe negative asupra actului de justiţie.
Intimatul Consiliul Superior al Magistraturii a depus întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.
Analizând sentinţa atacată, în raport cu criticile formulate, cât şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
Instanţa de control judiciar constată că, în speţă, nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 304 sau art. 3041 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză, şi a realizat o încadrare juridică adecvată.
Astfel, prin cererea dedusă judecăţii, recurentul-reclamant Ministerul Justiţiei a solicitat, în temeiul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, suspendarea executării hotărârii Plenului CSM nr. 496 din 21 iulie 2011 prin care s-au modificat actualele grade de complexitate stabilite pentru obiectele din nomenclatorul ECRIS, conform anexei la nota Comisiei nr. 3 „Eficientizarea activităţii de performanţă judiciară a instanţelor şi parchetelor”.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
După cum se cunoaşte, suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există.
Mai este de observat că suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
În plus, instituţia juridică analizată trebuie să ofere cetăţeanului o protecţie adecvată împotriva arbitrariului, ceea ce realizează şi Legea nr. 554/2004, modificată.
Pe de altă parte, se impune a fi făcută precizarea că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).
De aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuşi titlu executoriu.
Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004.
În altă ordine de idei, din lecturarea art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, rezultă că, pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiţii: existenţa unui act administrativ, parcurgerea procedurii administrative prealabile, prezenţa unui caz bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.
Aşadar, o primă cerinţă pentru a interveni această măsură excepţională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezenţa unui asemenea act.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noţiunea de act administrativ se înţelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
În speţa de faţă, în mod indiscutabil, hotărârea aflată în discuţie este un act administrativ prin care, aşa cum s-a prezentat anterior, s-au modificat actualele grade de complexitate stabilite pentru obiectele din nomenclatorul ECRIS, conform anexei la nota Comisiei nr. 3 „Eficientizarea activităţii de performanţă judiciară a instanţelor şi parchetelor”.
De asemenea, în speţă, a fost îndeplinită condiţia procedurală a recursului administrativ prealabil, impusă de art. 7 din Legea nr. 554/2004, modificată, aspect necontestat în prezenta cale extraordinară de atac.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
La modul concret, conform legislaţiei naţionale, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalităţii activităţii administrative presupune atât ca autorităţile administrative să nu eludeze dispoziţiile legale, cât şi ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi să fie în mod efectiv asigurată.
În doctrina de drept administrativ, se susţine că principiul legalităţii impune trei reguli: existenţa unei baze legale, obligaţia de a respecta regulile care reglementează activitatea administraţiei, precum şi obligaţia de a respecta legile generale, fiind vorba de legile care nu sunt adoptate pentru a guverna activitatea administraţiei, dar care trebuie avute în vedere de către autoritate pentru că ele privesc alte interese pe care trebuie să le ocrotească administraţia.
Prin urmare, principiul legalităţii implică, pe de o parte, faptul că administraţia trebuie să respecte ierarhia normelor, iar pe de altă parte, faptul că aceasta nu poate acţiona dacă nu este „abilitată” de o regulă de drept. Această abilitare priveşte competenţa autorităţii administrative de a emite un act administrativ.
Respectarea principiului legalităţii impune posibilitatea ca actele administrative nelegale să poată fi revocate întrucât, în caz contrar, judecătorul poate proceda la anularea lor.
Pentru consolidarea principiului legalităţii, apreciat ca un adevărat postulat constituţional, sunt necesare reguli sistematizate, clare şi coerente, care să guverneze activitatea autorităţilor administrative.
După cum au subliniat în mod constant teoreticienii şi practicienii dreptului european, legalitatea este unul din elementele dreptului la buna administrare.
În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) şi art. 16 alin. (2) din Constituţie. Astfel, primul text constituţional precizează faptul că, în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.
În speţa de faţă, Înalta Curte constată că, într-adevăr, recurentul-reclamant a motivat condiţia cazului bine justificat pe faptul că, anterior emiterii actului administrativ dedus judecăţii, nu a fost obţinut de către emitentul acestuia acordul Comisiei de actualizare a nomenclatoarelor aferente aplicaţiei ECRIS şi a celorlalte aplicaţii cu specific judiciar utilizate de instanţele de judecată pentru măsura de modificare a gradelor de complexitate a cauzelor.
Însă, instanţa de control judiciar apreciază că argumentul prezentat de către recurent nu este de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii deciziei administrative contestate.
Mai precis, după cum s-a arătat în preambulul hotărârii analizate, cererea de modificare a unor grade de complexitate ale nomenclatorului ECRIS este motivată de situaţiile apărute în practica instanţelor cu privire la unele cauze pentru care s-ar justifica majorarea, respectiv diminuarea gradului de complexitate, ca de exemplu, blocarea unor complete ce au pe rol cauze cu grad de complexitate mare, dar cu dificultate reală medie sau repartizarea mai multor cauze într-o singură şedinţă de judecată având un grad de complexitate mediu dar cu o dificultate reală mare, precum şi unele modificări recente ale unor acte normative cu aplicare în desfăşurarea activităţii judecătorului.
Plenul Consiliului Superior al Magistraturii a apreciat că prin măsura propusă de către Comisia nr. 3 „Eficientizarea activităţii de performanţă judiciară a instanţelor şi parchetelor” se realizează o raportare mai echilibrată a gradelor de complexitate la dificultatea soluţionării cauzelor.
Potrivit dispoziţiilor art. 37 din Legea nr. 317/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, Plenul Consiliului Superior al Magistraturii are atribuţii în legătură cu organizarea şi funcţionarea instanţelor şi parchetelor.
În sfera unei astfel de competenţe intră şi adoptarea Regulamentului de ordine interioară al instanţelor.
Ca atare, este corectă concluzia primei instanţe, în sensul că intimatul are competenţa de a reglementa activitatea internă a instanţelor, inclusiv administrarea programului informatic ECRIS, în scopul realizării unei raportări mai echilibrate a gradelor de complexitate la dificultatea soluţionării cauzelor.
Totodată, din materialul probator administrat în cauză nu rezultă faptul că era necesar un aviz consultativ sau conform al Comisiei de actualizare a nomenclatoarelor aferente aplicaţiei ECRIS şi a celorlalte aplicaţii cu specific judiciar utilizate de instanţele de judecată pentru măsura de modificare a gradelor de complexitate a cauzelor.
În speţă, nu este îndeplinită nici condiţia prevenirii pagubei iminente, impusă de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată.
Astfel, conform art. 2 alin. (1) lit. ş) din legea în discuţie, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
Aşadar, paguba iminentă presupune o anumită urgenţă pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ.
Putem aprecia că există urgenţă atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere gravă şi imediată unui interes public, situaţiei reclamantului sau intereselor pe care acesta înţelege să le apere.
În cauza de faţă, recurentul nu a probat iminenţa producerii pagubei invocate.
Mai precis, este vorba despre nerespectarea art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, în ceea ce priveşte termenul rezonabil de soluţionare a cauzelor.
Noţiunea de „termen rezonabil” trebuie analizată prin prisma tuturor factorilor care concură la asigurarea unei bune administrări şi eficienţe a activităţii de judecată şi, prin urmare, a calităţii actului de justiţie.
Instanţa de control judiciar nu poate primi susţinerea recurentului potrivit căreia măsura dispusă prin actul administrativ analizat poate conduce la o perturbare gravă a funcţionării sistemului judiciar.
Dimpotrivă, se poate aprecia că măsura a fost luată tocmai pentru buna gestionare a actului de justiţie şi pentru asigurarea calităţii acestuia.
Faţă de împrejurarea că instanţa de fond a interpretat în mod legal şi corect prevederile normative anterior indicate, nefiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc.civ, raportat la art. 20 şi 28 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de Ministerul Justiţiei împotriva Sentinţei civile nr. 5470 din 28 septembrie 2011 a Curţii de Ape Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 3 februarie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 532/2012. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 548/2012. Contencios. Despăgubire. Recurs → |
|---|
