ICCJ. Decizia nr. 3522/2013. Contencios

Decizii ICCJ 2013 (Contencios administrativ)

R O M Â N I A

ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE

SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL

Decizia nr. 3522/2013

Dosar nr. 6370/2/2010

Şedinţa publică de la 19 martie 2013

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cadrul procesual. Cererile de chemare în judecată

1.1. Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, Camera de Comerţ şi Industrie a României, reprezentată prin M.M.V., preşedinte, în calitate de reclamantă ca persoană vătămată atât într-un drept recunoscut legal, cât şi într-un interes legitim propriu, a chemat în judecată, în temeiul dispoziţiilor Legii nr. 554/2004, Guvernul României în calitate de pârât, solicitând:

1. anularea H.G. nr. 501/2010 privind încetarea dreptului de folosinţă gratuită asupra unor terenuri proprietate privată a statului - şi a anexei privind Datele de identificare imobile-teren, publicată în M. Of. al României, nr. 367/3.06.2010;

2. constatarea nulităţii absolute a H.G. nr. 1709/2004 privind unele măsuri referitoare la dreptul de administrare şi folosinţă asupra unei suprafeţe de teren, proprietate privată a statului, publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 984/26.10.2004 (şi Anexa) şi H.G nr. 2127/2004 pentru stabilirea unor măsuri referitoare la dreptul de administrare şi folosinţă asupra unei suprafeţe de teren, proprietate privată a statului, publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 1153/7.11.2004, care cuprinde în Anexă şi Datele de identificare a terenului;

3. anularea actelor juridice încheiate în baza actelor administrative nule, respectiv: Protocolul din 19 noiembrie 2004 între Camera de Comerţ şi Industrie a României şi a Municipiului Bucureşti şi RA-APPS, având nr. 7041 din 24 noiembrie 2004, respectiv 11996 din 19 noiembrie 2004, Procesul-verbal de predare-primire din 19 noiembrie 2004; Actul adiţional la Protocolul de predare-primire din 19 noiembrie 2004 a terenului în suprafaţă de 9,83 ha, respectiv 1,8 ha dintre RA-APPS şi Camera de Comerţ şi Industrie a României şi a Municipiului Bucureşti; Actul adiţional la Protocolul din 19 noiembrie 2004; Extrasul de Carte Funciară din 24 iulie 2008 emis de Oficiul de cadastru şi Publicitate Imobiliară Bucureşti; Încheierea din 24 iulie 2008 de la Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Bucureşti; Protocolul din 21 ianuarie 2005 încheiat între Camera de Comerţ şi Industrie a României şi a Municipiului Bucureşti din 21 ianuarie 2005 şi RA-APPS din 21 ianuarie 2005; Anexa la Procesul-verbal de predare-primire din 21 ianuarie 2005; Schiţa-anexă la procesul-verbal din 21 ianuarie 2005; Act adiţional la Protocolul din 21 ianuarie 2005 (pe baza căruia s-a încheiat anexa nr. 1, respectiv procesul-verbal de predare-primire din 21 ianuarie 2005) dintre Camera de Comerţ şi Industrie a României din 25 iulie 2008 şi RA-APPS din 25 iulie 2008; Încheierea din 22 septembrie 2006 a Oficiului de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Bucureşti; Extras de Carte Funciară - conform cererii din 24 iulie 2008 emisă de Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Bucureşti; Încheierea din 28 ianuarie 2009 a Oficiului de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Bucureşti; Extras de Carte Funciară - conform cererii din 25 februarie 2009 emis de Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Bucureşti.

4. constatarea nulităţii actului intitulat Rectificare la H.G. nr. 501/2010 publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 424/24.06.2010;

5. recunoaşterea dreptului pretins şi anume constatarea legalităţii şi legitimităţii transcrierii dreptului de administrare asupra terenurilor al Camerei de Comerţ şi Industrie a României în Registrul de transcripţiuni-inscripţiuni al notariatului de Stat al Sectorului 1 Bucureşti din 7 septembrie 1993, în baza Sentinţei civile definitive nr. 226/1993 a Tribunalului Municipiului Bucureşti, şi dispunerea intabulării acestui drept în Cartea Funciară de către Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Bucureşti;

6. suspendarea executării H.G. nr. 501/2010 până la rămânerea definitivă şi irevocabilă a hotărârii instanţei dată în prezenta cauză şi

7. obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată (inclusiv onorariu de avocat).

1.2. Prin întâmpinarea formulată, pârâtul Guvernul României a solicitat respingerea cererii de suspendare ca neîntemeiată, nefiind dovedite condiţiile pentru aceasta. A arătat că, de altfel, Curtea de Apel Bucureşti, prin Sentinţa civilă nr. 3200 din 30 iulie 2010 pronunţată în Dosarul nr. 5034/2010, a respins cererea de suspendare a Hotărârii Guvernului nr. 501/2010 formulată în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004. Referitor la acţiunea propriu-zisă, a invocat excepţia de conexitate a prezentului dosar cu dosarul nr. 7056/2/2010, aflat pe rolul aceleiaşi instanţe şi având ca obiect anularea Rectificării publicate în M. Of. nr. 424/24.06.2010. De asemenea, a invocat excepţia lipsei procedurii prealabile în raport cu H.G. nr. 1709/2004 şi H.G. nr. 2127/2004 şi excepţia tardivităţii acţiunii în anularea acestor acte administrative.

1.3. La data de 20 octombrie 2010, Regia Autonomă Administraţia Patrimoniului Protocolului de Stat (RAPPS) a formulat cerere de intervenţie în interes propriu, solicitând instanţei să constate că deţine un drept de administrare asupra terenurilor în suprafaţă de 9,83 ha şi respectiv, de 403.867 mp, precum şi cerere de intervenţie în interesul pârâtului Guvernul României, solicitând respingerea acţiunii ca neîntemeiată şi invocând excepţia lipsei procedurii prealabile cu privire la cererea privind anularea H.G. nr. 1709/2004 şi H.G. nr. 2127 din 30 noiembrie 2004 dar şi excepţia tardivităţii formulării acestui capăt de cerere.

1.4. Prin încheierea de şedinţă din 20 octombrie 2010, Curtea a încuviinţat, în principiu, cererea de intervenţie în interes propriu dar şi în interesul pârâtului, formulată de RAAPPS.

1.5. La data de 17 noiembrie 2010, Curtea a admis excepţia de conexitate invocată de pârâtul Guvernul României şi a dispus conexarea la prezentul dosar, a Dosarului nr. 7056/2/2010 al Curţii de Apel Bucureşti, având ca obiect solicitarea aceleiaşi reclamante de anulare a actului administrativ intitulat Rectificarea H.G. nr. 501/2010, publicată în M. Of. nr. 424/24.06.2010, la prezenta cauză, purtând nr. 6370/2/2010.

1.6. La aceeaşi dată, autoritatea reclamantă a depus întâmpinare la cererea RAAPPS de intervenţie în interes propriu şi în interesul pârâtului, precizând că înţelege să invoce nelegalitatea H.G. nr. 1709/2004 şi H.G. nr. 2127/2004 şi pe calea excepţiei de nelegalitate reglementate de Legea nr. 554/2004.

1.7. La data de 2 martie 2011, Curtea a admis excepţia lipsei procedurii prealabile în raport cu H.G. nr. 1709/2004 şi H.G. nr. 2127/2004, pentru motivele arătate în încheierea de şedinţă de la acea dată.

Faţă de această împrejurare, în baza art. 109 alin. (2) C. proc. civ. şi art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Curtea a respins ca inadmisibile capetele de cerere având ca obiect constatarea nulităţii absolute a H.G. nr. 1709/2004 şi H.G. nr. 2127/2004 din acţiunea principală.

Curtea a apreciat că susţinerea reclamantei conform căreia a înţeles să invoce nelegalitatea acestor acte şi pe calea excepţiei de nelegalitate reglementată de art. 4 din Legea nr. 554/2004 şi invocată prin întâmpinarea la cererea de intervenţie formulată de RAAPPS nu este de natură să conducă la o altă soluţie, având în vedere că, aşa cum instanţa de fond a arătat deja în finalul considerentelor încheierii din 2 martie 2011, excepţia de nelegalitate nu ar mai putea fi examinată, câtă vreme reclamanta, care a avut la îndemână calea acţiunii în anulare, a pierdut dreptul de a o exercita, pentru neîndeplinirea procedurii prealabile.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 3127 din 2 mai 2011, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, (i) a admis în parte acţiunea principală şi, în tot, acţiunea conexă formulate de reclamanta Camera de Comerţ şi Industrie a României în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României şi intervenienta Regia Autonomă "Administraţia Patrimoniului Protocolului de Stat", (ii) a anulat H.G. nr. 501/2010 şi Rectificarea H.G. nr. 501/2010 (publicată în M. Of. nr. 424/24.06.2010 partea I), (iii) a respins capetele de cerere având ca obiect constatarea nulităţii absolute a H.G. nr. 1709/2004 şi H.G. nr. 2127/2004 din acţiunea principală, ca inadmisibile, (iv) a respins în rest acţiunea principală, şi (v) ca neîntemeiate, cererile de intervenţie în interes propriu şi în interesul pârâtului Guvernul României formulate de intervenienta Regia Autonomă "Administraţia Patrimoniului Protocolului De Stat" (RAAPPS).

Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa de fond a constatat că, prin H.G. nr. 501/2010 publicată în M. Of. nr. 367/3.06.2010, s-a dispus, în art. 1, că pe data intrării în vigoare a acestei hotărâri încetează dreptul de folosinţă gratuită al Camerei de Comerţ şi Industrie a României şi a Municipiului Bucureşti asupra terenurilor evidenţiate în anexa hotărârii. La art. 2 din aceeaşi hotărâre, s-a prevăzut, abrogarea pe aceeaşi dată, a art. 2 din H.G. nr. 1709/2004, prin care, terenul de 1,8 ha din B-dul E. fusese dat în folosinţa gratuită a Camerei de Comerţ şi Industrie a României şi a Municipiului Bucureşti pe o perioadă de 49 de ani, precum şi a art. 2 din H.G. nr. 2127/2004 prin care terenul în suprafaţă de 403.867 mp din B-dul M. fusese dat în folosinţă gratuită Camerei de Comerţ şi Industrie a României şi a Municipiului Bucureşti.

La data de 24 iunie 2010, a fost publicată în M. Of. nr. 424, Partea I, o "Rectificare" care nu îmbracă forma unei hotărâri de Guvern şi poartă menţiunea expresă: "nu aparţine Redacţiei "M. Of., Partea I", fără a se indica o altă sursă, în sensul că la art. 1 şi în titlul anexei, în loc de "Camerei de Comerţ şi Industrie a României şi a Municipiului Bucureşti" se va citi "Camerei de Comerţ şi Industrie a României şi Camerei de Comerţ şi Industrie a Municipiului Bucureşti", iar la art. 3, în loc de "Camera de Comerţ şi Industrie a României şi a Municipiului Bucureşti ..." se va citi "Camera de Comerţ şi Industrie a României şi Camera de Comerţ şi Industrie a Municipiului Bucureşti".

Analizând succesiunea actelor normative relevante, Curtea a constatat că, de-a lungul timpului au existat, ca entităţi distincte, cu personalitate juridică proprie, o cameră naţională - Camera de Comerţ şi Industrie a României şi o cameră teritorială - Camera de Comerţ şi Industrie a Municipiului Bucureşti (care în timp a purtat mai multe denumiri).

În aceste condiţii, Curtea a apreciat că referirea din H.G. nr. 501/2010, în forma ei iniţială, la Camera de Comerţ şi Industrie a României şi a Municipiului Bucureşti, privind în mod evident o singură cameră, nu era aptă de a face obiectul unei simple rectificări, cum este cazul celei publicate în M. Of. nr. 424/24.06.2010, Partea I, neputând fi calificată ca o simplă eroare materială şi nefiind, de altfel, dovedită urmarea procedurii prevăzute de art. 59 alin. (2) din Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării aprobat prin H.G. nr. 561/2009 sau a art. 17 din Legea nr. 202/1998 privind organizarea Monitorului Oficial al României, pentru rectificare.

Totodată, instanţa de fond a reţinut că, în mod evident, nu a fost vorba de o eroare supusă rectificării, iar Guvernul a depus, ca act care a stat la baza rectificării, doar adresa prin care a solicitat, prin Secretariatul său General, Monitorului Oficial publicarea actului, fără avizul Consiliului Legislativ care era în drept să analizeze dacă este vorba de o eroare materială şi, deci, dacă este posibilă rectificarea.

De altfel, în cuprinsul Notei de fundamentare care a stat la baza adoptării hotărârii de guvern se face referire tot la Camera de Comerţ şi Industrie a României şi a Municipiului Bucureşti, şi nu la Camera de Comerţ şi Industrie a României şi la Camera de Comerţ şi Industrie a Municipiului Bucureşti, pentru a se putea vorbi doar de o eroare materială supusă rectificării.

Având în vedere că această "Rectificare" este de natură să producă consecinţe juridice cu privire la două camere de comerţ, deşi actul administrativ iniţial publicat viza una singură, Curtea a constatat că - în speţă - este vorba de o veritabilă modificare a conţinutului actului administrativ iniţial, care însă nu a respectat procedura şi condiţiile de formă reglementate de art. 29, art. 42 şi urm. şi art. 58 din Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 561/2009 şi ale art. 59 şi art. 61 din Legea nr. 24/2000, motiv pentru care rectificarea este lovită de nulitate absolută pentru încălcarea unor norme imperative.

În ceea ce priveşte actul iniţial, respectiv H.G. nr. 501/2010 nerectificat, Curtea a reţinut că acesta vizează încetarea unui drept de folosinţă gratuită a unor terenuri, drept care ar fi aparţinut unei persoane juridice care, la momentul emiterii actului administrativ, nu exista ca atare şi, cu atât mai puţin, ca deţinător al terenurilor respective.

Sub acest aspect, judecătorul fondului a reţinut situaţia de fapt potrivit căreia, în conformitate cu Dispoziţia nr. 92 din 16 martie 1961 a fostului Consiliu de Miniştri, Camera de Comerţ a Republicii Populare Române (cameră naţională) a primit în administrare construcţiile şi spaţiile descoperite destinate expunerii situate pe terenurile în litigiu, iar terenurile au revenit în administrarea Sfatului Popular al capitalei.

Ulterior, prin Decizia nr. 1146 din 28 august 1972, Comitetul Executiv al fostului CPMB a dat în administrarea Camerei de Comerţ a RSR terenul în suprafaţă de 464.900 mp în litigiu, iar prin Decizia nr. 152 din 12 februarie 1973, i-a mai transmis pentru administrare, în scopul dezvoltării Târgului Internaţional Bucureşti şi suprafaţa de 37.912 mp.

Ca urmare a faptului că prin Sentinţa civilă nr. 226 din 22 aprilie 1993, rămasă definitivă, a fost anulată Hotărârea nr. 67 din 19 octombrie 1992, prin care Consiliul Local al Municipiului Bucureşti anulase deciziile Comitetului executiv al fostului Consiliu Popular al Municipiului Bucureşti, Camera de Comerţ şi Industrie a României a solicitat la 27 septembrie 1993 transcrierea dreptului său de administrare, aceasta realizându-se sub nr. 13008 în Registrul de Inscripţiuni şi Transcripţiuni Imobiliare a fostului Notariat de Stat al Sectorului 1 Bucureşti.

În acest context, prima instanţă a apreciat că este necontestat în cauză că terenurile care fac obiectul H.G. nr. 501/2010 sunt aceleaşi cu cele la care se referă actele administrative mai sus menţionate şi care au fost emise în favoarea Camerei de Comerţ şi Industrie a României, prin urmare, la data la care a fost adoptată H.G. nr. 501/2010, nu exista persoana juridică la care aceasta se referea.

Având în vedere că actul administrativ este vătămător prin aceea că, deşi nu se referă la deţinătorul real al terenurilor, este apt să lipsească în fapt pe reclamantă de folosinţa acestora, instanţa de fond, în baza art. 1 alin. (2), art. 2 alin. (1) lit. a) teza a II-a şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a apreciat că se impune admiterea în parte a acţiunii principale şi, în tot, a acţiunii conexe, dispunând anularea H.G. nr. 501/2010 şi a Rectificării publicate în M. Of. nr. 424/24.06.2010.

Referitor la capătul de cerere din acţiunea principală având ca obiect anularea unor acte juridice (respectiv, Protocolul din 19 noiembrie 2004 între Camera de Comerţ şi Industrie a României şi a Municipiului Bucureşti şi RA-APPS, din 24 noiembrie 2004, respectiv 19 noiembrie 2004, Procesul-verbal de predare-primire din 19 noiembrie 2004; Actul adiţional la Protocolul de predare-primire din 19 noiembrie 2004 a terenului în suprafaţă de 9,83 ha, respectiv 1,8 ha dintre RA-APPS şi Camera de Comerţ şi Industrie a României şi a Municipiului Bucureşti; Actul adiţional la Protocolul din 19 noiembrie 2004; Extrasul de Carte Funciară din 24 iulie 2008 emis de Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Bucureşti; Încheierea din 24 iulie 2008 de la Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Bucureşti; Protocolul din 21 ianuarie 2005 încheiat între Camera de Comerţ şi Industrie a României şi a Municipiului Bucureşti din 21 ianuarie 2005 şi RA-APPS din 21 ianuarie 2005; Anexa la Procesul-verbal de predare-primire din 21 ianuarie 2005; Schiţa-anexă la procesul-verbal din 21 ianuarie 2005; Act adiţional la Protocolul din 21 ianuarie 2005 (pe baza căruia s-a încheiat anexa nr. 1, respectiv procesul-verbal de predare-primire din 21 ianuarie 2005) dintre Camera de Comerţ şi Industrie a României din 25 iulie 2008 şi RA-APPS din 25 iulie 2008; Încheierea din 22 septembrie 2006 a Oficiului de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Bucureşti; Extras de Carte Funciară - conform cererii din 24 iulie 2008 emis de Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Bucureşti; Încheierea din 28 ianuarie 2009 a Oficiului de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Bucureşti; Extras de Carte Funciară - conform cererii din 25 februarie 2009 emis de Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Bucureşti, Curtea a constatat că reclamanta nu a invocat cauze de nulitate independente în raport cu fiecare dintre acestea, solicitând anularea lor doar ca o consecinţă a anulării H.G. nr. 1709/2004 şi nici H.G. nr. 2127/2004, care însă nu a fost dispusă în cauză.

În plus, Curtea a apreciat că actele menţionate, anterioare H.G. nr. 501/2010, au o natură juridică civilă, pentru desfiinţarea lor legea prevăzând alte competenţe, decât cea a instanţei de contencios administrativ, motiv pentru care cererea a fost respinsă.

Cât priveşte solicitarea de a se constata legalitatea şi legitimitatea transcrierii dreptului de administrare asupra terenurilor al Camerei de Comerţ şi Industrie a României în Registrul de transcripţiuni-inscripţiuni al Notariatului de Stat Bucureşti din 7 septembrie 1993, în baza Sentinţei civile definitive nr. 226/1993 a Tribunalului Municipiului Bucureşti, Curtea a considerat că se impune ca aceasta să fie respinsă, câtă vreme nimeni nu a contestat această înscriere, iar, între timp, pentru terenurile în litigiu a fost deschisă carte funciară.

De asemenea, a fost respinsă cererea de a se dispune intabularea dreptului de administrare, întrucât Legea nr. 7/1996 rep. şi modificată prevede o procedură graţioasă pentru înscrierile în Cartea funciară, doar încheierea de respingere a cererii dată de Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară fiind sus-pusă controlului judiciar în faţa instanţei judecătoreşti civile.

În sfârşit, referitor la cererea de suspendare a executării H.G. nr. 501/2010 şi la cererea de obligare a pârâtului la plata cheltuielilor de judecată, Curtea a reţinut că acestea nu au mai fost susţinute de reclamantă.

În ceea ce priveşte cererea de intervenţie în interes propriu dar şi în interesul pârâtului, formulată de R.A. Administraţia Patrimoniului Protocolului de Stat, Curtea a apreciat că această cerere de constatare a dreptului de administrare al intervenientei asupra terenurilor în litigiu este neîntemeiată în raport cu dispoziţiile legale care reglementează materia contenciosului administrativ, întrucât o cerere de recunoaştere a dreptului este subordonată de către legiuitor, în această materie, anulării unui act administrativ vătămător pentru dreptul respectiv, ceea ce nu este cazul intervenientei, care nu a fost vătămată prin actul administrativ emis în favoarea ei.

3. Recursurile exercitate în cauză

Împotriva acestei hotărâri, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, au declarat recurs reclamanta Camera de Comerţ şi Industrie a României, pârâtul Guvernul României cât şi intervenienta Regia Autonomă "Administraţia Patrimoniului Protocolului de Stat".

3.1. Recursul reclamantei-recurente Camera de Comerţ şi Industrie a României (CCIR)

Recurenta-reclamantă a invocat ca temei legal al căii de atac exercitate prevederile art. 304 pct. 9 şi ale art. 3041 C. proc. civ., indicând, în raport de soluţia primei instanţe, că recursul de faţă vizează strict cel de-al doilea capăt de cerere din acţiunea introductivă de instanţă şi anume constatarea nulităţii absolute a H.G. nr. 1709/2004 şi respectiv a H.G. nr. 2127/2004.

În acest context şi raportat la aspecte vizând situaţia de fapt, succint înfăţişate, următoarele critici au fost dezvoltate de către recurenta CCIR:

- în speţa dedusă judecăţii, contrar celor reţinute, nu este necesară şi obligatorie plângerea prealabilă aşa cum eronat a apreciat instanţa de fond, respingând ca inadmisibile capetele de cerere având ca obiect constatarea nulităţii absolute a H.G. nr. 1709/2004 şi H.G. nr. 2127/2004 din acţiunea principală;

- împrejurarea că recurenta-reclamantă a invocat nelegalitatea celor două hotărâri de guvern şi pe calea excepţiei de nelegalitate, conform art. 4 din Legea nr. 554/2004, este de natură să conducă la o altă soluţie faţă de cea pronunţată prin Încheierea din data de 2 martie 2011, când Curtea a admis excepţia lipsei procedurii prealabile, astfel că recursul vizează implicit şi încheierea premergătoare de la acea dată;

- instanţa de fond a nesocotit împrejurarea că potrivit art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 şi în baza art. 4 din lege, legalitatea H.G. nr. 1709/2004 şi a H.G. nr. 2127/2004, ca acte administrative unilaterale cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu, sau la cererea părţii interesate şi cu atât mai mult cu cât, instituţia excepţiei de nelegalitate este cunoscută atât în legislaţie cât şi în doctrina comparată ca fiind o modalitate de apărare a unei părţi dintr-un proces faţă de efectele unui act administrativ ilegal.

3.2. Motivele de recurs înfăţişate de recurentul Guvernul României

Recurentul-pârât Guvernul României, la rândul său a criticat soluţia primei instanţe, apreciind hotărârea pronunţată ca fiind netemeinică şi nelegală numai în ceea ce priveşte anularea H.G. nr. 501/2010 şi a rectificării H.G. nr. 501/2010, publicată în M.Of. nr. 424/24.06.2010, arătând că prin aceasta din urmă s-a remediat o simplă eroare materială. A solicitat modificarea în parte a sentinţei atacate, în sensul respingerii integrale a cererilor conexe ale reclamantei-recurente. S-a mai arătat că prin apariţia H.G. nr. 95/2005 şi a H.G. nr. 709/2005, a fost înfiinţată şi recunoscută Camera de Comerţ şi Industrie a Municipiului Bucureşti, ca şi cameră de comerţ distinctă de Camera de Comerţ şi Industrie a României.

În fine, recurentul-pârât a susţinut că instanţa de fond dă o interpretare greşită Sentinţei civile nr. 226 din 22 aprilie 1993 a Tribunalului Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, în condiţiile în care, chiar în considerentele acestei hotărâri se menţionează că titularul dreptului de proprietate asupra terenului în litigiu este statul şi numai Guvernul poate dispune cu privire la acest teren.

3.3. Motivele de recurs înfăţişate de intervenienta Regia Autonomă "Administraţia Patrimoniului Protocolului de Stat" (RAPPS)

Invocând ca temei legal al demersului său procesual prevederile art. 299, art. 304 şi art. 3041 C. proc. civ. recurentul intervenient principal şi în interesul recurentului-pârât Guvernul României, RAPPS, a solicitat modificarea în parte a sentinţei atacate, cu consecinţa respingerii în întregime a acţiunii principale şi a celei conexe şi a admiterii cererii de intervenţie în interesul pârâtului Guvernul României precum şi a cererii de intervenţie în interes propriu a RAPPS, în sensul constatării dreptului acestei autorităţi de administrare asupra terenurilor în suprafaţă de 9,83 ha din Bucureşti.

În esenţă, în contextul unei detaliate prezentări a situaţiei de fapt, următoarele critici ale sentinţei atacate au fost înfăţişate şi dezvoltate:

- nelegalitatea hotărârii recurate în ce priveşte anularea Rectificării aduse H.G. nr. 501/2010 publicată în M. Of. nr. 424/24.06.2010, în sensul că atât constatările cât şi concluziile din sentinţa atacată referitoare la neîndeplinirea procedurii prealabile pentru rectificare sunt greşite, fiind rezultatul unor interpretări şi aplicări eronate a dispoziţiilor legale;

- au fost, în realitate, parcurse etapele corespunzătoare procedurii de rectificare a unei hotărâri de guvern, dovada realizării fiecăreia dintre acestea fiind făcută în faţa instanţei de fond, prin înscrisuri ce atestă (i) transmiterea către Secretariatului General al Guvernului (SGG) a textului vizat, în forma rectificată, de către autoritatea publică iniţiatoare a proiectului de act normativ, cu justificarea îndreptării erorii materiale, (ii) obţinerea avizului prealabil al Consiliului Legislativ la cererea SGG şi (iii) publicarea unei note cuprinse în rectificările necesare;

- îndreptarea erorii materiale nu trebuie să îmbrace forma unei hotărâri, contrar celor reţinute de prima instanţă;

- nelegalitatea şi netemeinicia sentinţei recurate în privinţa concluziei primei instanţe în sensul că H.G. nr. 501/2010 şi Nota de fundamentare fac referire la o singură entitate juridică, constituită la nivel teritorial, în condiţiile în care prima instanţă ar fi trebuit ca prin aplicarea dispoziţiilor speciale care reglementau organizarea şi funcţionarea camerelor de comerţ să stabilească situaţia juridică a fiecăreia dintre cele 3 entităţi în discuţie, CCIR-MB, CCIR şi CCIB astfel încât sintagma "Camera de Comerţ şi Industrie a României şi a Municipiului Bucureşti" din cuprinsul H.G. nr. 501/2010 şi al Notei de fundamentare să fie înţeleasă şi citită ca făcând referire la două entităţi juridice distincte, una organizată la nivel naţional (actuala CCIR) şi o alta organizată la nivel teritorial (CCIB).

- în contextul unei ample argumentaţii şi prezentări a succesiunii actelor normative, emise începând cu 1925 şi după 2005, până în prezent, în ceea ce priveşte denumirea purtată de CCIR, s-a susţinut că este greşită concluzia primei instanţe în sensul că CCIR-MB este o cameră teritorială de comerţ, iar nu una şi aceeaşi entitate juridică cu actuala denumire CCIR, căci din analiza dispoziţiilor H.G. nr. 1025/2002 se desprinde concluzia în sensul că, în fapt, CCIR-MB era denumirea de la acea dată a Camerei Naţionale de Comerţ şi nu a camerei teritoriale de comerţ.

- în sprijinul concluziei că, în realitate, CCIR şi CCIR MB reprezintă una şi aceeaşi entitate juridică, cu statut de cameră naţională de comerţ şi industrie, iar nu cameră teritorială, cum greşit a reţinut prima instanţă, o constituie împrejurarea că CCIR are calitatea de parte, sub semnătura Preşedintelui, dl. M.V.V., în cele două acte adiţionale din 25 iulie 2008, încheiate la Protocolul din 19 noiembrie 2004 şi respectiv la cel din 21 ianuarie 2005;

- pasivitatea intimatei-reclamante CCIR anterior intrării în vigoare a H.G. nr. 501/2010 în contestarea actelor administrative care au ca obiect încetarea dreptului său de administrare asupra unor terenuri din proprietatea privată a statului şi trecerea lor în administrarea recurentei-interveniente se impunea a fi calificată ca o recunoaştere a legalităţii acestora;

- nelegalitatea şi netemeinicia constatărilor primei instanţe cu privire la persoanele asupra cărora produc efecte juridice actele administrative anulate, respectiv cu privire la două camere de comerţ;

- nelegalitatea hotărârii recurate în ce priveşte anularea H.G. nr. 501/2010, instanţa de fond apreciind, fără temei şi fără o corectă aplicare a prevederilor legale speciale, că CCIR MB la care face referire această hotărâre este o entitate juridică inexistentă la data adoptării actului administrativ, în condiţiile în care ar fi putut să constate prima instanţă că în realitate, entitatea avută în vedere de H.G. nr. 501/2010 există, desfăşurându-şi activitatea sub o altă denumire;

- nelegalitatea hotărârii recurate în ce priveşte respingerea cererii de intervenţie principală privind constatarea existenţei dreptului de administrare al RAPPS asupra terenurilor în suprafaţă de 9,83 ha şi respectiv 403.867 m2, fiind rezultatul aplicării greşite a legii, a dispoziţiilor care completează materia contenciosului administrativ, cu dispoziţiile comune din codul de procedură civilă, respectiv art. 49 din acest din urmă cod.

4. Procedura de soluţionare a recursurilor. Excepţiile invocate

4.1. Părţile au formulat întâmpinări reciproce la motivele de recurs invocate, depunând la dosar exemple de jurisprudenţă, acte, înscrisuri relevante.

4.2. Astfel au fost depuse o serie de înscrisuri ce atestă corespondenţa purtată între APPS SA şi Guvernul României în legătură cu solicitarea de rectificare a erorii strecurate în cuprinsul H.G. nr. 501/2010, în vederea clarificării textului acestei hotărâri, Avizul consiliului legislativ cu privire la cererea de rectificare, alte corespondenţe, copii acte adiţionale.

4.3. Recurenta-reclamantă a solicitat prin întâmpinarea depusă faţă de recursul declarat de Guvernul României, ca instanţa de recurs să reţină, în principal, nulitatea acestuia, dată fiind neindicarea motivelor de netemeinicie şi nelegalitate pe care se sprijină recursul.

În subsidiar, s-a solicitat respingerea recursului declarat de Guvernul României, ca nefondat, raportat la analiza legală şi pertinentă a actelor şi probelor dosarului, realizată de prima instanţă.

4.4. Prin întâmpinarea depusă şi de recurenta RAPPS, la recursul formulat de recurenta-reclamantă CCIR, s-a solicitat, în principal, anularea recursului acestei entităţi pentru lipsa calităţii de reprezentant a persoanei care a formulat şi semnat recursul, raportat la art. 316 coroborat cu art. 161 alin. (2) C. proc. civ., într-un prim subsidiar, anularea recursului pentru nemotivarea acestuia şi într-un al doilea subsidiar, respingerea lui ca nefondat, pentru argumentele pe larg expuse în respectiva întâmpinare.

4.5. La data de 18 ianuarie 2013 recurenta CCIR a depus la dosar acte reprezentând adrese emise de CCIR şi înregistrate la consiliul legislativ în 12 decembrie 2012, răspunsurile consiliului legislativ ca şi împuternicirea şefului cancelariei Camerei Naţionale, semnatară a recursului, pentru a reprezenta CCIR, respectiv Dispoziţia nr. 50 din 1 iunie 2011.

5. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

5.1. Soluţionând cu prioritate excepţiile invocate potrivit art. 316 cu referire la art. 298 şi raportat la art. 137 C. proc. civ., Înalta Curte reţine următoarele, raportat la fiecare dintre excepţiile invocate prin întâmpinări şi susţinute oral în cursul dezbaterilor.

5.1.1. Cu referire la excepţia de nulitate a recursului formulat de recurenta-reclamantă CCIR pentru lipsa calităţii de reprezentant a persoanei care a declarat şi semnat recursul în numele acestei recurente.

Recursul promovat de recurenta-reclamantă CCIR la data de 3 noiembrie 2011 împotriva Sentinţei nr. 3127 din 2 mai 2011 a Curţii de Apel Bucureşti a fost semnat de d-na C.L.Ş., în calitate de Şef Cancelarie.

Recurenta-intervenientă RAPPS a susţinut că şeful cancelariei din cadrul CCIR nu poate avea calitatea de reprezentat al CCIR, faţă de dispoziţiile art. 39 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 335/207 a camerelor de comerţ din România, potrivit cu care numai Preşedintelui Camerei Naţionale îi este conferită atribuţia de reprezentare în relaţiile cu persoane fizice şi juridice, din ţară sau din străinătate.

S-a mai arătat că în ciuda dispoziţiilor art. 37 din Legea nr. 335/2007, coroborate cu prevederile pct. 13 din Statutul CCIR ce prevăd posibilitatea acordată Preşedintelui CCIR de a delega o parte din atribuţiile sale, este de observat că semnarea unei cereri de recurs nu poate fi apreciată ca "o problemă curentă", în sensul legii, cu atât mai mult cu cât, potrivit art. 83 alin. (3) C. proc. civ. nu a fost îndeplinită nici obligaţia procesuală de depunere de către semnatar a unui eventual mandat, fiind ca atare incidente prevederile art. 161 alin. (2) C. proc. civ.

La solicitarea instanţei, conform art. 161 alin. (1) şi (2) C. proc. civ., a fost depusă Dispoziţia nr. 50 din 1 iunie 2011, emisă şi semnată de Preşedintele CCIR, în temeiul dispoziţiilor Legii nr. 335/2007, modificată şi completată, ale art. 34 pct. 13 din statutul Camerei Naţionale privind posibilitatea delegării unei părţi din atribuţiile sale precum şi a dreptului de semnătură a unor documente ce privesc activitatea curentă a Camerei Naţionale. Astfel, prin Dispoziţia nr. 50 din 1 iunie 2011 au fost delegate şefului Cancelariei un număr de 7 (şapte) atribuiţii ale Preşedintelui, între acestea fiind expres menţionată (lit. d) din Dispoziţie - dosar recurs) şi atribuţia de reprezentare a Camerei Naţionale în relaţiile cu autorităţile şi instituţiile publice şi în relaţiile cu organele jurisdicţionale, cu organizaţiile neguvernamentale, cu precizarea că în îndeplinirea acestor atribuţii şeful cancelariei are drept de semnătură, semnătura sa fiind opozabilă terţilor.

Contrar celor susţinute de recurenta-intervenientă, Înalta Curte reţine că potrivit art. 161 alin. (1) şi (2) C. proc. civ., reprezentantul recurentei CCIR şi-a dovedit calitatea, delegarea atribuţiilor Preşedintelui fiind realizată pe temeiul legal ce permite o atare posibilitate, anterior datei de semnare şi înregistrare a recursului.

Înalta Curte apreciază că semnarea şi declararea recursului de către Şeful Cancelariei se subsumează atribuţiilor ce i-au fost delegate legal, orice interpretare contrară, în lipsa unor limitări expres reglementate, echivalând practic cu ignorarea actului de delegare, fără a exista însă vreun temei şi/sau justificare legală.

În consecinţă, se va respinge ca nefondată această excepţie.

5.1.2. Cu referire la excepţia de nulitate a recursului formulat de recurenta-reclamantă CCIR în raport de prevederile art. 3021 alin. (1) lit. c) şi art. 306 alin. (3) C. proc. civ.

Recurenta-intervenientă RAPPS a susţinut, în esenţă, în invocarea acestei excepţii că în cuprinsul cererii de recurs a CCIR nu se regăsesc critici propriu-zise cu privire la hotărârea atacată, nefiind indicat nici un motiv de nelegalitate a hotărârii atacate.

Înalta Curte urmează a respinge şi această excepţie ca nefondată.

Independent de împrejurarea că în chiar preambulul cererii sale de recurs recurenta-reclamantă a indicat ca temei legal al căii de atac exercitate prevederile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ., precizând totodată, în mod firesc, că odată fiind admiterea în parte a acţiunilor sale conexe, recursul vizează numai capătul de cerere ce a fost respins, Înalta Curte constată că au fost formulate critici evidente în raport de hotărârea atacată, ce pot fi circumscrise motivului de nelegalitate invocat chiar de recurentă.

Aşa fiind, Înalta Curte va analiza aceste motive de recurs în cele ce urmează, apreciind ca evident nefondată susţinerea referitoare la nemotivarea recursului de către recurenta-reclamantă.

5.1.3. Cu referire la excepţia de nulitate a recursului formulat de recurentul-pârât Guvernul României în raport de prevederile art. 3021 alin. (1) lit. c) şi art. 306 alin. (3) C. proc. civ.

La rândul său, recurenta-reclamantă CCIR a susţinut şi invocat nulitatea recursului declarat de Guvernul României, faţă de împrejurarea că în cuprinsul acestei cereri de recurs se regăsesc numai trimiteri la textele hotărârilor de guvern atacate în cauză, fără a fi expuse critici explicite faţă de soluţia primei instanţe.

Este adevărat, astfel cum se va arăta în detaliu şi în continuare, că în cuprinsul cererii sale de recurs, recurentul Guvernul României, invocând dispoziţiile art. 299 coroborat cu art. 301 şi 3041 C. proc. civ., se limitează numai la aprecieri generale în ceea ce priveşte soluţia instanţei de fond, pe care o apreciază ca fiind dată cu greşita aplicare a legii şi interpretarea eronată a probelor administrate.

Cu toate acestea, Înalta Curte apreciază că înfăţişarea motivelor de recurs, chiar şi numai în această manieră succintă şi generală, face posibilă încadrarea lor într-unul din motivele prevăzute de art. 304 C. proc. civ., respectiv îngăduie determinarea limitelor judecăţii, astfel că acestea vor fi cercetate prin prisma art. 304 pct. 9 C. proc. civ., excepţia de nulitate urmând a fi respinsă.

5.2. Asupra recursului promovat de recurenta-reclamantă Camera de Comerţ şi Industrie a României

Trecând la examinarea punctuală a criticilor formulate de fiecare dintre cei trei recurenţi, Înalta Curte reţine, cu referire la motivele de recurs dezvoltate de recurenta-reclamantă CCIR, circumscrise astfel cum s-a menţionat deja, motivului de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. şi vizând numai partea din hotărâre prin care a fost soluţionat strict capătul doi de cerere, respectiv constatarea nulităţii absolute a H.G. nr. 1709/2004 şi a H.G. nr. 2127/2004, că acestea nu sunt întemeiate, neputând fi primite, în considerarea celor în continuare arătate.

Astfel cum rezultă din expunerea rezumativă a considerentelor hotărârii atacate, de mai sus, instanţa de fond, sesizată cu soluţionarea acţiunii principale şi a celei conexe, introduse de reclamanta CCIR, a respins ca inadmisibile capetele de cerere având ca obiect constatarea nulităţii absolute a H.G. nr. 1709/2004 şi a H.G. nr. 2127/2004, din acţiunea principală, constatând printr-o încheiere premergătoare, interlocutorie, lipsa procedurii prealabile în raport cu cele două acte administrative arătate.

Nu este întemeiată susţinerea recurentei dezvoltată prin motivele de recurs în sensul că în cauza de faţă, raportat la prevederile Legii nr. 554/2004, republicată, nu este necesară şi nici obligatorie plângerea prealabilă, în sensul arătat şi motivat de prima instanţă.

Înalta Curte a reţinut în mod constant în practica sa, în interpretarea prevederilor art. 7 alin. (1) şi următoarele din Legea nr. 554/2004, că parcurgerea procedurii prealabile administrative are un caracter obligatoriu, neîndeplinirea de către reclamanta-recurentă a acestei obligaţii imperative echivalând cu un fine de neprimire.

Prin îndeplinirea procedurii prealabile administrative nu se încalcă accesul liber la justiţie ci se respectă o condiţie impusă de legea specială în materie pentru exercitarea dreptului la acţiune în contenciosul administrativ, fiind irelevantă invocarea nulităţii absolute sau a celei relative.

Concluzionând pe acest aspect, Înalta Curte reţine aşadar că în mod corect prima instanţă, reţinând lipsa procedurii prealabile faţă de cele două hotărâri de guvern arătate şi a căror nulitate s-a invocat, cu respectarea art. 109 alin. (2) C. proc. civ., a constatat inadmisibilitatea cererii pe acest aspect, sesizarea instanţei competente putând fi făcută numai după parcurgerea obligatorie a acestei proceduri prevăzute de lege.

Nefondate sunt şi criticile recurentei CCIR referitoare la modalitatea de soluţionare de către prima instanţă a excepţiei de nelegalitate, invocată în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, republicată, cu privire la aceleaşi H.G. nr. 1709/2004 şi respectiv H.G. nr. 2127/2004.

Înalta Curte apreciază că prin soluţia adoptată prima instanţă a realizat o corectă aplicare şi interpretare în cauză a prevederilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, statuând în sensul că excepţia de nelegalitate invocată nu mai putea fi examinată, câtă vreme reclamanta, care a solicitat iniţial constatarea nulităţii pe cale principală, a pierdut dreptul de a o exercita pentru lipsa procedurii prealabile.

Această soluţie concordă de altfel cu practica consolidată a Înaltei Curţi în această materie, în sensul că nelegalitatea unui act administrativ nu poate fi invocată în acelaşi timp, în cadrul aceluiaşi litigiu şi pe calea acţiunii directe în contencios administrativ şi pe calea incidentă a excepţiei de nelegalitate, fiind irelevantă din această perspectivă modalitatea de soluţionare a acţiunii directe.

În fine, pe acest aspect, este de menţionat şi că practica sus-amintită se află în concordanţă cu normele din dreptul Uniunii Europene dar şi cu jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie (CEJ).

Curtea Europeană de Justiţie a reţinut, în ceea ce priveşte posibilitatea de invocare a excepţiei de nelegalitate cu privire la actele instituţiilor comunitare, că atunci când partea îndreptăţită să formuleze o acţiune în anulare împotriva unui act comunitar depăşeşte termenul limită pentru introducerea acestei acţiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv şi nu va mai putea solicita în instanţă controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate (Hotărârea din 27 septembrie 1983, Univ. Hamburg, cauza C-216/82 pct. 5 şi urm.; Hotărârea din 23 februarie 2006, Atzeni şi alţii, cauza C-346/03 şi C -529/03, pct. 30 şi urm.).

Faţă de toate aspectele mai sus arătate, se va respinge aşadar ca nefondat recursul formulat de recurenta-reclamantă, criticile aduse hotărârii primei instanţe, în limitele indicate, fiind neîntemeiate.

5.3. Asupra recursului promovat de recurentul-pârât Guvernul României

Astfel cum s-a arătat deja, Înalta Curte a respins excepţia de nulitate invocată de recurenta-reclamantă cu privire la această cerere de recurs, reţinând însă caracterul general şi totodată eliptic al consideraţiunilor critice înfăţişate, circumscrise motivului de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Analizând, aşadar, acest recurs din această perspectivă, Înalta Curte apreciază că nu sunt întemeiate şi ca atare nu pot fi primite criticile recurentului-pârât vizând, în general, corecta aplicare şi interpretare a legii de către prima instanţă, prin sentinţa atacată.

Printr-o primă critică decelată de instanţa de recurs, recurentul-pârât a susţinut că instanţa de fond în mod eronat a admis în parte acţiunea reclamantei CCIR, anulând atât H.G. nr. 501/2010 cât şi Rectificarea la acest act administrativ, fără a constata că prin rectificarea dispusă a fost remediată o simplă eroare materială.

Întrucât asupra acestui aspect Înalta Curte urmează a înfăţişa argumente detaliate şi cu ocazia examinării motivelor de recurs, cuprinse în cererea de recurs a recurentei-interveniente RAPPS, în contextul analizei punctuale a recursului recurentului-pârât se va indica numai că prima instanţă, şi în opinia Înaltei Curţi, cu deplin temei a reţinut că în cauză, în realitate, nu a fost vorba de o simplă eroare materială, rectificabilă conform procedurii prevăzute de art. 71 din Legea nr. 24/2000 şi respectiv art. 17 din Legea nr. 202/1998, ci de o modificare, de natură a afecta chiar substanţa actului, în sensul că au fost schimbate entităţile juridice avute în vedere la elaborarea actului iniţial.

O altă critică distinctă a recurentului-pârât a vizat modalitatea de interpretare de către prima instanţă a Sentinţei civile nr. 226 din 22 aprilie 1993, apreciată ca eronată.

Înalta Curte reţine că nici această critică nu este fondată şi ca atare nu poate fi primită câtă vreme, raportat la raţionamentul judecătorului fondului în ceea ce priveşte cauzele de anulare a H.G. nr. 501/2010 şi respectiv a rectificării acesteia din data de 24 iunie 2010 (M. Of. nr. 424), concluziile şi statuările derivând din interpretarea conţinutului acestei hotărâri nu au o natură determinantă, ci mai degrabă un caracter complementar.

Nu mai puţin aspectele reţinute de prima instanţă, în sensul conturării vătămării produse reclamantei-recurente prin actele administrative atacate în prezenta cauză, cu referire la Sentinţa civilă nr. 226 din 22 aprilie 1993 a Tribunalului Bucureşti corespund celor hotărâte prin respectiva sentinţă.

Faţă de cele expuse urmează aşadar ca şi recursul recurentului-pârât să fie respins ca nefondat, criticile înfăţişate nefiind de natură a antrena, fie modificarea, fie casarea hotărârii primei instanţe.

5.4. Asupra recursului promovat de intervenienta RAPPS

RAPPS a promovat recurs în prezenta cauză, în calitate de recurentă-intervenientă principală şi de recurentă-intervenientă în interesul pârâtului-recurent Guvernul României.

Reţinând că din expunerea sumarizată a considerentelor hotărârii atacate, de mai sus, rezultă atât situaţia de fapt, conţinutul cererilor de chemare în judecată vizând anularea actelor atacate dar şi al celorlalte acte procesuale precum şi raţionamentul judecătorului fondului în susţinerea soluţiei adoptate, Înalta Curte nu va relua prezentarea in extenso a acestora, făcând numai trimiteri punctuale impuse de analiza motivelor de recurs.

Totodată, reţinând amploarea motivelor de recurs înfăţişate de recurenta RAPPS şi mai cu seamă împrejurarea că acestea cuprind deopotrivă critici explicite aduse hotărârii atacate dar şi interpretări proprii ale actelor normative şi ale situaţiei de fapt, argumente/solicitări principale şi subsidiare, Înalta Curte arată, cu titlu prealabil, că le va examina grupat, urmând a răspunde prin considerente comune, după cum urmează.

(i) În ceea ce priveşte pretinsa nelegalitate a hotărârii atacate cu referire la anularea Rectificării H.G. nr. 501/2010, publicată în M.Of. 424 din 24 iunie 2010, incluzând procedura urmată în acest sens.

În contextul dezvoltării acestui prim motiv de recurs, recurenta RAPPS a susţinut, în esenţă, că argumentarea primei instanţe, în sensul că Rectificarea adusă H.G. nr. 501/2010, publicată în M. Of. 501/2010 este lovită de nulitate absolută, apare ca fiind şi netemeinică şi nelegală atât în ceea ce priveşte procedurile legale parcurse cât şi cu referire la entitatea vizată şi persoanele asupra cărora produc efecte juridice actele administrative anulate.

Contrar celor arătate de recurentă, Înalta Curte, în acord cu argumentul conclusiv al primei instanţe, pe acest aspect, apreciază că Rectificarea adusă H.G. nr. 501/2010 nu poate fi apreciată ca legală şi producătoare de efecte juridice, câtă vreme aşa zisa eroare, cuprinsă în H.G. nr. 501/2010, nu era susceptibilă de o simplă rectificare, în maniera în care a fost aceasta efectuată.

Prima instanţă a reţinut în mod corect că prin H.G. nr. 501/2010, publicat în M. Of. nr. 367/3.06.2010, privind încetarea dreptului de folosinţă gratuită asupra unor terenuri proprietate privată a statului, în art. 1 se prevede că: "Începând cu data intrării în vigoare a prezentei hotărâri încetează dreptul de folosinţă al Camerei de Comerţ şi Industrie a României şi a Municipiului Bucureşti asupra imobilelor terenuri, identificate potrivit anexei care face parte integrantă din prezenta hotărâre, aflate în proprietatea privată a statului şi în administrarea Regiei Autonome Administraţia Patrimoniului Protocolului de Stat", textul demonstrând cu evidenţă referirea la o singură entitate, respectiv la o singură cameră de comerţ.

De altfel şi nota de fundamentare întocmită în vederea adoptării H.G. nr. 501/2010 ce nu a mai fost "rectificată", face şi ea referire la aceeaşi singură entitate, respectiv Camera de Comerţ şi Industrie a României şi a Municipiului Bucureşti (pct. (1) şi (2)) sintagmele folosite demonstrând că a fost avută în vedere o singură entitate juridică.

Întrucât la data emiterii şi publicării H.G. nr. 501/2010, entitatea menţionată ca atare în cuprinsul actului nu există, cum în continuare se va arăta, s-a recurs la rectificarea, prin simpla înlocuire a denumirii aşa zisei entităţi unice, cu cele două entităţi distincte, având fiecare personalitate juridică la data solicitării rectificării hotărârii, respectiv Camera de Comerţ şi Industrie a României şi Camera de Comerţ şi Industrie a României şi a Municipiului Bucureşti.

Înalta Curte apreciază, în acord de altfel şi cu judecătorul fondului că în realitate, în cauză, în raport de situaţia juridică a entităţilor implicate, a efectelor şi consecinţelor juridico-economice generate de reglementarea adoptată, se impunea ca schimbarea textului H.G. nr. 501 din 26 mai 2010 să fie făcută, în sensul art. 59 şi 61 din Legea nr. 24/2000, republicată, prin procedura "modificării" actului şi nicidecum pe calea rectificării. Înlocuirea din textul iniţial al unei entităţi juridice inexistente, cu alte două entităţi juridice, distincte, nu poate fi calificată ca o simplă eroare materială, de exprimare, echivalând, în realitate, cu o reală modificare a actului ce reclama schimbarea expresă a textului mai multor articole şi redarea lor într-o formă clară, coerentă, lipsită de confuzie şi echivoc.

Că este aşa o demonstrează şi versiunea actualizată a H.G. nr. 501/2010, în urma publicării rectificării, în care la art. 3 se arată după cum urmează: "Camera de Comerţ şi Industrie a României şi Camera de Comerţ şi Industrie a României şi a Municipiului Bucureşti are obligaţia predării imobilelor terenuri prevăzute la art. 1 către Regia Autonomă "Administraţia Patrimoniului Protocolului de Stat", în termen de 15 zile de la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri".

Or, într-o hotărâre de guvern de o asemenea importanţă, menţinerea unei expresii incorecte nu numai sub aspect gramatical dar şi generatoare de confuzii sub aspectul efectelor juridice generate, nu poate decât să confirme concluzia în sensul că nu rectificarea era procedura legală ce se impunea a fi urmată pentru a se remedia deficienţele constatate în cuprinsul H.G. nr. 501/2010.

Drept urmare, încălcarea prevederilor cuprinse în art. 59 şi 61 din Legea nr. 24/2000, republicată şi respectiv în art. 29, 42 şi 58 din Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 561/2009, atrage nulitatea actului intitulat "rectificare", fiind evident că instanţa nu avea cum să remedieze o atare încălcare, trecând la schimbarea pe cale judecătorească a conţinutului reglementării, astfel cum a susţinut RAPPS.

Din această perspectivă apare ca lipsită de efecte juridice efective împrejurarea, evidenţiată de altfel şi de RAPPS prin ample critice aduse hotărârii atacate, în sensul că a existat un aviz al consiliului legislativ, depus la dosar cu ocazia soluţionării recursului, emis în procedura de rectificare.

Cum însă s-a stabilit şi de către instanţa de control judiciar că operaţiunea rectificării, astfel cum este ea reglementată de art. 17 din Legea nr. 202/1998 şi respectiv art. 71 din Legea nr. 24/2000, nu poate fi folosită atunci când sunt modificate persoanele avute în vedere la elaborarea actului, căci aceasta, în cazul concret al reglementării în discuţie, nu poate fi apreciată ca o simplă eroare materială, parcurgerea chiar corectă din punct de vedere strict formal a procedurii "rectificării" nu este de natură a înlătura motivul primordial al nulităţii actului, mai sus arătat.

În fine, conchizând pe acest aspect, Înalta Curte reţine că tocmai referirile ample ale recurentei RAPPS la prezumtiva obligaţie a primei instanţe de a face în cauză o analiză şi de a stabili situaţia juridică a fiecăreia dintre cele 3 entităţi juridice în discuţie, CCIRMB, CCIR, CCIB, demonstrează, atât complexitatea reglementării cât şi potenţialul apariţiei confuziei de regim juridic, ceea ce evident că nu putea fi clarificat printr-o reglementare al cărei grad de imprecizie a fost cel puţin menţinut, urmare rectificării adoptate.

În plus, critica este şi nefondată câtă vreme, instanţa de fond, chiar dacă într-o manieră succintă, dar revelatoare şi pertinentă în contextul analizării legalităţii H.G. nr. 501/2010 şi Rectificării acesteia, a indicat, fără echivoc, entităţile juridice distincte care existau la data adoptării acestei hotărâri de guvern şi temeiul legal corespunzător.

(ii) În ceea ce priveşte pretinsa nelegalitate a sentinţei atacate cu referire la anularea H.G. nr. 501/2010, publicată în M. Of. nr. 367/3.06.2010.

În esenţă, prin acest motiv de recurs se susţine că în mod eronat a apreciat prima instanţă că CCIRMB, la care face referire H.G. nr. 501/2010, este o entitate juridică inexistentă la data adoptării actului administrativ supus controlului judecătoresc şi că, în măsura în care ar fi realizat o corectă aplicare a dispoziţiilor legale speciale, ar fi putut să constate că, în realitate, entitatea avută în vedere de H.G. nr. 501/2010 există, desfăşurându-şi în continuare activitatea, dar sub o altă denumire, CCIR în loc de CCIRMB.

O asemenea critică nu poate fi primită date fiind împrejurările de fapt şi de drept atestate chiar în cuprinsul Avizului din 21 iunie 2011, emis de către Consiliul legislativ, în care se arată, fără echivoc, că la data 3 iunie 2010, data intrării în vigoare a H.G. nr. 501/2010, sintagma "Camera de Comerţ şi Industrie a României şi a Municipiului Bucureşti" nu mai desemna o entitate juridică reală, existând consacrate legislativ două entităţi juridice distincte, respectiv CCIR şi CCIMB.

S-a mai arătat, în contextul unui scurt istoric al reglementării, că abia prin H.G. nr. 709/2005 a fost înfiinţată Camera de Comerţ şi Industrie a Municipiului Bucureşti (CCIMB).

În plus, nu se poate pretinde că instanţa de fond în limitele învestirii sale, ar fi fost îndreptăţită să stabilească legalitatea unui act administrativ ce vizează o entitate juridică inexistentă, pornind de la interpretări, corelaţii şi deducţii, raportat la parcursul istoric sinuos al reglementărilor în materie, din care nu au lipsit contradicţiile.

Înalta Curte reţine, din această perspectivă, susţinerile recurentei-reclamante care, prin actele şi înscrisurile depuse în susţinerea distincţiei de regim şi statut juridic între cele 2 camere de comerţ, entităţi diferite, a arătat că tocmai urmare a confuziilor ivite prin reglementările succesive adoptate, începând chiar cu anul 1864, a fost nevoie de crearea unui cadru legislativ clar, prin adoptarea Legii nr. 335/2007, menită să stabilească în concret regimul juridic al fiecărui tip de cameră.

În fine, concluzionând şi pe acest aspect, Înalta Curte reţine netemeinicia susţinerilor şi afirmaţiilor recurentei RAPPS în sensul că instanţa de fond ar fi putut constata, în contextul examinării legalităţii actelor administrative a căror nelegalitate a fost invocată, că "CCIRMB şi CCIR reprezintă în fapt una şi aceeaşi entitate juridică, având statut de cameră naţională de comerţ şi industrie" pentru că aceasta ar fi echivalat cu o adăugare "la lege", dincolo de voinţa legiuitorului, ceea ce desigur că nu poate fi admis.

(iii) În ceea ce priveşte pretinsa nelegalitate a hotărârii recurate urmare a respingerii în fond a cererii de intervenţie principală a RAPPS.

Prin hotărârea atacată instanţa de fond a respins ca neîntemeiate cererile de intervenţie în interes propriu şi în interesul pârâtului Guvernul României, formulate de recurenta RAPPS.

Reţinând, pentru considerentele următoare, că soluţia instanţei de respingere a cererilor de intervenţie este principial corectă, dar cu precizările ce se vor arăta, Înalta Curte apreciază că nu pot fi primite criticile recurentei nici pe acest aspect.

Desigur că, astfel cum a statuat deja Înalta Curte în practica sa în această materie, nici o prevedere a legii contenciosului nu îngrădeşte dreptul terţilor de a interveni în proces şi nu induce ideea unei incompatibilităţi între normele din codul de procedură civilă ce guvernează această instituţie şi specificul raporturilor de drept administrativ, între autorităţile publice şi interesele lor legitime.

Nu mai puţin însă, s-a stabilit că în analizarea condiţiilor de admisibilitate a intervenţiei voluntare, principale sau accesorii, se impune luarea în considerare atât a specificului elementelor de drept administrativ cât şi a regulilor de procedură speciale în materia contenciosului administrativ.

Aşadar, în mod corect, în aplicarea prevederilor art. 28 din Legea nr. 554/2004, prima instanţă a reţinut că pe fond cererea de intervenţie principală nu întruneşte toate condiţiile de admisibilitate ale acţiunii în contencios administrativ. Intervenientul principal, dobândind o poziţie similară cu cea a reclamantului-recurent CCIR, în mod legal se impunea să dovedească, conform art. 1 şi 8 din Legea nr. 554/2004, vătămarea într-un drept recunoscut sau într-un interes legitim, prin actele a căror anulare a fost solicitată.

În cauză însă recurenta-intervenientă nu a fost vătămată prin niciunul din actele a căror nulitate a fost solicitată de reclamanta CCIR, ba dimpotrivă, astfel că în mod evident existenţa vătămării impusă de chiar Legea nr. 554/2004, nu a fost îndeplinită.

Nici cu referire la parcurgerea procedurii prealabile, cerinţă de asemenea prevăzută pentru admisibilitatea oricărei acţiuni în contencios administrativ şi care, în logica arătată, este solicitată şi pentru cererea de intervenţie principală, este de reţinut că nu s-a demonstrat că aceasta formalitate ar fi fost îndeplinită.

Faţă de cele arătate Înalta Curte apreciază că în adevăr se impunea respingerea cererii de intervenţie principală formulată de RAPPS, însă ca inadmisibilă, nu ca neîntemeiată.

Date fiind efectele similare generate, în mod evident nu se impune admiterea recursului şi modificarea sentinţei atacate pe acest unic aspect, considerentele prezentei decizii venind în completarea şi, parţial, substituirea celor din hotărârea atacată.

În fine, corect a fost respinsă cererea de intervenţie în interesul pârâtului Guvernul României, ca neîntemeiată, dată fiind şi admiterea în parte a cererii reclamantei, astfel cum s-a arătat, în condiţiile în care pe calea intervenţiei voluntare accesorii se tinde la obţinerea unei soluţii favorabile unei părţi, nefiind necesar ca o astfel de cerere să conţină elementele cererii de chemare în judecată, limitându-se numai la apărări, în sprijinul părţii pentru care se intervine.

În considerarea tuturor celor învederate urmează aşadar ca Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. cu referire la art. 20 din Legea nr. 554/2004, să respingă ca nefondate toate cele trei recursuri declarate în cauză.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţiile privind nulitatea recursului declarat de Guvernul României şi nulitatea recursului pentru lipsa calităţii de reprezentant a semnatarului recursului recurentei-reclamante Camera de Comerţ şi Industrie a României.

Respinge recursurile declarate de Camera de Comerţ şi Industrie a României, de Guvernul României şi de Regia Autonomă "Administraţia Patrimoniului Protocolului de Stat", împotriva Sentinţei nr. 3127 din 2 mai 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Irevocabilă.

Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 19 martie 2013.

← ICCJ. Decizia nr. 3509/2013. Contencios. Cetăţenie. Recurs  ICCJ. Decizia nr. 3556/2013. Contencios. Anulare certificat de... →

Vezi și alte spețe de contencios administrativ:

Comentarii despre ICCJ. Decizia nr. 3522/2013. Contencios