ICCJ. Decizia nr. 4845/2013. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4845/2013
Dosar nr. 347/35/2012
Şedinţa publică de la 5 aprilie 2013
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Procedura derulată de prima instanţă
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta S.C. E. Oradea S.A. a solicitat suspendarea executării Ordinului nr. 265 din 20 iunie 2012 emis de pârâta Autoritatea Naţională pentru Reglementarea Serviciilor Comunitare de Utilităţi Publice, până la soluţionarea irevocabilă a acţiunii în anularea actului.
În întâmpinarea formulată în cauză, pârâta a invocat excepţia necompetenţei teritoriale a Curţii de Apel Oradea şi netemeinicia acţiunii reclamantei pentru motivele prezentate la dosar.
2. Hotărârea Curţii de Apel Oradea
Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa nr. 249 din 11 iulie 2012, a admis excepţia de necompetenţă teritorială a instanţei şi a declinat cauza în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
În considerentele sentinţei, instanţa a arătat faptul că, în raport de dispoziţiile art. 41 din H.G. nr. 745/2007, competenţa de a verifica legalitatea unui ordin prin care se acordă, se suspendă, se modifică sau se refuză acordarea licenţei aparţine Curţii de Apel Bucureşti, în condiţiile prevăzute de Legea contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare.
3. Hotărârea Curţii de Apel Bucureşti
Curtea de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa nr. 4653 din 29 august 2012, a respins ca neîntemeiată acţiunea reclamantei SC E. Oradea SA.
Pentru a pronunţa o asemenea soluţie, prima instanţă a reţinut că nu sunt îndeplinite condiţiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată: cazul bine justificat şi paguba iminentă.
Astfel, măsura retragerii licenţei din 13 iulie 2009, clasa 2, dispusă prin ordinul dedus judecăţii, a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 60 lit. b) din Regulamentul privind acordarea licenţelor în domeniul serviciilor comunitare de utilităţi publice, aprobat prin H.G. nr. 745/2007 şi este urmarea constatărilor menţionate în cursul a trei acţiuni de control întreprinse de autoritatea pârâtă.
Prin prezenta acţiune, reclamanta a motivat existenţa cazului bine justificat pe faptul că măsura întreruperii furnizării energiei termice către unii utilizatori din cartierul Ioşia nu constituie o încălcare a obligaţiei de a asigura continuitatea serviciului furnizat, cât timp nu există contracte încheiate cu aceşti utilizatori.
În acest sens, reclamanta a susţinut că se poate vorbi despre asigurarea continuităţii serviciului public de alimentare cu energie termică doar în condiţiile existenţei unor raporturi contractuale între furnizor şi utilizator, aspect prevăzut de art. 36 alin. (3) din Legea nr. 51/2006 şi art. 294 din Regulamentul-cadru al serviciului public de alimentare cu energie termică, aprobat prin Ordinul nr. 91/2007.
Diametral opus, pârâta a precizat faptul că toate contractele de furnizare a energiei termice se încheie, potrivit legii, pe durată nedeterminată, iar SC E. Oradea SA, în calitate de operator licenţiat, avea obligaţia să cunoască şi să respecte dispoziţiile legale în vigoare, respectiv să asigure continuitatea serviciului către utilizatorii preluaţi de la fostul furnizor de energie termică SC T. SA.
De asemenea, noile relaţii contractuale trebuiau reglementate prin încheierea unui act adiţional la contractul de furnizare existent, prin care se schimba doar o singură parte contractantă, respectiv furnizorul de energie termică, din T. SA în E. Oradea SA.
În concepţia pârâtei, întreruperea furnizării serviciului pentru a obliga utilizatorii să semneze noi contracte de furnizare este abuzivă, întrucât acest fapt contravine atât clauzelor din Contractul-cadru aprobat prin Ordinul nr. 483/2008, cât şi dispoziţiilor art. 35 alin. (2) din Legea serviciului public de alimentare cu energie termică nr. 325/2006 în care sunt stabilite cazurile în care furnizorii au dreptul să întrerupă furnizarea energiei termice.
Prima instanţă a apreciat că temeinicia unuia sau altuia din cele două puncte de vedere nu poate forma, însă, obiect al discuţiei pe marginea îndeplinirii condiţiei cazului bine justificat, ele constituind, evident, o problemă de fond, ce tinde la demonstrarea nelegalităţii ordinului.
Aşadar, cazul bine justificat nu poate fi dovedit prin motivele de nelegalitate ale actului administrativ a cărui executare se solicită a fi suspendată.
În al doilea rând, măsura retragerii licenţei deţinute de reclamantă nu a fost întemeiată numai pentru aspectul întreruperii furnizării energiei termice şi, respectiv, apei calde, ci şi pentru deficienţele constatate prin nota de control întocmită la 1 martie 2012 (dosar CA Oradea), prezentate de pârâtă în cuprinsul întâmpinării sale şi în privinţa cărora reclamanta nu a formulat nicio apărare.
În egală măsură, argumentul potrivit căruia inconsecvenţa pârâtei în ceea ce priveşte sancţiunile propuse cu ocazia controalelor efectuate constituie o împrejurare ce se circumscrie cazului bine justificat este nefondat. Faptul că, după primul control, s-a propus retragerea licenţei dar, în acelaşi timp, s-a aplicat şi un avertisment societăţii reclamante, că la al doilea control s-a propus aplicarea sancţiunii suspendării licenţei, deşi echipa de control venise să verifice dacă reclamanta s-a conformat măsurilor dispuse în urma celui dintâi control şi că, la cel de-al treilea control, s-a propus din nou sancţiunea retragerii licenţei, iar la data de 14 martie 2012, în şedinţa publică, ANRSC a şi hotărât retragerea licenţei, cu toate că încă nu expirase termenul care a fost acordat pentru remedierea deficienţelor constatate nu relevă vădita nelegalitate a ordinului contestat, cât timp ANRSC are competenţa de a decide retragerea licenţei, din proprie iniţiativă sau ca urmare a sesizărilor părţilor interesate, în cazurile specificate în condiţiile asociate licenţei, aşa cum se prevede explicit în cuprinsul art. 60 lit. b) din Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 745/2007.
Prin urmare, propunerile formulate cu prilejul controalelor vizând respectarea de către deţinătorul licenţei a condiţiilor asociate pot constitui temei pentru retragerea licenţei şi, nicidecum, nu reflectă puncte de vedere conforme.
Faţă de aceste considerente Curtea a concluzionat în sensul că reclamanta nu face dovada existenţei cazului bine justificat, întrucât argumentele sale nu se circumscriu împrejurărilor de fapt şi de drept de natură a crea o îndoială serioasă în privinţa legalităţii ordinului criticat, ci constituie veritabile critici parţiale la adresa legalităţii actului.
În ceea ce priveşte condiţia prevenirii unei pagube iminente, reclamanta a arătat că retragerea licenţei de funcţionare reprezintă o perturbare gravă a funcţionării unui serviciu public, cu consecinţe deosebit de grave asupra locuitorilor oraşului Oradea, care depind de alimentarea cu energie termică, furnizată de SC E. Oradea SA.
Cu privire la acest aspect, pârâta a subliniat că, în conformitate cu prevederile art. 12 alin. (6) din Legea nr. 325/2006, în situaţia rezilierii contractului de delegare a gestiunii, operatorul serviciului are obligaţia asigurării continuităţii serviciului public de alimentare cu energie termică pe o perioadă determinată, stabilită de autoritatea administraţiei publice locale sau de asociaţia de dezvoltare comunitară, după caz, dar nu mai mult de 12 luni, astfel că retragerea licenţei nu este susceptibilă să perturbe funcţionarea serviciului public de alimentare cu energie termică, fiind legală şi posibilă continuarea furnizării serviciului până la încheierea noului contract de delegare.
În opinia primei instanţe, celelalte consecinţe învederate de reclamantă, respectiv impactul financiar negativ, imposibilitatea producerii energiei electrice, riscul disponibilizării personalului propriu conturează în mod evident situaţii prejudiciabile, însă nu trebuie omis faptul că, în eventualitatea producerii lor, aceste împrejurări reprezintă consecinţa executării actului administrativ criticat a cărui prezumţie de legalitate nu a fost înlăturată.
4. Recursul declarat de reclamanta SC E. Oradea SA.
În recursul său reclamanta a solicitat modificarea sentinţei atacate, în sensul admiterii acţiunii.
În motivarea căii extraordinare de atac, încadrabilă în drept în dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurenta a susţinut faptul că hotărârea contestată este contradictorie şi a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 14 din Legea contenciosului administrativ.
În dezvoltarea acestui motiv de recurs, societatea a reluat prezentarea criticilor de nelegalitate ale actului administrativ dedus judecăţii, critici care au fost expuse şi în cererea de suspendare (a se vedea Dosar ICCJ).
Recurenta a susţinut că există urgenţă în speţa de faţă, deoarece retragerea licenţei de funcţionare reprezintă o perturbare gravă a funcţionării unui serviciu public, cu consecinţe deosebit de importante asupra locuitorilor oraşului Oradea care depind de alimentarea cu energie termică furnizată de societate.
În concret, recurenta a precizat că are un număr de 65.708 consumatori, din care 3677 persoane fizice, 1431 persoane juridice şi 709 asociaţii de proprietari care rămân fără acest serviciu în cazul în care societatea nu mai poate presta ca urmare a retragerii licenţei.
În plus, recurenta a arătat că pentru reabilitarea sistemului de distribuţie derulează un program cu fonduri europene, motiv pentru care trebuie să îndeplinească condiţiile legate de stabilitatea financiară şi juridică. În acelaşi timp, are obligaţii scadente faţă de bănci şi faţă de bugetul de stat.
5. Apărările formulate de intimata Autoritatea Naţională pentru Reglementarea Serviciilor Comunitare de Utilităţi Publice
Intimata a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat (Dosar ICCJ).
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă şi a apărărilor cuprinse în întâmpinare, dar şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., sub toate aspectele, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
1. Argumentele de fapt şi de drept relevante
Recurenta-reclamantă SC E. Oradea SA a învestit instanţa de contencios administrativ cu acţiunea având ca obiect suspendarea efectelor Ordinului nr. 265 din 20 iunie 2012 emis de pârâta Autoritatea Naţională pentru Reglementarea Serviciilor Comunitare de Utilităţi Publice, în temeiul art. 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată.
Prima instanţă a respins ca neîntemeiată acţiunea reclamantei, pentru argumentele prezentate la pct. 3 din prezenta decizie.
Detaliind problema de drept dedusă judecăţii şi răspunzând la motivul de recurs anterior prezentat, Înalta Curte constată că judecătorul fondului a făcut o aplicare corectă a dispoziţiilor art. 14 din Legea contenciosului administrativ, modificată.
Potrivit textului legal anterior individualizat, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
După cum se cunoaşte, suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există.
Mai este de observat că suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
În plus, instituţia juridică analizată trebuie să ofere cetăţeanului o protecţie adecvată împotriva arbitrariului, ceea ce realizează şi Legea nr. 554/2004, modificată.
În altă ordine de idei, se impune a fi făcută precizarea că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).
De aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuşi titlu executoriu.
Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004.
Totodată, din lecturarea art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, rezultă că, pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiţii: existenţa unui act administrativ, parcurgerea procedurii administrative prealabile, prezenţa unui caz bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.
Aşadar, o primă cerinţă pentru a interveni această măsură excepţională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezenţa unui asemenea act.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noţiunea de act administrativ se înţelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
În speţa de faţă, Ordinul nr. 265 din 20 iunie 2012 emis de Autoritatea Naţională pentru Reglementarea Serviciilor Comunitare de Utilităţi Publice este un act administrativ.
De asemenea, în speţă, a fost îndeplinită condiţia procedurală a recursului administrativ prealabil, după cum rezultă din Dosar CA Oradea.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
La modul concret, conform legislaţiei naţionale, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În speţa de faţă, Înalta Curte constată că argumentele prezentate de către intimata-reclamantă nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii deciziei administrative contestate.
În concret, prin ordinul aflat în discuţie s-a dispus măsura retragerii licenţei din 13 iulie 2009, clasa 2 deţinută de recurentă, pentru activităţile de transport, distribuţie şi furnizare a energiei termice, în raport de dispoziţiile art. 60 lit. b) din Regulamentul privind acordarea licenţelor în domeniul serviciilor comunitare de utilităţi publice, aprobat prin H.G. nr. 745/2007.
Pentru adoptarea acestei măsuri, autoritatea emitentă a avut în vedere faptul că recurenta a încălcat în mod repetat mai multe condiţii asociate licenţei şi nu a respectat obligaţiile prevăzute de legislaţia specifică în vigoare din domeniul furnizării energiei termice. Aceste aspecte au rezultat în urma a trei acţiuni de control desfăşurate cu privire la activitatea recurentei.
Recurenta a motivat existenţa cazului bine justificat pe faptul că măsura întreruperii furnizării energiei termice către unii utilizatori din cartierul Ioşia nu constituie o încălcare a obligaţiei de a asigura continuitatea serviciului furnizat, cât timp nu există contracte încheiate cu aceşti utilizatori.
La o analiză în aparenţă a cadrului legal aplicabil, Înalta Curte apreciază că întreruperea furnizării serviciului aflat în discuţie este abuzivă, întrucât acest fapt contravine dispoziţiilor art. 35 alin. (2) din Legea nr. 325/2006, potrivit căruia "serviciul public de alimentare cu energie termică poate fi întrerupt în următoarele condiţii: în caz de forţă majoră, de avarii, precum şi în perioadele programate pentru revizie. Utilizatorii de energie vor fi informaţi în detaliu asupra condiţiilor de întrerupere a serviciului public de alimentare cu energie termică".
Or, în speţa de faţă, întreruperea furnizării energiei termice pentru a obliga utilizatorii să semneze noi contracte nu se încadrează în nicio situaţie prevăzută de lege.
Mai mult decât atât, pe aspectul analizat, instanţa de control judiciar apreciază că prezintă relevanţă juridică şi prevederile art. 42 alin. (3) din Legea nr. 51/2006, potrivit cărora: "În cazul serviciilor furnizate/prestate prin intermediul reţelelor de conducte - alimentarea cu apă rece, canalizarea şi epurarea apelor uzate, colectarea şi evacuarea apelor pluviale, alimentarea cu apă caldă pentru consum, alimentarea cu agent termic pentru încălzire, - contractele de furnizare sau de prestare a serviciilor se încheie între operator şi utilizator pe termen nedeterminat."
Ca atare, împrejurările legate de starea de fapt şi de drept nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ dedus judecăţii.
Totodată, se cuvine a preciza şi faptul că, în cadrul Dosarului nr. 6873/2/2012, a fost respinsă acţiunea în anularea Ordinului nr. 265 din 20 iunie 2012 emis de Autoritatea Naţională pentru Reglementarea Serviciilor Comunitare de Utilităţi Publice.
În speţă, în raport de soluţia reţinută în privinţa condiţiei cazului bine justificat, instanţa de control judiciar apreciază că nu se mai impune analizarea condiţiei prevenirii pagubei iminente, impusă de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, întrucât cele două condiţii trebuie îndeplinite cumulativ.
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Faţă de împrejurarea că instanţa de fond a interpretat în mod legal şi corect dispoziţia normativă anterior indicată, nefiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ, raportat la art. 20 şi art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de reclamanta SC E. Oradea SA împotriva Sentinţei civile nr. 4653 din 29 august 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 5 aprilie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4828/2013. Contencios. Excepţie de... | ICCJ. Decizia nr. 4892/2013. Contencios → |
|---|
