ICCJ. Decizia nr. 324/2013. Contencios. Obligare emitere act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M A N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 324/2013
Dosar nr. 1981/2/2011
Şedinţa publică de la 24 ianuarie 2013
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Circumstanţele cauzei.
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 04 martie 2011 reclamanţii A.C., A.D. şi N.D. în contradictoriu cu pârâtul Statul Român prin Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor au solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea măsurii returnării de către pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a Dispoziţiei nr. 12586 din 30 aprilie 2010 emisă de către Primăria Municipiului Bucureşti precum şi a dosarului aferent care a stat la baza emiterii acestei dispoziţii; obligarea pârâtei Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor să emită Decizia reprezentând titlul de despăgubire conform Titlului VII din Legea nr. 247/2005 aferent Dispoziţiei nr. 12586 din 30 aprilie 2010 emisă de către Primăria Municipiului Bucureşti reprezentând restituirea prin echivalent a imobilului-teren în suprafaţă de 430,50 m. p. situat în Bucureşti, str. Th. Speranţia, a imobilului-teren în suprafaţă de 230,00 m. p. situat în Bucureşti, strada Blaj, a imobilului-teren în suprafaţă de 300,00 mp. situat în Bucureşti, strada Laborator, precum şi construcţiile demolate în suprafaţă totală construită de 865,00 mp; Obligarea pârâtei la plata a 200 lei/ zi de întârziere, începând cu 60 de zile de la data rămânerii definitive a Hotărârii ce se soluţiona prezenta acţiune, cu titlu de daune cominatorii.
În motivare, reclamanţii au arătat că au notificat Primăria Municipiului Bucureşti cu Notificarea înregistrată sub nr. 2136 din 14 august 2001 pentru imobilele indicate, intrate abuziv în posesia statului, fără titlu, în baza Decretului nr. 92/1950, fiind emisă Dispoziţia nr. 8132 din 25 mai 2007 modificată prin Dispoziţia nr. 12586 din 30 aprilie 2010 şi înregistrată la Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor.
S-a mai arătat in acţiune că pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor deşi avea obligaţia să înregistreze de îndată dosarul şi să procedeze la efectuarea procedurilor administrative prevăzute de Titlul VII din Legea nr. 247/2005, in mod abuziv şi ilegal, cu depăşirea competenţelor legale, a dispus returnarea dispoziţiei şi a dosarului administrativ deşi doar Instituţia Prefectului acre atribuţii de exercitare a controlului de legalitate.
Prin întâmpinarea formulată în cauză de către pârât s-a invocat excepţia prematurităţii cererii de chemare în judecată şi pe cale de consecinţă s-a solicitat respingerea acţiunii ca prematur formulată.
La termenul de judecată din data de 21 octombrie 2011, reclamanţii, prin apărător, au înţeles să-şi precizeze acţiunea în sensul că solicită să se efectueze operaţiuni conform art. 16 din Titlul IV al Legii nr. 247/2005, obligarea pârâtului la numirea unui evaluator, la emiterea deciziei de despăgubiri cu acordarea unor daune cominatorii.
Hotărârea instanţei de fond.
Prin Sentinţa nr. 6277 din 28 octombrie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, s-a admis, în parte, cererea precizată de reclamanţii A.C., A.D. şi N.D., în contradictoriu cu pârâtul Statul Român prin Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, a fost obligată pârâta să desemneze evaluator şi să emită titlul de despăgubire, în termenele legale.
A fost obligată pârâta să plătească daune cominatorii de 100 lei/ zi de întârziere.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut că in raport de precizarea acţiunii formulată de reclamanţi la termenul din data de 21 octombrie 2011, excepţia prematurităţii cererii de chemare in judecată invocată de către intimată prin întâmpinare a rămas fără obiect.
Pe fondul cauzei s-a reţinut că Dispoziţia nr. 12586 din 30 aprilie 2010 împreună cu dosarul aferent, întocmite potrivit dispoziţiilor Titlului VII capitolul 5, art. 16 alin. (2) şi 3 din Legea nr. 247/2005 au fost înaintate pârâtei care ar fi trebuit să urmeze procedura prevăzută de alin. (4), 5 şi 6 ale aceluiaşi articol în vederea emiterii deciziei cuprinzând titlul de despăgubiri.
S-a mai reţinut că, deşi pârâta a confirmat înregistrarea dosarului, nici până la data formulării cererii de chemare în judecată aceasta nu demarase procedura prevăzută de dispoziţiile Titlului VII din Legea nr. 247/2005.
A considerat judecătorul fondului că, deşi legea nu impune un termen de soluţionare a cererilor, iar prin Decizia nr. 2 din 28 februarie 2006 a Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor s-a stabilit o modalitate aleatorie de selectare a dosarelor aferente dispoziţiilor de restituire, neefectuarea nici uneia din operaţiunile juridice necesare emiterii titlului de despăgubire într-un interval de 1 an de la data înregistrării dosarului poate fi însă apreciată ca reprezentând o încălcare a dreptului reclamantelor la soluţionarea cererilor într-un termen rezonabil, astfel cum acesta este prevăzut de dispoziţiile art. 6 din CEDO.
A mai reţinut instanţa că invocarea lipsei unor documente din cuprinsul dosarului de despăgubire nu poate fi reţinută în condiţiile în care Dispoziţia a intrat în circuitul juridic şi beneficiază de prezumţia de legalitate şi autenticitate.
De asemenea, judecătorul fondului a constatat că obligarea pârâtului la emiterea titlurilor de plată în cuantumul stabilit prin expertiză, ar fi prematură formulat în condiţiile în care dosarul nu a fost înaintat unui evaluator autorizat pentru stabilirea cuantumului despăgubirilor şi având în vedere dispoziţiile art. 181 alin. (2) din O.U.G. nr. 81/2007 care impun parcurgerea unei proceduri speciale pentru emiterea acestor titluri.
A considerat Curtea de Apel că in speţă sunt aplicabile art. 16 alin. (5) din Capitolul 5, Titlul VII al Legii nr. 247/2005 potrivit cărora Secretariatul Comisiei Centrale va proceda la centralizarea dosarelor în care, în mod întemeiat cererea de restituire în natură a fost respinsă, după care acestea sunt transmise, evaluatorului sau societăţii de evaluatori desemnate, în vederea întocmirii raportului de evaluare.
Cu privire la obligarea evaluatorului de a întocmi raportul în 30 de zile, Curtea a apreciat că acest capăt de cerere este nefondat, în condiţiile în care evaluatorul nu poate fi indicat nominal pentru opozabilitate, iar cu privire la obligarea pârâtei la amendă de 20% din salariul brut pe economie, Curtea a apreciat că aceasta poate fi dispusă într-o eventuală procedură separată de executare, conform art. 24 şi 25 din Legea nr. 554/2004, după ce hotărârea prezentă devine definitivă şi irevocabilă.
Sub aspectul penalităţilor de 100 lei/zi de întârziere în executarea hotărârii, Curtea a considerat admisibil acest capăt de cerere. Penalităţile pe fiecare zi de întârziere prevăzute de art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 pentru soluţiile prevăzute la alin. (1) şi la alin. (4) lit. b) şi c) sunt concepute ca un mijloc de constrângere la adresa autorităţii publice pârâte şi în acelaşi timp ca o garanţie pentru persoana vătămată că îşi va vedea restabilit dreptul sau interesul legitim vătămat, fiind asemănătoare cu daunele cominatorii din dreptul civil, din punctul de vedere al naturii juridice. Penalităţile de întârziere se stabilesc în favoarea reclamantului şi nu trebuie confundate cu despăgubirile pentru întârzierea în executarea hotărârii, acordate în cadrul procedurii speciale de executare prevăzute de art. 24 din lege.
Recursul
Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs Statul Român prin Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea cererii de recurs, a arătat în esență că in mod netemeinic instanţa de fond a reţinut că dosarul de despăgubire a fost transmis Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor întrucât in baza pct. 22.1 lit. b) din H.G. nr. 250/2007 a fost restituit Primăriei Municipiului Bucureşti pentru clarificare, pentru identificarea imobilelor construcţii, defalcat, pentru a se preciza pentru terenurile ocupate de parcare dacă sunt cuprinse in planul de urbanism aprobat şi pentru a se motiva acordarea de despăgubiri pentru terenul din str. Th Speranţia, Bucureşti.
Având in vedere că pana la data redactării motivelor de recurs dosarul nu a fost retransmis Secretariatului Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, a solicitat admiterea excepţiei prematurităţii cererii de chemare in judecată invocată in faţa instanţei de fond.
S-a mai arătat prin motivele de recurs că, in lipsa dosarului de despăgubire nu se poate declanşa şi urma procedura privind acordarea măsurilor reparatorii, astfel încât instanţa de fond in mod netemeinic şi nelegal a dispus obligarea la emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire.
A susţinut recurenta că in mod greşit s-a reţinut că a fost nesocotit termenul rezonabil reglementat de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, procedura administrativă prevăzută de Titlul VII din Legea nr. 247/2005 derulându-se după finalizarea procedurii prevăzută de Legea nr. 10/2001, cu emiterea dispoziţiei însoţită de întreaga documentaţie.
Totodată s-a criticat soluţia instanţei de fond faţă de greşita reţinere a refuzului nejustificat in soluţionarea cererii, in condiţiile in care procedura administrativă se declanşează prin transmiterea dosarului şi nu la cererea persoanei îndreptăţite. De asemenea, s-a apreciază că nu poate fi asimilat termenul de 30 de zile prevăzut la art. 2 lit. h) din Legea nr. 554/2004 termenului de trimitere a dosarului la evaluator.
Cu privire la daunele cominatorii de 100 de lei/ zi întârziere s-a arătat că in condiţiile in care nu există un refuz nejustificat din partea autorităţii pârâte, acestea nu pot fi acordate.
În drept, cererea de recurs se întemeiază pe dispozițiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ.
Procedura în fața instanței de recurs
Recurenta - pârâtă a depus la dosar note de şedinţă prin care s-a precizat că dosarul nu a fost retransmis Secretariatului Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor astfel că acţiunea reclamanţilor este prematură.
S-a susţinut că instanţa de fond in mod netemeinic a obligat la emiterea deciziei in condiţiile adoptării O.U.G. nr. 4 din 13 martie 2012 potrivit căreia se suspendă pe o perioadă de 6 luni emiterea titlurilor de despăgubire, termen care prin Legea nr. 117/2012 a fost prelungit până la data de 15 mai 2013.
Considerentele și soluția instanței de recurs
In ceea ce priveşte critica formulată cu privire la prematuritatea acţiunii, in sensul că procedura prevăzută de Titlul VII, Capitolul V din Legea nr. 247/2005 nu se poate declanşa in lipsa transmiterii de către entitatea investită cu soluţionarea notificării a dosarului de despăgubire „completat” cu actele solicitate, Înalta Curte o apreciază nefondată, relevanţă in acest sens având dispoziţiile art. 16 alin. (2) şi 21 din Titlul VII din Legea nr. 247/2005. potrivit cărora „(2) Notificările formulate potrivit prevederilor Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, republicată, cu modificările şi completările ulterioare care nu au fost soluţionate în sensul arătat la alin. (1) până la data intrării în vigoare a prezentei legi, se predau pe bază de proces-verbal de predare-primire Secretariatului Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, însoţite de deciziile dispoziţiile emise de entităţile învestite cu soluţionarea notificărilor, a cererilor de retrocedare sau, după caz, ordinelor conducătorilor administraţiei publice centrale conţinând propunerile motivate de acordare a despăgubirilor, după caz, de situaţia juridică actuală a imobilului obiect al restituirii şi de întreaga documentaţie aferentă acestora, inclusiv orice acte juridice care descriu imobilele construcţii demolate depuse de persoana îndreptăţită şi/sau regăsite în arhivele proprii, în termen de 30 de zile de la data rămânerii definitive a deciziilor/dispoziţiilor sau după caz, a ordinelor.
(21) Dispoziţiile autorităţilor administraţiei publice locale vor fi centralizate pe judeţe la nivelul prefecturilor, urmând a fi înaintate de prefect către Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, însoţite de referatul conţinând avizul de legalitate al instituţiei prefectului, ulterior exercitării controlului de legalitate de către acesta.”
Ori in speţă, Dispoziţia nr. 12586 din 30 aprilie 2010 emisă de către Primăria Municipiului Bucureşti a fost predată de către instituţia Prefectului Municipiului Bucureşti pârâtei la data de 27 octombrie 2010, care, potrivit dispoziţiilor alin. (4) al articolului 16 din Legea nr. 247/2005 procedează doar la analizarea dosarelor în privinţa verificării legalităţii respingerii cererii de restituire în natură, nefiind prevăzută in lege procedura returnării dispoziţiei şi a dosarului administrativ, pârâta având posibilitatea să solicite relaţii asupra aspectelor apreciate de aceasta ca fiind nelămurite.
De asemenea, textul de lege invocat de către pârâtă, respectiv pct. 22.1 lit. b) din H.G. nr. 250/2007 se referă la disjungerea notificărilor pentru fiecare imobil şi nu la returnarea dosarului, astfel că motivul de recurs este nefondat.
Având in vedere că reclamanţii au notificat autoritatea competentă încă din anul 2001 pentru restituirea imobilelor în litigiu, Înalta Curte constată că judecătorul fondului a reţinut în mod corect că autoritatea pârâtă a încălcat dreptul reclamanţilor la soluţionarea cereri într-un termen rezonabil, astfel cum acesta este prevăzut de dispoziţiile art. 6 din CEDO, în condiţiile în care pârâta nu a depus la dosarul cauzei nici o dovadă care să justifice existenţa unor motive obiective pentru care cererea nu a fost analizată într-un termen rezonabil, iar invocarea lipsei unor documente din cuprinsul dosarului de despăgubire nu poate fi reţinută în condiţiile în care Dispoziţia a intrat în circuitul juridic şi beneficiază de prezumţia de legalitate şi autenticitate.
În jurisprudenţa sa constantă, Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a reţinut că nesoluţionarea într-o asemenea durată de timp a cererii de emitere a deciziei titlu de despăgubire reprezintă o încălcare a principiului respectării unui termen rezonabil în acţiunile administraţiei.
Sub aspectul penalităţilor de 100 lei/ zi întârziere in executarea hotărârii, deşi posibilitatea acordării acestora este prevăzută expres în art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte apreciază această dispoziţie a instanţei ca excesivă în contextul cauzei de faţă.
Comparativ cu marea majoritate a cazurilor în care cei îndreptăţiţi la acordarea măsurilor reparatorii, invocă tergiversarea parcurgerii procedurii administrative prevăzute de Legea nr. 247/2005, în speţa analizată, întârzierea autorităţii publice nu justifică aplicarea măsurii energice de constrângere prevăzută de art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.
Evident, în măsura în care autoritatea publică nu-şi îndeplineşte obligaţia stabilită de instanţă devin incidente prevederile cuprinse în art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, dispoziţii legale foarte eficiente care au menirea de a constrânge indirect pe recurent să emită în termen decizia reprezentând titlu de despăgubire, astfel că recursul este întemeiat.
Recursul formulat este întemeiat şi în raport cu prevederile O.U.G. nr. 4/2012 aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 117/2012, potrivit cărora: „(1) La data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă se suspendă până la data de 15 mai 2013, emiterea titlurilor de despăgubire, a titlurilor de conversie, precum şi procedurile privind evaluarea imobilelor pentru care se acordă despăgubiri, prevăzute de Titlul VII «Regimul stabilirii şi plăţii despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv» din Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente, publicată în M. Of. al României, Partea I nr. 653 din 22 iulie 2005, cu modificările şi completările ulterioare. (2) În perioada prevăzută la alin. (1), personalul din cadrul Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor întocmeşte şi ţine la zi evidenţa dosarelor de despăgubire, înregistrate în mod legal la aceasta, înregistrează noi dosare de despăgubiri, analizează documentaţia existentă în aceste dosare în vederea soluţionării legale a cererilor de despăgubire şi ia măsurile necesare în scopul inventarierii şi arhivării dosarelor de despăgubire depuse de către persoanele îndreptăţite”.
În privinţa acestor dispoziţii, instanţa de recurs reţine că au caracterul unor norme procedurale în raport cu procedura administrativă reglementă la Titlul VII din Legea nr. 247/2005, astfel încât, potrivit dispoziţiilor art. 725 C. proc. civ., ele devin pe deplin aplicabile şi proceselor în curs de judecată, din momentul intrării lor în vigoare.
În ceea ce priveşte conformitatea acestor dispoziţii legale cu normele constituţionale şi convenţionale, Curtea Constituţională a reţinut, prin mai multe decizii (nr. 723/2012, nr. 760/2012 şi nr. 802/2012) între altele, următoarele argumente pe care instanţa de recurs şi le însuşeşte:
- Guvernul, prin adoptarea ordonanţei de urgenţă criticate, nu neagă existenţa şi întinderea despăgubirilor constatate, iar măsura luată este mai degrabă una de garantare a dreptului de proprietate asupra bunului dobândit în sensul Convenţiei, fiind, deci, o aplicare a art. 44 alin. (2) din Constituţie, în contextul economic actual, caracterizat de restrângeri de natură bugetară şi de dificultăţi în menţinerea echilibrului bugetar;
- De altfel, faptul că, până la data de 15 mai 2013, se suspendă emiterea titlurilor de despăgubire/ conversie, precum şi procedurile privind evaluarea imobilelor pentru care se acordă despăgubiri, iar personalul din cadrul A.N.R.P. întocmeşte şi ţine la zi evidenţa dosarelor de despăgubire, înregistrează noi dosare de despăgubiri, analizează documentaţia existentă în aceste dosare în vederea soluţionării legale a cererilor de despăgubire şi ia măsurile necesare în scopul inventarierii şi arhivării dosarelor de despăgubire depuse de către persoanele îndreptăţite, relevă atenţia pe care legiuitorul delegat o acordă executării întru totul a hotărârilor judecătoreşti ce cad sub incidenţa O.U.G. nr. 4/2012;
- Soluţia legislativă adoptată de legiuitor reprezintă o normă temporară (aplicabilă până la data de 15 mai 2013) care nu aduce atingere înseşi substanţei dreptului la valorificarea titlurilor de despăgubire, obligaţia statului urmând a se executa după acest termen, prin aceasta titularul dreptului la despăgubire nefiind nevoit să suporte o sarcină excesivă şi disproporţionată, astfel cum susţine autorul excepţiei;
- Măsurile stabilite prin actul normativ criticat sunt în acord cu dispoziţiile constituţionale referitoare la ocrotirea proprietăţii, de vreme ce urmăresc un scop legitim - echilibrul bugetar al unui stat aflat în criză economică - şi sunt proporţionale, având în vedere marja mare de apreciere a statului în domeniul politicilor economice şi sociale, precum şi echilibrul realizat de către stat prin măsurile respective;
- Faptul că, potrivit ordonanţei de urgenţă criticată, se suspendă, până la data de 15 mai 2013, emiterea titlurilor de despăgubire, a titlurilor de conversie, precum şi procedurile privind evaluarea imobilelor pentru care se acordă despăgubiri, nu reprezintă o durată excesivă a executării unei hotărâri judecătoreşti, având în vedere atât caracterul sistemic al problemelor apărute în legătură cu executarea titlurilor executorii având ca obiect despăgubiri rezultate din aplicarea legilor privind restituirea proprietăţilor, cât şi valoarea titlurilor executorii în această materie, care este foarte mare;
- De altfel, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, soluţionând cererea şi pronunţând decizia de admisibilitate din 17 septembrie 2002 în cauza Vasyl Petrovych Krapyvnytskiy împotriva Ucrainei, a apreciat că un termen de 2 ani şi 7 luni de executare a unei hotărâri judecătoreşti nu este excesiv în condiţiile concrete ale cauzei, respectiv lipsa vădită de fonduri a unităţii militare debitoare;
- O.U.G. nr. 4/2012 a fost adoptată în contextul implementării hotărârii-pilot pronunţate de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauza Maria Atanasiu şi alţii împotriva României, fiind o măsură temporară care va reglementa pe lângă măsurile privind reformarea legislaţiei în domeniu, şi modul în care va continua procesul de acordare a despăgubirilor de natură a oferi un remediu adecvat tuturor persoanelor afectate de legile de reparaţie.
Într-adevăr, instanţa europeană a reţinut în motivarea hotărârii-pilot pronunţate în cauza Maria Atanasiu şi alţii împotriva României că statului trebuie să i se lase o marjă largă de apreciere pentru a alege măsurile destinate să garanteze respectarea drepturilor patrimoniale sau să reglementeze raporturile de proprietate din ţară şi pentru punerea lor în aplicare.
În concluzie, acţiunea formulată este întemeiată, aşa cum a reţinut şi instanţa de fond, însă finalizarea procedurii administrative reglementate la Titlul VII din Legea nr. 247/2005 şi emiterea titlului de despăgubire este condiţionată de termenul stabilit de legiuitor prin norme legale cu privire la care Curtea Constituţională s-a pronunţat că sunt constituţionale, aşa cum s-a arătat mai sus.
Astfel fiind, recursul va fi admis şi sentinţa recurată va fi modificată, în sensul că autoritatea publică recurentă rămâne obligată să emită titlul de despăgubire în termen de 30 de zile după expirarea termenului stabilit prin O.U.G. nr. 4/2012, cu modificările şi completările ulterioare, cu respingerea cererii de obligare a pârâtului la plata daunelor cominatorii.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de Statul Român prin Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor împotriva Sentinţei nr. 6277 din 28 octombrie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată in sensul că obligă autoritatea pârâtă să emită decizia-titlu de despăgubire în termen de 30 de zile de la data de 15 mai 2013.
Respinge cererea de obligare a pârâtului la plata daunelor cominatorii.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 24 ianuarie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 365/2013. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 271/2013. Contencios. Litigii Curtea de... → |
|---|
