ICCJ. Decizia nr. 387/2014. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs

Comentarii

0

ROMÂNIA

ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE

SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL

Decizia nr. 387/2014

Dosar nr. 331/43/2012

Şedinţa publică de la 29 ianuarie 2014

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Târgu Mureş sub nr. 331/43/2012 la data de 7 iunie 2013, reclamanta Universitatea D.C. din Târgu Mureş a solicitat în contradictoriu cu pârâţii A.R.A.C.I.S. şi M.E.C.T.S.:

- anularea deciziei de neacreditare adoptată de Consiliul A.R.A.C.I.S., în urma soluţionării contestaţiei formulate în cursul procedurii de evaluare a programului de studii universitare de masterat „Control, expertiză şi audit" din cadrul Departamentului de Studii Masterale a Universităţii D.C. din Târgu Mureş;

- emiterea unei noi decizii de către Consiliul A.R.A.C.I.S., prin care, luând act de constatările Comisiei de soluţionare a contestaţiei, să se dispună acreditarea programului de studii masterale arătat;

- obligarea pârâtului M.E.C.T.S. să includă în proiectul hotărârii de guvern privind specializările acreditate programul de masterat masterat „Control, expertiză şi audit";

- obligarea pârâtei A.R.A.C.I.S. să publice hotărârea ce se va pronunţa pe site-ul propriu.

În motivare s-a arătat că, în urma vizitei de evaluare, pentru motive străine de faptele reclamantei, Comisia de experţi permanenţi a întrerupt activitatea de evaluare înaintea termenului prevăzut, iară să evalueze toţi indicatorii cuprinşi în fişa vizitei. S-a subliniat că, în vădit dezacord cu realitatea constatată în fişa vizitei, completată ulterior de Comisia de soluţionare a contestaţiilor şi propunerea Comisiei de soluţionare a contestaţiilor, Consiliul A.R.A.C.I.S. a apreciat, rară să indice vreun motiv de fapt sau de drept, ca programul verificat nu satisface cerinţele normative obligatorii, standardele şi indicatorii de performanţă şi standardele specifice.

Prin întâmpinarea formulată, pârâta A.R.A.C.I.S. a invocat în principal excepţia inadmisibilităţii, iar în subsidiar a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

În susţinerea excepţiei inadmisibilităţii, pârâta a arătat că actele emise de A.R.A.C.I.S. nu sunt acte administrative, avizul emis în vederea acreditării reprezentând o părere de care emitentul actului administrativ, în speţă Guvernul, poate sau nu să ţină cont. S-a opinat că avizele emise şi care sunt avute în vedere de M.E.N. la iniţierea programului de acreditare, nu produc efecte juridice directe care să afecteze drepturile persoanelor juridice. Pârâta a apreciat că singura cenzură, pe care instanţa ar putea-o exercita vizează nerespectarea procedurilor legale cu privire la întocmirea raportului şi acordarea avizului şi numai dacă aceste acte ar produce efecte juridice. Inadmisibilitatea a fost susţinută de pârâtă şi din perspectiva epuizării căilor de atac recunoscute de contractul părţilor.

Pe fond, s-a arătat că a fost respectată procedura prevăzută de O.U.G. nr. 75/2011, H.G. nr. 1257/2005 şi contractul părţilor, Consiliul A.R.A.C.I.S. ajungând la concluzia acordării avizului de neacreditare cu acordarea calificativului „Neîncredere".

Pârâtul M.E.N. (fostă M.E.C.T.S.), prin întâmpinarea formulată, a invocat, în primul rând, excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive, apreciind că emiterea actului administrativ de acordare a acreditării este condiţionată de transmiterea avizului favorabil elaborat de A.R.A.C.I.S., astfel că în lipsa acestuia, ministerul nu poate emite ordin de acreditare, neavând competenţa de a evalua programul de studiu şi de a constata îndeplinirea standardelor specifice. S-a mai apreciat că ministerul nu poate avea calitate într-o acţiune de anulare a unor acte aparţinând altui subiect de drept cu personalitate juridică şi care nu se află în subordinea ministerului.

Prin concluziile scrise, reclamanta a opinat că în dezacord cu cele constatate de comisia de specialitate, Consiliul a apreciat că nu sunt îndeplinite condiţiile acreditării, făcând referire la fişa vizitei întocmită iniţial şi nicidecum la fişa întocmită în urma contestaţiei.

Reclamanta a mai subliniat că A.R.A.C.I.S. a acordat calificative tară ca vreun act normativ să îi acorde această prerogativă, substituindu-se astfel în mod abuziv Ministerului Educaţiei Naţionale, singura autoritate abilitată sa decidă asupra calităţii academice a programelor şi instituţiilor de învăţământ superior. S-a mai apreciat că Ghidul de evaluare şi asigurare a calităţii programelor de studii universitare şi a instituţiilor de învăţământ superior, avut în vedere la acordarea calificativelor, nu se află în vigoare, nefiind publicat în M. Of. al României, aşa cum obligă art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000.

Excepţia inadmisibilităţii acţiunii a fost soluţionată în data de 25 aprilie 2013, pentru motivele consemnate în încheierea de şedinţă de la acel termen de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 262 din 31 mai 2013, Curtea de apel Târgu-Mureş, secţia a II-a civilă, contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului M.E.C.T.S.

A respins acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta Universitatea D.C. din Târgu-Mureş, în contradictoriu cu pârâţii A.R.A.C.I.S. şi M.E.C.T.S.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut următoarele:

- În urma solicitării reclamantei, vizând acreditarea programului de studii universitare de masterat „Control, expertiză şi audit” din cadrul Departamentului de Studii Masterale a Universităţii D.C. din Târgu Mureş, părţile au semnat Contractul de prestări servicii din 19 mai 2011 (filele 7-9), în temeiul căruia pârâta A.R.A.C.I.S. a procedat la evaluarea programului menţionat.

- În temeiul actelor întocmite de Comisia de experţi (filele 11-33) şi a Raportului A.R.A.C.I.S. (filele 27-48, 83), Consiliul A.R.A.C.I.S. a hotărât în data de 15 iulie 2011 acordarea avizului de neacreditare, în condiţiile în care Comisia a soluţionat poziţii relativ simple din Fişa vizitei, neputând finaliza evaluarea faţă de atitudinea rectorului reclamantei care a adus jigniri Comisiei şi a refuzat să semneze Fişa şi având în vedere că în baza constatărilor parţiale a rezultat neîndeplinirea unor standarde şi indicatori de performanţă.

- Împotriva acestei soluţii, în temeiul art. 12 alin. (1) şi (2) din contractul părţilor, s-a formulat contestaţie de către reclamantă (filele 118-123), care a fost soluţionată de Comisia de analiză a contestaţiei, după finalizarea evaluării iniţial întrerupte, în sensul propunerii acordării avizului de acreditare cu calificativul încredere limitată (filele 106-108).

- Consiliul A.R.A.C.I.S., în şedinţa din 27 octombrie 2011 (filele 140-156), a decis că propunerea Comisiei de analiză a contestaţiei nu poate fi primită şi a apreciat că programul de studii pentru care s-a solicitat acreditarea nu satisface cerinţele normative obligatorii, standardele şi indicatorii de performanţă şi standardele specifice, emiţând un aviz de neacreditare.

În ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului M.E.N., curtea de apel a constatat că reclamanta a înţeles că cheme în judecată acest pârât pentru obligarea sa la includerea în proiectul hotărârii de guvern privind specializările acreditate a programului de studii în discuţie. Prerogativa arătată, în temeiul art. 31 lit. g) din O.U.G. nr. 75/2005, intră în sfera de atribuţii a ministerului, astfel că nu se poate reţine lipsa de identitate între autoritate obligată la iniţierea acreditării şi cea chemată în judecată.

Asupra fondului acţiunii, prima instanţă a reţinut că reclamanta a invocat un singur argument prin acţiunea introductivă, privind contradicţia profundă existentă între constatarea Comisiei de soluţionare a contestaţiei şi soluţia Consiliului A.R.A.C.I.S.

Ca şi chestiune prealabilă dezvoltării raţionamentului juridic, instanţa de fond a menţionat că, în examinarea modului de soluţionare a cererii de acreditare a reclamantei, va putea să cerceteze numai respectarea procedurilor prescrise de normele legale, neputând cenzura aprecierea profesională realizată de Consiliul A.R.A.C.I.S., câtă vreme această evaluare implică o judecată bazată pe cunoştinţe de specialitate şi nu un raţionament juridic. Cu alte cuvinte, instanţa poate interveni în verificarea exercitării dreptului de apreciere de către Consiliul A.R.A.C.I.S. numai pentru a stabili dacă prerogativa de apreciere â fost sau nu realizată cu exces de putere în sensul art. 2 lit. n) din Legea nr. 554/2004, respectiv prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.

Faţă de aceste precizări instanţa de fond a reţinut că A.R.A.C.I.S. este organul căruia în aparţine prerogativa validării raportului experţilor, în baza verificării respectării metodologiei de evaluare externă. Câtă vreme Consiliul dispune de un drept de apreciere, stabilind în urma unor dezbateri şi a votului membrilor săi, dacă propune M.E.C. acreditarea sau, după caz, neacreditarea instituţiei solicitante, instanţa nu poate reţine existenţa unui element de nelegalitate în neînsuşirea de către Consiliul A.R.A.C.I.S. a propunerii formulate de Comisia de experţi şi Comisia de soluţionare a contestaţiei.

A mai observat curtea de apel că, din Raportul întocmit, soluţia la care s-a oprit Consiliul a fost motivată, apreciindu-se că raportul Comisiei de analiză a contestaţiei justifică soluţia de neacreditare şi nu de acreditare cu încredere limitată, faţă de neîndeplinirea următoarelor standarde şi indicatori de performanţă: nu sunt conducători de doctorat care să activeze în programul supus evaluării; nu s-au identificat strategii actualizate de predare pentru fiecare disciplină; s-a recomandat reconsiderarea denumirii programului de masterat şi restructurarea planului de învăţământ.

În privinţa celorlalte argumente ale reclamantei, dezvoltate în concluziile scrise, instanţa de fond a reţinut următoarele:

Faptul că vizita Comisiei de experţi nu a fost iniţial finalizată ori că evaluarea a fost continuată de Comisia pentru soluţionarea contestaţiei nu poate afecta legalitatea deciziei finale a Consiliului A.R.A.C.I.S., câtă vreme procedura de evaluare a fost parcursă, iar la adoptarea avizului, Consiliul a putut avea în vedere toate constatările experţilor. În acelaşi sens, este nerelevant pentru examinarea legalităţii avizului de neacreditare, adoptat de Consiliul A.R.A.C.I.S., dacă propunerea iniţială a Comisiei de specialitate, care a ţinut cont de evaluarea nefinalizată, a fost adoptată cu 8 sau 9 voturi, în condiţiile în care în şedinţa Comisiei au fost prezenţi 9 membri.

A mai reţinut prima instanţă că afirmaţia reclamantei că la pronunţarea soluţiei definitive de către Consiliu s-a ţinut cont numai de Fişa vizitei din 15 iulie 2011 este contrazisă de menţiunea din Raportul din 27 octombrie 2011, capitolul „Evaluarea în Consiliu şi avizul Consiliului A.R.A.C.I.S." vizând ansamblul de acte avute în vedere, printre care şi cele constatate de Comisia de soluţionare a contestaţiei.

În ceea ce priveşte susţinerea reclamantei referitoare la nepublicarea în M. Of. al României şi neintrarea în vigoare a „Ghidului de evaluare şi asigurare a calităţii programelor de studii universitare şi a instituţiilor de învăţământ superior", instanţa de fond a constatat că actul în cauză nu este un act normativ supus obligaţiei de publicare.

În final, prima instanţă a reţinut că în îndeplinirea rolului său de evaluator extern al calităţii educaţiei, pârâta A.R.A.C.I.S. emite manuale şi ghiduri de bune practici şi proceduri de evaluare, motiv pentru care acordarea calificativelor nu poate fi apreciată ca depăşind atribuţiile care i-au fost conferite de lege pârâtei. Acordarea unui calificativ nu excedează activităţii de evaluare, care, de altfel, nu implică doar constatări de fapt, aşa cum susţine reclamanta, ci şi asumarea unei propuneri înaintate M.E.N. în vederea acordării sau neacordării acreditării.

În concluzie, Curtea de apel a reţinut că avizul de neacreditare contestat a fost emis de pârâtă cu respectarea condiţiilor de legalitate impuse de lege, astfel că, ţinând cont şi de caracterul subsidiar al petitelor formulate în contradictoriu cu pârâtul de rând 2, acţiunea dedusă judecăţii, în întregul ei, este neîntemeiată.

3. Recursul declarat în cauză

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta Universitatea „D.C." Târgu Mureş.

În motivarea acestuia s-a arătat:

În ceea ce priveşte combaterea susţinerilor instanţei de fond precum că Ghidul activităţilor de evaluare a calităţii programelor de studii universitare şi a instituţiilor de învăţământ superior (în continuare „Ghidul”) s-a arătat că potrivit art. 17 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 75/2005 şi art. 7 alin. (1) lit. b) din H.G. nr. 1257/2005, A.R.A.C.I.S. are ca atribuţii în domeniul acreditării evaluarea în temeiul standardelor şi al metodologiei aprobate prin hotărâri ale Guvernului.

Drept urmare, evaluarea oricărei instituţii sau program de studii universitare în vederea acreditării poate fi realizată de A.R.A.C.I.S. numai în temeiul unor „standarde” şi a unei „metodologii” aprobate prin hotărâre a Guvernului.

Chiar dacă instanţa de fond a reţinut că „ghidul" nu intră în categoria actelor normative, potrivit art. 17 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 75/2005 şi art. 7 alin. (1) lit. b) din H.G. nr. 1257/2005, acestea, pentru a produce efecte, „trebuie aprobate prin hotărâre a Guvernului" şi publicate în „M. Of. al României" partea I împreună cu H.G. prin care sunt aprobate, conform art. 11 alin. (I) din Legea nr. 24/2000.

Cu toate că „Ghidul" a fost elaborat de A.R.A.C.I.S. în exercitarea atribuţiilor sale, prevăzute de art. 17 lit. a), d) şi h) din O.U.G. nr. 75/2005, pentru ca acesta să poată fi aplicat în activitatea de evaluare, trebuie să îndeplinească condiţiile esenţiale impuse de art. 17 lit. a) şi b) din această ordonanţă şi de art. 7 alin. (1) lit. b) din H.G. nr. 1257/2005, adică să fie avizat de M.E.N. şi să fie aprobat prin hotărâre a Guvernului. Mai mult, acesta trebuie publicat în „M. Of. al României", partea I, alături de H.G. prin care a fost aprobat, conform principiului accesorium sequiturprincipale.

Atâta timp cât, în temeiul „Ghidului", A.R.A.C.I.S. acordă calificative instituţiilor de învăţământ superior şi programelor de studii evaluate, aşa cum este şi cazul programului de masterat Control, expertiză, audit, nu se poate susţine întemeiat că „Ghidul" este doar un „document tehnic", cum susţine intimata A.R.A.C.I.S. şi instanţa de fond. În realitate, „Ghidul" este un veritabil „act normativ", într-adevăr, acordarea de calificative ţine, în fiecare caz în parte, de „actul de decizie" al A.R.A.C.I.S., act care, însă este decis în urma verificării respectării de către entităţile evaluate a unor reguli înscrise în „Ghid". Finalmente, regulile înscrise în „Ghid", fiind aplicabile în toate situaţiile în care A.R.A.C.I.S. desfăşoară activităţi de evaluare, au un evident şi incontestabil „caracter normativ".

Mai mult, caracterul de „act normativ" al Părţii I a „Ghidului" se poate deduce cu destulă uşurinţă din denumirea acestuia, „Evaluarea externă în vederea acreditării programelor de studii (de licenţă şi de masterat)", precum şi din conţinutul acestuia, care cuprinde „standarde", „standardele referinţă" şi „indicatori de performanţă".

Faţă de cele relevate, chiar dacă A.R.A.C.I.S. este investit cu dreptul de a decide acreditarea sau neacreditarea unui program de studii, deciziile acesteia trebuie luate într-un cadru normativ stabilit conform legii şi, nicidecum în unul discreţionar. Evident, în cazul supus judecăţii, A.R.A.C.I.S. a nesocotit această elementară, dar esenţială cerinţă pentru legalitatea activităţii sale de evaluare, împrejurare care impune anularea deciziei de neacreditare a programului de masterat Control, expertiză, audit.

În context, niciunul dintre actele normative aplicabile A.R.A.C.I.S. (Legea Educaţiei naţionale nr. 1/2011, O.U.G. nr. 75/2005 şi H.G. nr. 1418/2006) nu cuprinde vreo prevedere care să abiliteze A.R.A.C.I.S. să acorde calificative programelor şi instituţiilor de învăţământ superior pe care Ie-a evaluat.

De fapt, acordarea de calificative excede „activităţii de evaluare", care implică doar constatări ale unor situaţii de fapt preexistente.

Prin atitudinea sa, A.R.A.C.I.S. s-a substituit M.E.N., singura autoritate publică din România abilitată să decidă asupra calităţii academice a programelor şi instituţiilor de învăţământ superior. Practic, A.R.A.C.I.S., într-un mod evident abuziv, ş-a transformat, dintr-un „evaluator", într-o „autoritate de control ierarhic".

Art. 2.2. din Contractul de prestări servicii din 19 mai 2011, încheiat de Universitate cu A.R.A.C.I.S. în vederea evaluării programului de masterat Control, expertiză, audit, prevede că „evaluarea se realizează conform prevederilor art. 4.1.1 şi 4.4 ale Metodologiei de evaluare externă, standardelor, standardelor de referinţă şi listei indicatorilor de performanţă a A.R.A.C.I.S. aprobate prin H.G. nr. 1418/2006"

Contrar acestei dispoziţii contractuale lipsite de echivoc, A.R.A.C.I.S. a realizat activitatea de evaluare în baza „Ghidului", împrejurare care contravine dispoziţiilor art. 1166 şi urm. C. civ.

Pe cale de consecinţă, rezultatul evaluării, adică calificativul „neîncredere" şi „propunerea de neacreditare" a programului de masterat Control, expertiză, audit nu pot produce efecte, urmând a fi anulate.

Contrar celor susţinute de instanţa de fond, cerinţele O.U.G. nr. 75/2005 trebuie coroborate cu cele ale Legii nr. 24/2000 şi, drept urmare:

- „standardele" şi „metodologia de evaluare", pentru a produce efecte, trebuie avizate de I.V.T.E.N. şi aprobate prin hotărâre a Guvernului, conform art. 24 alin. (3) lit. a) din O.U.G. nr. 75/2005. Astfel, potrivit acestui text, A.R.A.C.I.S. „elaborează, actualizează periodic şi propune ministrului educaţiei şi cercetării standardele, standardele de referinţă şi indicatorii de performanţă pentru evaluarea şi asigurarea calităţii in învăţământul preuniversitar, care se aprobă prin hotărâre a Guvernului". În cazul supus judecăţii, chiar dacă intimata şi instanţa de fond susţin că „Ghidul" este doar un document tehnic, în realitate, după cum am demonstrat mai sus, acesta este un veritabil „act normativ" care cuprinde „standarde", „standarde de referinţă" şi „indicatori de performanţă". În materie, intenţia legiuitorului a fost de a cenzura, pe calea „hotărârilor de Guvern", stabilirea de „standarde", „standarde de referinţă" şi „indicatori de performanţă" după care are loc activitatea de evaluare academică şi, nicidecum doar aspectul formal al denumirii actului în cauză;

- H.G. de aprobare a standardelor şi metodologiei, împreună cu acestea, pentru a intra în vigoare, trebuie publicată în „M. Of. al României", partea I, conform art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000.

În condiţiile în care, „standardele" şi „metodologia", după care s-a realizat evaluarea în cazul supus judecăţii, nu sunt cele aprobate prin H.G. nr. 1418/2006, la care s-a convenit prin Contractul de prestări servicii din 19 mai 2011, decizia Consiliului A.R.A.C.I.S. este evident „nelegală", împrejurare care obliga instanţa de judecată să dispună anularea acesteia.

Mai mult, împrejurarea că Decizia Consiliului A.R.A.C.I.S. de validare a raportului experţilor evaluatori excede limitelor prevăzute de lege, deoarece Consiliul A.R.A.C.I.S. este abilitat să verifice raportul experţilor doar sub aspectul respectării metodologiei de evaluare, este considerat de instanţa de fond ca fiind irelevantă.

Şi acest argument al instanţei de fond este neîntemeiat şi nelegal, deoarece:

- evaluarea este făcută de experţi evaluatori proprii ai A.R.A.C.I.S., adică de specialişti în domeniu, specialişti care sunt delegaţi pentru efectuarea misiunilor de evaluare externă a calităţii;

- raportul întocmit de experţii evaluatori ai A.R.A.C.I.S. este validat de către Departamentul de acreditare doar sub aspectul respectării metodologiei de evaluare externă, conform art. 31 lit. e) din O.U.G. nr. 75/2005 şi art. 10 alin. (4) lit. f) din H.G. nr. 1257/2005.

Astfel, constatările experţilor evaluatori cu privire la standardele verificate, concretizate în propunerile şi rapoartele lor, nu pot fi cenzurate decât din perspectiva respectării regulilor
după care se face evaluarea şi, nicidecum sub aspectul conţinutului.

Această concluzie apare a fi susţinută chiar şi în considerentele instanţei de fond, care arată că „Curtea reţine că în examinarea modului de soluţionare a cererii de acreditare a reclamantei va putea să cerceteze numai respectarea procedurilor prescrise de normele legale, neputând cenzura aprecierea profesională realizată de Consiliul A.R.A.C.I.S., câtă vreme această evaluare implică o judecată bazată pe cunoştinţe de specialitate".

Legiuitorul a lăsat în sarcina specialiştilor activitatea de evaluare propriu-zisă (activitate ce implică aprecieri bazate pe cunoştinţe de specialitate), iar Consiliului A.R.A.C.I.S. doar dreptul de a exercita controlul privind respectarea metodologiei după care se face evaluarea.

În cazul de faţă, cu ocazia primei vizite, activitatea de evaluare a fost întreruptă şi nu s-a încheiat evaluarea propriu zisă, nefiind îndeplinite obligaţiile contractuale asumate, însă acest aspect a trecut neobservat de către Consiliul A.R.A.C.I.S., care, în loc să dispună finalizarea exilării, a apreciat că procesul de evaluare s-a desfăşurat conform prevederilor Metodologiei de evaluare externă şi Ghidului activităţilor de evaluare.

Totuşi, faţă de constatarea iniţială, în care Consiliul A.R.A.C.I.S. a recunoscut că evaluarea nu a respectat metodologia A.R.A.C.I.S. (recunoaştere tăcută prin adresa din 04 octombrie 2011), a fost numită o nouă comisie pentru a continua evaluarea întreruptă cu ocazia primei vizite.

Chiar şi în aceste condiţii, deşi Comisia de contestaţii a finalizat evaluarea şi a propus acreditarea programului de masterat Control, expertiză şi audit, Consiliul A.R.A.C.I.S. şi-a depăşit atribuţia de a aprecia doar dacă evaluarea s-a desfăşurat cu respectarea Metodologiei de evaluare şi a intervenit în domeniul constatărilor şi aprecierilor profesionale ale experţilor care au realizat evaluarea propriu-zisă a programului de masterat Control, expertiză, audit.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata Agenţia (A.R.A.C.I.S.) prin întâmpinare (fila 28-30) a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că nu pot fi reţinute ca pertinente susţinerile reclamantei cu privire la nepublicarea în M. Of. al României şi neintrarea în vigoare a Ghidul activităţilor de evaluare a calităţii programelor de studii universitare şi a instituţiilor de învăţământ superior partea a I-a - Evaluarea externă în vederea acreditării programelor de studii, document care a fost avut în vedere la acordarea calificativelor, din moment ce actul în cauză nu este un act normativ supus obligaţiei de publicare în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) din Legea nr. 24/2000.

Ghidul activităţilor de evaluare a calităţii programelor de studii universitare şi a instituţiilor de învăţământ superior partea a I-a - Evaluarea externă în vederea acreditării programelor de studii, cu modificările şi completările ulterioare, a fost aprobat în Şedinţa Consiliului A.R.A.C.I.S. din 17 noiembrie 2006 şi reprezintă detalierea activităţilor care vor fi întreprinse de către agenţie în procesul de evaluare, etapele evaluării cu explicarea standardelor şi criteriilor ce trebuie îndeplinite de către universitatea evaluată.

"Ghidul" la care se face referire este un document tehnic elaborat de A.R.A.C.I.S. conform prerogativelor conferite de art. 17 alin. (2) lit. a) (formulează şi revizuieşte periodic, pe baza bunelor practici, standarde naţionale de referinţă şi indicatori de performanţă pentru evaluarea şi asigurarea calităţii în învăţământul superior), lit. d) (elaborează şi face publice propriile proceduri de evaluare externă a calităţii educaţiei) şi lit. h) din O.U.G. nr. 75/2005 (publică manuale, ghiduri, lucrări de sinteză a bunelor practici de evaluare şi asigurare a calităţii). Obligaţia de publicare care este stabilită în sarcina A.R.A.C.I.S. de textele citate, a fost îndeplinită prin publicarea pe pagina de internet proprie a tuturor documentelor elaborate.

Având în vedere că, în îndeplinirea rolului său de evaluator extern, A.R.A.C.I.S. emite manuale şi ghiduri de bune practici şi proceduri de evaluare, şi cum acordarea calificativelor nu poate fi apreciată ca depăşind atribuţiile care ne-au fost conferite de lege, instanţa nu poate primi argumentele reclamantei vizând nelegalitatea evaluării realizate, determinată de acordarea unor calificative nepermise de Legea nr. 1/2011, O.U.G. nr. 75/2005 şi H.G. nr. 1418/2006. Acordarea unui calificativ nu excedează activităţii de evaluare, care, de altfel nu implică doar constatării de fapt, aşa cum susţine reclamanta, ci şi asumarea unei propuneri înaintate M.E.N. în vederea acordării sau neacordării acreditării.

Pe fond, p rin cererea înregistrată la A.R.A.C.I.S. din 19 mai 2011, Universitatea „D.C." din Târgu Mureş solicită acreditarea programului de studii universitare de masterat Control, Expertiză şi Audit din cadrul Facultăţii de Ştiinţe Economice, semnând Contractul de Prestări Servicii din 19 mai 2011.

Verificarea îndeplinirii cerinţelor normative obligatorii, a criteriilor, a standardelor şi indicatorilor de performanţă şi a standardelor specifice a fost efectuată de Comisia de Experţi Permanenţi - Ştiinţe Economice 2-a Consiliului A.R.A.C.I.S.

În Şedinţa din data de 21 iulie 2011, Consiliul A.R.A.C.I.S. a hotărât acordarea avizului de neacreditare a programului de studii universitare de masterat Control, Expertiză şi Audit din cadrul Facultăţii de Ştiinţe Economice a Universităţii „D.C.” din Târgu Mureş.

Conform prevederilor Art. 12.1 din Contractul de Prestări Servicii din 19 mai 2011, Universitatea Dimitrie Cantemir din Târgu Mureş a depus Contestaţia înregistrată la A.R.A.C.I.S. din 29 august 2012.

În conformitate cu prevederile art. 13 alin. (1) din Regulamentul de organizare şi funcţionare a A.R.A.C.I.S. aprobat prin H.G. 1257/2005 şi Decizia Biroului Executiv al A.R.A.C.I.S. din data de 31 august 2011 a fost numită o Comisie de analiză a contestaţiei conform Deciziei nr. 27/2011.

Comisia de analiză a contestaţiei a reanalizat dosarul propunând acordarea avizului de acreditare cu calificativul încredere limitată a programului de studii universitare de masterat Control, Expertiză şi Audit din cadrul Facultăţii de Ştiinţe Economice a Universităţii D.C. din Târgu Mureş.

Evaluarea în Consiliul A.R.A.C.I.S. constată că programul de studii universitare de masterat Control, Expertiză şi Audit din cadrul Facultăţii de Ştiinţe Economice a Universităţii D.C. din Târgu Mureş nu satisface cerinţele normative obligatorii, standardele şi indicatorii de performanţă şi standardele specifice.

În consecinţă, votul membrilor Consiliului din Şedinţa din data de 27 octombrie 2012 nu a susţinut propunerea C.S.C. şi a condus la acordarea avizului de neacreditare cu acordarea calificativului Neîncredere pentru programul de studii universitare de masterat Finanţe - Control, Expertiză şi Audit din cadrul Facultăţii de Ştiinţe Economice a Universităţii „D.C." din Târgu Mureş, cu aplicarea art. 1 pct. 17 din O.U.G. nr. 75/2011.

Faptul că vizita Comisiei de experţi nu a fost iniţial finalizată ori că evaluarea a fost continuată de Comisia pentru soluţionarea contestaţiei, nu poate afecta legalitatea deciziei finale a Consiliului A.R.A.C.I.S., câtă vreme procedura de evaluare a fost parcursă, iar la adoptarea avizului, Consiliul a putut avea în vedere toate constatările experţilor.

În acelaşi timp, conform prevederilor art. 12 din Contractul de Prestări Servicii din 19 mai 2011 s-a recurs la toate modalităţile legale de contestare a concluziilor rapoartelor de evaluare ale Consiliului A.R.A.C.I.S.

În întâmpinarea M.E.N. s-a solicitat de asemenea respingerea recursului, arătându-se faptul că instanţa de fond, respectiv Curtea de Apel Târgu Mureş, a apreciat faptul că reclamanta-recurentă a invocat un singur argument prin acţiunea introductivă privind contradicţia între constatarea Comisiei de soluţionare a contestaţiei şi soluţia Consiliului A.R.A.C.I.S.

Fata de acest aspect, Curtea a reţinut că în examinarea modului de soluţionare a cererii de acreditare a reclamantei poate să cerceteze numai respectarea procedurilor prescrise de normele legale, neputând cenzura aprecierea profesională realizată de Consiliul A.R.A.C.I.S. câtă vreme aceasta evaluare implica o judecată bazată pe cunoştinţe de specialitate şi nu pe raţionament juridic.

Curtea poate interveni în verificarea exercitării dreptului de apreciere de către Consiliul A.R.A.C.I.S. numai pentru a stabili dacă prerogativa de apreciere a fost sau nu realizată cu exces de putere în sensul art. 2 lit. n) din Legea nr. 554/2004, respectiv prin încălcarea limitelor competentei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.

Având în vedere aceste precizări, Curtea a reţinut faptul că consiliul A.R.A.C.I.S. este organul căruia îi aparţine prerogativa validării raportului experţilor, în baza verificării respectării metodologiei de evaluare externă;

Câtă vreme Consiliul dispune de un drept de apreciere, stabilind în urma unor dezbateri şi a votului membrilor săi dacă propune Ministerului acreditarea sau după caz neacreditarea instituţiei solicitante, instanţa nu poate reţine existenţa unui element de nelegalitate în neînsuşirea de către Consiliul A.R.A.C.I.S. a propunerii formulate de Comisia de experţi şi C.S.C.;

În aceiaşi timp, Curtea a observat din Raportul întocmit ca soluţia la care s-a oprit Consiliul a fost motivată, astfel încât s-a apreciat de instanţă că raportul Comisiei de analiză a contestaţiei justifică soluţia de neacreditare şi nu de acreditare cu încredere limitată faţă de neîndeplinirea următoarelor standarde şi indicatori de performanţă: nu sunt conducători de doctorat care, să activeze în programul supus evaluării; nu s-au identificat strategii actualizate de predare pentru fiecare disciplină; s-a recomandat reconsiderarea denumirii programului de masterat şi restructurarea planului de învăţământ;

Procedura de evaluare a fost parcursă, iar la adoptarea avizului Consiliul a putut avea în vedere toate constatările experţilor.

Mai mut de atât, este nerelevant pentru examinarea legalităţii avizului de neacreditare adoptat de Consiliul A.R.A.C.I.S., dacă propunerea iniţială a Comisiei de specialitate care a ţinut cont de evaluarea nefinalizată a fost adoptată cu 8 sau 9 voturi, în condiţiile în care în şedinţa Comisiei au fost prezenţi 9 membri.

Nu pot fi reţinute ca pertinente susţinerile reclamantei cu privire la nepublicarea în M. Of. al României şi neintrarea în vigoare a Ghidului de evaluare şi asigurare a calităţii programelor de studii universitare şi a instituţiilor de învăţământ superior, document care a fost avut în vedere la acordarea calificativelor, din moment ce actul în cauză nu este un act normativ supus obligaţiei de publicare. Ghidul este un document tehnic elaborat de A.R.A.C.I.S. în temeiul prerogativelor conferite de art. 17 alin. (2) lit. a), respectiv formulează şi revizuieşte periodic pe baza bunelor practici standarde naţionale de referinţă şi indicatorii de performanţă pentru evaluarea şi asigurarea calităţii în învăţământul superior, elaborează şi face publice propriile proceduri de evaluare externă a calităţii educaţiei conform lit. d) şi lit. n) din O.U.G. nr. 75/2005; publică manuale, ghiduri, lucrări de sinteză a bunelor practici de evaluare şi asigurare a calităţii.

În acelaşi timp, Curtea a constatat că obligaţia de publicare care este stabilită în sarcina A.R.A.C.I.S. de textele citate a fost îndeplinită prin publicarea pe pagina de internet proprie a tuturor documentelor elaborate.

Acordarea unui calificativ nu excedează activităţii de evaluare care nu implică doar constatări de fapt aşa cum susţine reclamanta-recurenta, ci şi asumarea unei propuneri înaintate M.E.N. în vederea acordării sau neacordării acreditarii, astfel încât se solicită respingerea recursului formulat şi menţinerea sentinţei atacate, emisă legal de către Curtea de Apel Târgu Mureş.

În ceea ce priveşte lipsa calităţii procesuale pasive a M.E.N., se arată că instanţa de fond în mod greşit a reţinut calitatea procesuala în prezenta cauză, deoarece aceasta era posibilă numai în eventualitatea în care A.R.A.C.I.S. acorda un aviz şi Ministerul nu-şi onora propriile prerogative privind această speţă, dar lipsa unui astfel de aviz din partea A.R.A.C.I.S. reprezintă o lipsă de interes a reclamantului, fiind prematură chemarea în judecată a Ministerului, fără a exista vreo obligaţie care să derive expres din neacreditarea programului de studii, aceasta fiind o obligaţie ce aparţine A.R.A.C.I.S. şi nu MEN.

Fără raportul A.R.A.C.I.S. şi avizul consiliului A.R.A.C.I.S. ministerul nu poate emite ordinul privind acreditarea acestuia, neavând competenţa de a evalua programul de studiu şi de a constata îndeplinirea standardelor specifice.

Totodată, Ministerul nu poate avea calitate procesuală într-o acţiune de anulare a unor acte aparţinând altui subiect de drept care are personalitate juridică şi care nu se află în subordinea M.E.N.

Având în vedere faptul că A.R.A.C.I.S. este o instituţie publică autonomă, de interes naţional, cu personalitate juridică şi cu buget propriu de venituri şi cheltuieli (conform art. 16 din O.U.G. nr. 75/2005 privind asigurarea calităţii educaţiei), ministerul nu poate interveni în modalitatea de adoptare a deciziilor acestei instituţii.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Susţinerile recurentei Universitatea D.C. Târgu Mureş referitoare la nepublicarea „Ghidului” în M. Of. al României, arătând că prin cele conţinute acesta ar fi un veritabil act normativ, nu pot fi primite întrucât acesta nu îndeplineşte nici din punct de vedere al conţinutului acest caracter normativ, fiind un document emanând de la pârâta-intimată A.R.A.C.I.S., care are obligaţia de publicare a „Ghidului” doar pe pagina proprie de internet - obligaţie pe care de altfel şi-a îndeplinit-o.

Nu apare nicăieri obligaţia de publicare în M. Of. a acestui gen de documente întrucât ele nu se constituie în regulamente destinate informării publice. De altfel nici recurenta nu a susţinut acest lucru ca o obligaţie legală ci ca o necesitate decurgând din conţinutul „Ghidului”.

În ceea ce priveşte fondul contestaţiei, subsumat faptului că Consiliul A.R.A.C.I.S. nu putea decât să valideze concluziile Comisiei de soluţionare a contestaţiilor, vor fi reţinute următoarele aspecte:

Conform dispoziţiilor art. 31 lit. e) din O.U.G. nr. 75/2005:

„Procedura de acreditare cuprinde următoarele activităţi:

e) departamentul de acreditare al agenţiei de asigurare a calităţii (A.R.A.C.I.S.) validează raportul experţilor prin verificarea respectării metodologiei de evaluare externă”, validarea externă realizându-se, conform lit. d) de către o comisie de expertiză în evaluare şi acreditare numită de către A.R.A.C.I.S.

Termenul „validare” nu are nicidecum înţelesul de aprobare a raportului de evaluare aprobativ, respectiv de respingere a celui care concluzionează în sens contrar, Consiliul A.R.A.C.I.S. având conform H.G. nr. 1418/11 octombrie 2006 pentru aprobarea Metodologiei de evaluare externă şi a listei indicatorilor de performanţă a A.R.A.C.I.S. -„rolul de a evalua capacitatea managerială şi educaţională a furnizorului de educaţie ca, pe această bază, să poată ajunge în situaţia de a constata, şi apoi a valida sau invalida, documentat şi, public, funcţionarea (pct. 1.5.).

Astfel analiza urmăreşte mai multe domenii precum:

- capacitate instituţională;

- eficacitate educaţională;

- managementul calităţii.

Ori, analizând în Consiliul A.R.A.C.I.S. raportul comisiei externe care propunea acordarea avizului de acreditare a calificativului încredere limitată a programului de studii universitare de master, s-a concluzionat faptul că acesta nu satisface cerinţele normative, standardele şi indicatorii specifici, faţă de constatările comisiei de analiză a contestaţiei conform căreia:

Programul de masterat Control, Expertiză şi Audit, a funcţionat începând din anul universitar 2009/2010, conform aprobării senatului Universităţii „D.C., din Târgu Mureş şi s-a regăsit în Anexa 1 la Ordinul M.E.N. din 29 septembrie 2009 la domeniul Finanţe. Aprobarea Senatului a fost obţinută pe domeniul Finanţe, ca atare, evaluarea pentru acreditare a fost solicitată pentru acelaşi domeniu - Finanţe.

Din analiza planului de învăţământ a rezultat că programul de masterat Control, Expertiză şi Audit, poate fi încadrat atât în domeniul Finanţe cât şi în domeniul Contabilitate.

Competenţele definite în suplimentul de diplomă îmbină recomandările naţionale de calificări pentru cele două domenii: Finanţe şi Contabilitate.

Nu sunt conducători de doctorat care să activeze în programul supus evaluării.

Nu s-au identificat strategii actualizate de predare pentru fiecare disciplină.”

Evaluarea acestor lipsuri poate fi apreciată în mod diferit de către Comisia de contestaţii - în sensul avizului de încredere limitată, respectiv de Consiliul A.R.A.C.I.S. - în sensul respingerii, constatarea neîndeplinirii respectivelor criterii profesionale obligatorii conform H.G. nr. 1418/2006, conducând la această concluzie.

De asemenea, recurenta nu a contestat în mod punctual, valabil, nerealitatea celor consemnate în Raport, insistând asupra concluziei acordării avizului.

În realitate, în lipsa unor indicatori cuantificabili, existenţa chiar doar a unei singure situaţii neconforme în oricare dintre domenii, poate fi apreciată în sensul neacreditării.

Astfel, neputând fi limitată marja de apreciere a Consiliului A.R.A.C.I.S. de concluziile unei comisii, instanţa apreciază că hotărârea primei instanţe este, în ceea ce priveşte acest capăt de cerere temeinică şi legală.

În aceste condiţii nu poate fi admis nici capătul de cerere de a fi obligat pârâtul-intimat M.E.N. să propună includerea specializărilor de master în H.G. referitoare la universităţile acreditate în acest sens, fiind vorba despre o acţiune subsecventă, cum de altfel prevăd dispoziţiile H.G. nr. 1418/2006 - pct. 1.5.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Faţă de cele ce preced, cum motivele de recurs nu apar întemeiate în conformitate cu dispoziţiile art. 304, art. 304¹ C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 312 C. proc. civ. îl va respinge ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Respinge recursul declarat de Universitatea D.C. Târgu Mureş împotriva sentinţei nr. 262 din 31 mai 2013 a Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 29 ianuarie 2014.

← ICCJ. Decizia nr. 378/2014. Contencios. Contestaţie act...		ICCJ. Decizia nr. 388/2014. Contencios. Contestaţie act... →

Vezi și alte spețe de contencios administrativ:

ICCJ. Decizia nr. 378/2014. Contencios. Contestaţie act administrativ fiscal. Recurs ICCJ. Decizia nr. 388/2014. Contencios. Contestaţie act administrativ fiscal. Recurs