ICCJ. Decizia nr. 404/2013. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 404/2013
Dosar nr. 449/45/2012
Şedinţa publică de la 29 ianuarie 2013
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Vaslui a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul M.D.R.T., suspendarea executării Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare din 16 martie 2012, încheiată la data de 15 martie 2012 şi implicit a corecţiilor financiare dispuse privind contractul de finanţare din 26 martie 2009 cu titlul „Reabilitare şi modernizare drum judeţean DJ 244 B Creţeştii de Sus - Murgeni km 0+000 - km 55+780" beneficiar Unitatea Administrativ Teritorială - Judeţul Vaslui, până la pronunţarea instanţei de fond.
În motivarea acţiunii, reclamanta a arătat că la data de 15 martie 2012 pârâtul a încheiat Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare privind contractul de finanţare din 26 martie 2009 cu titlul „Reabilitare şi modernizare drum judeţean DJ 244 B Creţeştii de Sus - Murgeni km 0+000 - km 55+780” beneficiar Unitatea Administrativ Teritorială - Judeţul Vaslui, înregistrată la Consiliul judeţean Vaslui din 22 martie 2012; că împotriva acestui act administrativ s-a formulat contestaţie administrativă conform art. 46, art. 47 şi următoarele din O.U.G. nr. 66/2011; că Unităţii Administrativ Teritoriale - Judeţul Vaslui i s-a aplicat prin nota de constatare sus menţionată o corecţie financiară în cuantum de 5.148.696,15 lei, conform pct. 1 subpunctul 1 decembrie din anexa la O.U.G. nr. 66/2011, reprezentând 10% din valoarea aferentă contractului de lucrări din 03 februarie 2010, întrucât organul constatator a apreciat faptul că Unitatea Administrativ Teritorială - Judeţul Vaslui nu a respectat principiile transparenţei prin încălcarea obligaţiilor de publicitate în materia achiziţiilor publice.
Raportat la situaţia de fapt prezentată, reclamanta a apreciat că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, pentru suspendarea executării unui act administrativ şi anume existenţa unui caz bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube care, astfel, poate fi prevenită.
Prin Sentinţa nr. 177/2012 din 28 mai 2012, Curtea de Apel Iaşi a respins cererea de suspendare a executării, formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială - judeţul Vaslui în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului Bucureşti.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, următoarele:
Reclamanta a asimilat în cauză noţiunii de „caz bine justificat” conduita autorităţii pârâte la momentul emiterii actului administrativ în litigiu, constând în: pretinsa „încălcare a legii”, modul eronat de interpretare al prevederilor legale interne în vigoare la data derulării licitaţiei (alin. (3) al art. 75 din O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii), precum şi a legislaţiei constând în recomandările/observaţiile din rapoartele de audit ale Comisiei Europene.
Instanţa a apreciat că analiza acestor încălcări/interpretări ale actelor normative interne şi comunitare incidente cauzei se constituie ca atribut exclusiv al instanţei ce va analiza fondul litigiului, şi care nu poate fi abordată în procedura urgentă a suspendării actului administrativ, în cadrul căreia curtea este mărginită a aprecia doar asupra aparenţei vădite de nelegalitate a actului.
Ori, astfel de încălcări nu au fost evocate de reclamantă, în condiţiile în care organul administrativ s-a aflat în marja sa de apreciere asupra măsurilor legale a căror adoptare intra în sfera sa de competenţă, acestea bucurându-se de prezumţia de legalitate în condiţiile legii, prezumţie ce va putea fi eventual răsturnată, doar după ce părţile vor administra toate probele necesare în faţa instanţei învestite cu analiza în fond a acestor acte administrative.
S-a reţinut în considerentele hotărârii atacate că, nefiind întrunită prima condiţie cumulativă de admisibilitate a cererii de suspendare de faţă, este inutilă şi analiza condiţiei pagubei iminente, astfel cum a fost motivată de reclamantă.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială - judeţul Vaslui, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului declarat se arată că sunt îndeplinite cumulativ cele două condiţii prevăzute în art. 14 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, şi anume cazul bine justificat (argumente numeroase care rezultă din cererea, formulată şi actele existente la dosar) şi paguba iminentă (argumentată şi dovedită cu înscrisurile depuse la dosarul cauzei), astfel că instanţa de judecată a pronunţat o decizie nelegală şi netemeinică, pur şi simplu neargumentată în drept, în sensul că în opinia sa toate motivele reclamantei nu pot fi abordate în procedura urgentă a suspendării actului administrativ.
Arată recurenta-reclamantă că, în aceste condiţii, practic ar rezulta că instanţa investită cu o cerere de suspendare în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, bazându-se pe prezumţia de legalitate a unui act administrativ, nu ar fi niciodată în măsură să dispună suspendarea unui act administrativ.
Mai arată recurenta că este criticabilă sentinţa şi cu privire la faptul că instanţa era obligată să verifice îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: caz bine justificat şi paguba iminentă şi că cea de-a doua condiţie nu numai că nu a făcut obiectul judecăţii, dar practic instanţa a dedus neîndeplinirea ei ca o consecinţă a neîndeplinirii celei dintâi condiţii.
Se mai arată că, în fapt, instanţa nu a analizat prima condiţie, „caz bine justificat ” , motivând că actul administrativ contestat se bucură de prezumţia de legalitate, prezumţie pe care a contestat-o.
Solicită recurenta să se dispună, pentru toate argumentele invocate, admiterea recursului formulat, modificarea în tot a hotărârii atacate şi restituirea cheltuielilor de judecată (implicit restituirea cauţiunii în cuantum de 100.000 lei, achitată cu Ordin de plată din 15 mai 2012 la C.E.C. şi a recipisei emisă de C.E.C. la data de 16 mai 2012, reprezentând cauţiune de 100.000 lei la dispoziţia Curţii de Apel laşi, în Dosar nr. 449/45/2012).
Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu dispoziţiile legale incidente, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
Reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială - Judeţul Vaslui a învestit instanţa, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, cu cerere de suspendare a Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare din 16 martie 2012, încheiată la data de 15 martie 2012, prin care s-a stabilit că reclamanta a săvârşit o serie de nereguli în cadrul proiectului „Reabilitare şi modernizare drum judeţean DJ 244B, Creţeştii de Sus - Murgeni km. 0+000 - km. 55+780”, astfel că s-a aplicat o corecţie financiară de 10% din valoarea cheltuielilor eligibile, în sumă de 5.148.696,15 lei.
Potrivit considerentelor expuse rezumativ mai sus, prima instanţă a reţinut că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, pentru suspendarea unui act administrativ, respectiv că nu este întrunită prima condiţie cumulativă de admisibilitate a cererii de suspendare de faţă, fiind inutilă şi analiza condiţiei pagubei iminente, astfel cum a fost motivată de reclamantă, motiv pentru care s-a dispus respingerea ca nefondată a cererii de suspendare a executării formulate de Unitatea Administrativ Teritorială Vaslui, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului.
Înalta Curte arată că din probele cauzei rezultă îndeplinirea condiţiilor legale pentru suspendarea actului administrativ.
Suspendarea este o operaţiune de întrerupere temporară a efectelor unui act administrativ.
Suspendarea judiciară, aşa cum este consacrată în cuprinsul art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, poate fi dispusă de instanţa învestită dacă sunt îndeplinite cumulativ mai multe condiţii, între acestea cazul bine justificat şi producerea unei pagube iminente.
Noţiunea de act administrativ este definită legal în cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 şi reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Ca şi în cazul ordonanţei preşedinţiale, reglementată în procedura civilă de drept comun, în cadrul cererii de suspendare, instanţa învestită nu cercetează fondul dreptului, dar, pentru ca soluţia să nu fie arbitrară, se analizează acele elemente care creează o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
În speţă, s-a invocat aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 66/2011 asupra unor situaţii care erau născute anterior intrării în vigoare a acestui act normativ.
Această apărare se poate constitui într-o îndoială serioasă privind legalitatea notei de constatare.
Astfel, toate fazele procedurii de achiziţie publică s-au derulat înainte de intrarea în vigoare a acestui act normativ.
Constituţia României prevede în art. 15 alin. (2) că legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile, ceea ce se manifestă sub forma neretroactivităţii legii civile, principiu consacrat şi de art. 1 C. civ. (vechi).
În raport de prevederile Constituţiei şi ale art. 1 C. civ., legea nouă se aplică numai situaţiilor juridice născute după intrarea în vigoare a acesteia.
Din cuprinsul notei de constatare rezultă că verificarea s-a efectuat în baza O.U.G. nr. 66/2011, în timp ce procedura s-a desfăşurat anterior, când era în vigoare O.G. nr. 79/2003. În acest sens trebuie precizat că anunţul de participare a fost lansat la data de 14 octombrie 2009, raportul final al procedurii fiind întocmit la data de 12 februarie 2010, deci înainte de intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011.
Aceste circumstanţe factuale sunt de natură să creeze o îndoială serioasă asupra actului administrativ, fiind îndeplinită condiţia cazului bine justificat.
Paguba iminentă este prejudiciul material şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice.
Instanţa de fond a apreciat că, nefiind întrunită condiţia cazului bine justificat, este inutilă analiza condiţiei pagubei iminente.
Înalta Curte apreciază însă ca fiind îndeplinită şi această condiţie, întrucât în cauză nota de constatare constituie, conform art. 21 alin. (20) din O.U.G. nr. 66/2011, titlu de creanţă care din momentul scadenţei, respectiv al curgerii celor 30 de zile pentru achitarea debitului, este purtătoare de dobânzi.
Mai mult, este evident faptul că suma de 5.148.696,15 lei, calculată drept corecţie financiară, este însemnată, motiv pentru care în cazul punerii în executare a titlului de creanţă prin mijloace specifice procedurii de executare ar putea crea grave perturbări în funcţionarea instituţiei, mai ales în situaţia în care bugetul judeţului a fost deja adoptat, fiind numeroase proiecte de investiţii în derulare, iar resursele financiare în scădere.
Potrivit pct. 12 din Nota de constatare, sumele neeligibile rezultate ca urmare a corecţiei financiare au fost incluse în cererile de plată/de rambursare ale beneficiarului, iar conform pct. 15 din aceeaşi notă, s-a stabilit că în baza art. 42 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, scadenţa obligaţiei bugetare este în termen de 30 de zile de la data comunicării titlului de creanţă.
În aceste condiţii, este evident că executarea titlului de creanţă la data scadenţei este de natură a afecta continuarea lucrării contractate, dar consecinţele se pot extinde şi asupra altor obligaţii pe care le are de plată autoritatea reclamantă, ceea ce poate conduce la perturbarea activităţii acesteia, motiv pentru care este îndeplinită şi cerinţa privind paguba iminentă.
În cauză, instanţa de control judiciar, învestită cu recursul declarat în cadrul litigiului având ca obiect cererea de suspendare a executării actului menţionat, constată că prin Sentinţa nr. 356/2012 din 5 noiembrie 2012, pronunţată de Curtea de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 531/45/2012, s-a admis cererea de anulare a Deciziei nr. 71 din 8 mai 2012 şi a Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare din 16 martie 2012, încheiate de pârât şi s-a dispus exonerarea reclamantei de la plata corecţiei financiare stabilită în sarcina sa prin nota de constatare şi a fost obligat pârâtul la restituirea sumelor reţinute în contul acestei corecţii.
Soluţia pronunţată de instanţa învestită cu acţiunea în anularea actului administrativ conferă consistenţă concluziei că în cauză este îndeplinită condiţia cazului bine justificat în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, pentru a fundamenta dispunerea, în cadrul procedurii sumare reglementate de art. 14 din Legea nr. 554/2004, a măsurii provizorii a suspendării executării actului a cărui nelegalitate a fost constatată pe calea acţiunii în anulare.
În aceste circumstanţe, soluţia adoptată de instanţa investită cu soluţionarea acţiunii în anulare creează, cel puţin cu caracter provizoriu, premisa nelegalităţii actului a cărui suspendare s-a solicitat, fiind astfel răsturnată prezumţia de legalitate ataşată actelor administrative.
Înalta Curte precizează că, potrivit art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în ipoteza admiterii acţiunii de fond, măsura suspendării dispusă în condiţiile art. 14 se prelungeşte de drept până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.
Ca urmare, legalitatea actului administrativ este infirmată prin soluţia instanţei de fond şi consecinţa admiterii acţiunii este suspendarea, prin efectul art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, a actului administrativ, până la soluţionarea irevocabilă a cauzei.
Având în vedere considerentele prezentei decizii, în baza art. 312 C. proc. civ. şi art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, recursul va fi admis şi va fi modificată sentinţa atacată, în sensul admiterii cererii de suspendare formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială - Judeţul Vaslui.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de Unitatea Administrativ Teritorială - Judeţul Vaslui împotriva Sentinţei nr. 177 din 28 mai 2012 a Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Modifică în tot sentinţa atacată şi, în consecinţă, admite cererea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială - Judeţul Vaslui.
Dispune suspendarea executării Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. 119 din 26 martie 2009, până la soluţionarea irevocabilă a acţiunii în anularea acesteia.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 29 ianuarie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 290/2013. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 412/2013. Contencios. Contestaţie act... → |
|---|
