ICCJ. Decizia nr. 105/2013. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 105/2013
Dosar nr. 2516/54/2011
Şedinţa publică de la 15 ianuarie 2013
Asupra recursului de faţă,
Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Cadrul procesual
În temeiul dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, B.M., în calitate de recurent-reclamant în Dosarul nr. 10735/63/2010 al Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a invocat excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 11 pct. 5 din OMJ nr. 399/2007 şi a art. 4 din Decizia Directorului General al ANP nr. 307 din 25 ianuarie 2007.
Prin încheierea de şedinţă din data de 14 decembrie 2011, pronunţată de Curtea de Apel Craiova în Dosarul nr. 10735/63/2010, a fost admisă cererea de sesizare a instanţei de contencios administrativ competente a soluţiona fondul excepţiei de nelegalitate a dispoziţiilor art. 11 pct. 5 din OMJ nr. 399/2007 şi art. 4 din Decizia nr. 307/2007, fiind sesizată Curtea de Apel Craiova cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate invocată.
Prin punctul de vedere depus la dosar, Penitenciarul Craiova a învederat că excepţia de nelegalitate invocată este inadmisibilă, având în vedere că prin modificările aduse Legii nr. 262/2007 obiectul excepţiei de nelegalitate a fost restrâns numai la actele administrative individuale, fiind excluse actele cu caracter normativ, iar verificarea legalităţii unui act administrativ unilateral pe calea excepţiei de nelegalitate poate fi făcută numai în perioada de valabilitate a actului normativ.
În plus, se arată că reclamantul nu justifică un interes în invocarea excepţiei de nelegalitate.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin Sentinţa nr. 413 din 27 aprilie 2012 a Curţii de Apel Craiova a fost respinsă excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 11 pct. 5 din OMJ nr. 399/2007 şi art. 4 din Decizia Directorului General al ANP nr. 307 din 25 ianuarie 2007 invocată de reclamantul B.M. în contradictoriu cu pârâţii Penitenciarul Craiova, Ministerul Justiţiei, Administraţia Naţională a Penitenciarelor, Ministerul Finanţelor Publice şi Ministrul Justiţiei.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a reţinut că excepţia de inadmisibilitate a excepţiei de nelegalitate invocată de pârâta ANP este neîntemeiată.
A reţinut instanţa de primă jurisdicţie a excepţiei de nelegalitate că natura juridică de act administrativ unilateral cu caracter normativ a OMJ nr. 399/C/2007 pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare a Ordonanţei Guvernului nr. 64/2006 privind salarizarea şi alte drepturi ale funcţionarilor publici, cu statut special din sistemul administraţiei penitenciarelor, aprobată prin Legea nr. 462/2006, precum şi al Deciziei Directorului General al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor nr. 307/2007, nu atrage inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate în raport cu sfera de reglementare a art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Instanţa a apreciat că evoluţia în timp a actualei legi a contenciosului administrativ şi însăşi terminologia uzitată în textele ce reglementează excepţia de nelegalitate nu sunt de natură să configureze un fine de neprimire a excepţiei de nelegalitate a actelor administrativ-normative, principiul coerenţei legislative impunând interpretarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în sensul admisibilităţii excepţiei de nelegalitate pentru ambele categorii de acte administrative unilaterale, astfel încât acest mijloc de apărare să nu fie aplicat restrictiv, deturnat de la scopul pentru care a fost instituit de legiuitor.
Pe baza argumentului de interpretare logică a fortiori, dacă legiuitorul a creat un mijloc procesual de apărare, pe calea excepţiei de nelegalitate, pentru acte de autoritate individuale, cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit subiectelor de drept în legătură cu actele administrativ-normative, ale căror efecte au caracter general, impersonal şi abstract.
Instanţa de fond a reţinut şi practica judiciară constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, care s-a pronunţat în mod repetat în sensul admisibilităţii excepţiei de nelegalitate a actului administrativ cu caracter normativ, atât anterior cât şi ulterior modificării Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007.
Instanţa de fond a reţinut, pe fondul excepţiei de nelegalitate invocată, că în conformitate cu pct. 11.5 din Ordinul M.J. nr. 399/C/2007 privind aprobarea normelor metodologice de aplicare a Ordonanţei Guvernului nr. 64/2006 privind salarizarea şi alte drepturi ale funcţionarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, aprobată prin Legea nr. 462/2006 "În cazul lucrului în ture, orele prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se vor plăti astfel:
a) Total ore lucrate conform pontaj - total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar;
b) Ore lucrate suplimentar/8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar;
c) Primele două ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din salariul de bază, iar diferenţa până la opt ore, se plăteşte cu un spor de 100% din salariul de bază. Fracţiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează", iar dispoziţiile art. 4 alin. (3) şi (4) din Decizia Directorului General al ANP nr. 307 din 25 ianuarie 2007 privind plata orelor suplimentare efectuate de către funcţionarii publici cu statut special şi personalul civil din sistemul administraţiei penitenciare, prevăd: - alin. (3) "În cazul lucrului în ture, numărul orelor prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se calculează astfel:
Total ore lucrate conform pontaj - total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar;
Ore lucrate suplimentar/8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar".
- alin. (4) "Primele două ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din salariul de bază, iar diferenţa până la opt ore, se plăteşte cu un spor de 100% din salariul de bază. Fracţiunile de zile se neglijează".
Dispoziţiile legale în raport de care se susţine nelegalitatea prevederilor menţionate sunt cele ale art. 16 din O.G. nr. 64/2006 şi cele ale Legii nr. 293/2004 privind Statutul funcţionarilor publici cu statut special din Administraţia Naţională a Penitenciarelor, dispoziţii în conformitate cu care (art. 16 din O.G. nr. 64/2006) "pentru orele prestate de funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare peste durata normală a timpului de lucru, în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, potrivit legii, nu se lucrează, sunt aplicabile prevederile art. 43 din Legea nr. 293/2004, cu modificările şi completările ulterioare", iar art. 43 din Legea nr. 293/2004 la care face trimitere art. 16 din O.G. nr. 64/2006 are în actuala reglementare nr. 45 şi prevede că: "(1) Durata normală a programului de lucru este de 8 ore pe zi şi de 40 de ore pe săptămână.
(2) Programul de lucru al personalului din compartimentele a căror activitate impune prezenţa în serviciu mai mult de 8 ore se stabileşte de către directorii unităţilor, în raport cu necesităţile operative, asigurându-se respectarea timpului de lucru legal.
(3) În cazul în care, pentru anumite categorii profesionale, durata programului normal de lucru este stabilită prin dispoziţii legale specifice, se vor aplica aceste dispoziţii legale.
(4) Orele prestate de funcţionarii publici din sistemul administraţiei penitenciare peste durata normală a timpului de lucru se compensează cu timp liber corespunzător. În cazul în care compensarea muncii suplimentare cu timp liber corespunzător nu a fost posibilă în următoarele 30 de zile după efectuarea acesteia, orele suplimentare se vor plăti, în luna următoare, cu un spor din salariul de bază, după cum urmează:
a) 75% din salariul de bază pentru primele două ore de depăşire a duratei normale a zilei de lucru;
b) 100% din salariul de bază pentru orele următoare. Cu un spor de 100% se plătesc şi orele lucrate în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, în conformitate cu reglementările în vigoare, nu se lucrează.
(5) munca peste durata normală a timpului de lucru poate fi prestată şi sporurile prevăzute la alin. (4) se pot plăti numai dacă efectuarea orelor suplimentare a fost dispusă în scris de şeful ierarhic, fără a se depăşi 120 de ore anual, iar în cazuri cu totul deosebite se poate aproba efectuarea orelor suplimentare şi peste acest plafon, dar nu mai mult de 360 de ore anual, cu aprobarea ordonatorului de credite şi cu încadrarea în fondurile bugetare aprobate."
Instanţa a reţinut că în cauză, Ordinul MJ nr. 399/C/2007 conţine chiar normele metodologice de aplicare a ordonanţei privind salarizarea funcţionarilor publici din ANP, norme al căror scop îl reprezintă expunerea în concret a modului în care se realizează salarizarea pentru orele lucrate suplimentar.
Astfel, dispoziţiile a căror nelegalitate este invocată, prevăd modul în care se calculează orele lucrate suplimentar în cazul lucrului în ture şi cum se remunerează acestea.
Ori, pentru verificarea concordanţei actului administrativ normativ dedus judecăţii cu actul normativ cu forţă juridică superioară în executarea căruia a fost emis instanţa de fond reţine că se impune analiza logico-sistematică a prevederilor O.G. nr. 64/2006 şi ale Legii nr. 293/2002, care conţin referiri la salarizarea orelor lucrate suplimentar.
Din motivarea excepţiei de nelegalitate rezultă că singura critică a reclamantului vizează faptul că prevederile ordinului şi ale deciziei contravin prin adăugare la dispoziţiile legale întrucât "nu se transformă orele lucrate suplimentar în zile lucrate suplimentar" căci, procedând astfel, se produc prejudicii rezultând din modul de remunerare a acestora.
Instanţa de primă jurisdicţie a reţinut că este nefondată susţinerea reclamantului potrivit căreia prin transformarea orelor lucrate suplimentar în zile lucrate suplimentar se adaugă prevederilor legale, întrucât astfel cum rezultă din conţinutul art. 45, legiuitorul a avut în vedere ca unităţi de timp nu doar ora, ci şi ziua, săptămâna şi respectiv luna, statuând că "Durata normală a programului de lucru este de 8 ore pe zi şi de 40 de ore pe săptămână." (alin. (1) art. 45) iar "orele suplimentare se vor plăti, în luna următoare, cu un spor din salariul de bază, după cum urmează: a) 75% din salariul de bază pentru primele două ore de depăşire a duratei normale a zilei de lucru; b) 100% din salariul de bază pentru orele următoare".
Aşadar, reţine instanţa că sunt remunerate în luna următoare orele suplimentare, iar numărul acestora se calculează la finalul fiecărei luni, salarizarea realizându-se prin adăugarea unui spor de 75% pentru primele două ore suplimentare calculate, raportându-se la ziua de lucru (8 ore), şi respectiv a unui spor de 100% din salariul de bază pentru orele următoare.
Faptul că la pct. 11.5 din Ordinul MJ nr. 399/2007 emitentul a arătat modul concret de calcul al orelor şi respectiv zilelor lucrate suplimentar, anume: "a) Total ore lucrate conform pontaj - total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar; b) Ore lucrate suplimentar/8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar)", a apreciat instanţa că nu înseamnă că a adăugat la lege ci a detaliat, a dezvoltat conţinutul noţiunilor de ore/zile lucrate suplimentar utilizate în cuprinsul prevederilor legii, organizând practic executarea acestora, în limitele stabilite de art. 108 alin. (2) din Constituţie şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000.
Chiar şi propoziţia de la pct. 11.5 lit. c) "Fracţiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează" nu adaugă legii, căci nu instituie prin ea însăşi o procedură diferită de calcul al orelor/zilelor lucrate suplimentar, ea fiind subsumată aplicării prevederilor amintite mai sus, astfel că nu este în măsură să schimbe, să deturneze scopul şi sensul prevederilor legii.
Este de altfel, reţine instanţa de fond, ceea ce se reglementează în mod expres în art. 16 alin. (4) din Legea nr. 24/2000, potrivit cu care "Într-un act normativ emis pe baza şi în executarea altui act normativ de nivel superior nu se utilizează reproducerea unor dispoziţii din actul superior, fiind recomandabilă numai indicarea textelor de referinţă. În asemenea cazuri preluarea unor norme în actul inferior poate fi făcută numai pentru dezvoltarea ori detalierea soluţiilor din actul de bază."
Instanţa reţine că actele emise pe baza şi în executarea unor alte acte normative nu trebuie să se rezume la o simplă preluare formală a dispoziţiilor acestora din urmă, ci trebuie să ofere soluţii concrete pentru punerea în executare a acestora, urmărind însă scopul şi spiritul legii.
Mai mult, dispoziţiile pct. 11.5 din OMJ nr. 399/2007 reglementează situaţia specială a "lucrului în ture" ori, alin. (3) al art. 45 din Legea nr. 293/2004 prevede că "(3) În cazul în care, pentru anumite categorii profesionale, durata programului normal de lucru este stabilită prin dispoziţii legale specifice, se vor aplica aceste dispoziţii legale".
Ca urmare, a înlătura pe calea excepţiei de nelegalitate prevederile care reglementează o situaţie specială pentru care legea trimite la dispoziţii speciale, echivalează practic cu imposibilitatea punerii în executare chiar a normelor legale, fapt care contravine prevederilor art. 108 alin. (2) din Constituţie şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000.
Faţă de cele arătate, Curtea apreciază că este neîntemeiată excepţia de nelegalitate invocată.
3. Recursul declarat de B.M.
Recurentul a criticat soluţia instanţei de fond ca netemeinică şi nelegală, arătând că instanţa a interpretat în mod eronat dispoziţiile cuprinse în actele administrative criticate, care instituie un mod de calcul al orelor lucrate suplimentar contrar prevederilor actelor normative cu forţă juridică superioară.
II. Decizia instanţei de recurs
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie sesizată cu soluţionarea recursului declarat, analizând motivele de recurs formulate în raport cu sentinţa atacată, materialul probator şi dispoziţiile legale incidente în cauză va admite recursul şi rejudecând cauza pe fond, va admite excepţia de nelegalitate invocată, pentru considerentele ce urmează:
În conformitate cu punctul 11.5 din Normele metodologice de aplicare a Ordonanţei Guvernului nr. 64/2006, aprobate prin Ordinul Ministerului Justiţiei nr. 399/C/2007 prevede că, în cazul lucrului în ture, orele prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se vor plăti:
a) Total ore lucrate conform pontaj - total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar.
b) Ore lucrate suplimentar/8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar.
c) Primele 2 ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din salariul de bază, iar diferenţa până la 8 ore se plăteşte cu un spor de 100% din salariul de bază. Fracţiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează.
De asemenea, art. 4 din Decizia nr. 307 din 25 ianuarie 2007 a directorului general al Administraţiei Penitenciarelor prevede la alin. (3) şi (4) modul de calcul al orelor suplimentare, astfel:
- alin. (3): În cazul lucrului în ture, numărul orelor prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se calculează:
Total ore lucrate conform pontaj - total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar;
Ore lucrate suplimentar/8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar.
- alin. (4): Primele 2 ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din salariul de bază, iar diferenţa până la 8 ore se plăteşte cu un spor de 100% din salariul de bază. Fracţiunile de zile se neglijează.
Potrivit art. 16 din O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea şi alte drepturi ale funcţionarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, pentru orele prestate de aceşti funcţionari publici peste durata normală a timpului de lucru, în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, potrivit legii nu se lucrează, sunt aplicabile prevederile art. 4.3 din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcţionarilor publici din Administraţia Naţională a Penitenciarelor.
În conformitate cu forma în vigoare a acestor din urmă dispoziţii, durata normală a timpului de lucru este, de regulă, de 8 ore pe zi şi de 40 de ore pe săptămână.
Actul normativ mai prevede că, în cazul în care nu este posibilă compensarea cu timp liber a orelor lucrate suplimentar acestea se vor plăti cu 75% din salariul de bază, primele 2 ore şi respectiv cu 100% din salariul de bază orele următoare şi orele lucrate în zilele de repaus, săptămânal sau în care nu se lucrează, potrivit legii.
Legea nr. 293/2004 instituie şi o limită a orelor lucrate suplimentar, respectiv 120 ore anual şi în mod excepţional, 360 ore anual, cu aprobarea ordonatorului de credite şi cu încadrarea în fondurile bugetare aprobate.
Aşadar, Înalta Curte reţine că dispoziţiile cuprinse în Legea nr. 293/2004 reglementează modul de plată a muncii suplimentare necompensate cu timp liber, calculul raportându-se exclusiv ca unitate de timp la orele suplimentare, fără a distinge după cum este vorba de lucru în ture sau nu.
Contrar acestor prevederi legale, prin dispoziţiile contestate din cele două acte administrative emise în baza şi în aplicarea actelor normative cu forţă superioară, modalitatea de calcul a orelor lucrate suplimentar se raportează la altă unitate de timp, ziua lucrată suplimentar, transformându-se orele în zile suplimentare, cu neglijarea fracţiunilor de zile.
Aplicând acest mod de calcul se ajunge la situaţia în care funcţionarii publici din sistemul administraţiei penitenciare sunt privaţi de drepturile salariale pentru o parte din orele suplimentare efectuate, respectiv cele ce reprezintă o fracţiune mai mică de o zi lucrată suplimentar.
În raport de cele expuse, Înalta Curte reţine că excepţia invocată de reclamant este întemeiată, normele contestate adăugând la lege şi stabilind un alt regim de calcul al sporurilor cuvenite pentru orele lucrate suplimentar, motiv pentru care rejudecând pe fond excepţia invocată, va constata nelegalitatea dispoziţiilor art. 11 pct. 5 din Ordinul Ministerului Justiţiei nr. 399/2007 şi respectiv art. 4 alin. (3) şi (4) din Decizia nr. 307/2007.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul formulat de B.M. împotriva Sentinţei nr. 413 din 27 aprilie 2012 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată în sensul că admite excepţia de nelegalitate invocată de B.M. şi constată nelegalitatea dispoziţiilor art. 11 pct. 5 din Ordinul Ministrului Justiţiei nr. 399/2007 şi art. 4 alin. (3) şi (4) din Decizia Directorului General al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor nr. 307/2007.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 15 ianuarie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 104/2013. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 140/2013. Contencios. Excepţie nelegalitate... → |
|---|
