ICCJ. Decizia nr. 965/2014. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 965/2014
Dosar nr. 10081/2/2011
Şedinţa publică de la 26 februarie 2014
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Soluţia instanţei de fond
1.1. Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A.N.O.F.M. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, A.M.P.O.S.D.R.U., anularea raportului de constatare privind rezultatele misiunii de verificare efectuată la O.I.P.O.S.D.R.U., A.N.O.F.M. în perioada 4-5 aprilie 2011.
În motivarea acţiunii, reclamanta a arătat că este beneficiarul proiectului finanţat din Fondul Social European denumit „Specializarea consilierilor de orientare profesională”, iar pârâtul, prin O.I.P.O.S.D.R.U., a efectuat un control în cadrul proiectului „Specializarea consilierilor de orientare profesională”, generat de o sesizare de nereguli, finalizat cu încheierea raportului a cărui anulare se solicită în cauză.
În esenţă, reclamanta a susţinut că actul de control s-a realizat cu încălcarea dispoziţiilor legale în materie, respectiv art. 2 alin. (10) din H.G. nr. 1306/2007, potrivit cărora verificările se finalizează prin întocmirea unui proces-verbal de constatare care va cuprinde în mod obligatoriu elementele prevăzute de art. 3 din acelaşi act normativ, iar raportul de control contestat nu respectă forma şi conţinutul stabilite în mod imperativ de H.G. nr. 1306/2007, sancţiunea fiind nulitatea, cu toate consecinţele ce decurg din aceasta şi, în opinia sa, toate plăţile efectuate respectă condiţiile H.G. nr. 759/2007 pentru ca o cheltuială să fie eligibilă.
Referitor la constatarea echipei de control potrivit căreia în baza ghidului solicitantului, membrii echipei de management trebuie să fie numai angajaţi ai beneficiarului, a invocat pct. 27 din Ordinul nr. 193/2008 emis de ministrul muncii, familiei şi egalităţii de şanse pentru aprobarea Corrigendumului nr. 1 la ghidurile solicitantului nr. 1-16 şi a Corrigendumului nr. 2 la Ghidul solicitantului nr. 6.
În ceea ce priveşte constatarea potrivit căreia „pentru încheierea contractelor de prestări servicii beneficiarul nu a aplicat prevederile O.U.G. nr. 34/2006, în acest caz fiind necesară organizarea unei proceduri de achiziţii" a apreciat că este o situaţie de conflict între norma comunitară şi norma internă, subliniind faptul că în cazul unui conflict între norma internă şi norma comunitară se aplică dispoziţiile normei comunitare, cu atât mai mult cu cât în speţa dată se aplică dispoziţiile art. 3 din O.U.G. nr. 64/2009 privind gestionarea financiară a instrumentelor financiare care arată că fondurile aferente instrumentelor structurale se alocă şi se derulează în baza prevederilor regulamentelor comunitare, precum şi a prevederilor Cadrului strategic naţional de referinţă şi ale programelor operaţionale, aprobate de Comisia Europeană.
Referitor la nerespectarea dispoziţiilor art. 30 alin. (1) C. muncii s-a reţinut că întreg personalul angajat de beneficiarul contractului de finanţare a Proiectului „Specializarea Consilierilor de Orientare Profesionala”.
1.2. Prin întâmpinare, pârâta a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, întrucât raportul de constatare şi alerta de nereguli sunt întocmite de O.I.P.O.S.D.R.U., A.N.O.F.M. care a semnat şi contractul de finanţare încheiat de părţi la 25 martie 2008 şi căreia, prin Acordul de delegare de funcţii aprobat prin Ordinul ministrul muncii, familiei şi protecţiei sociale nr. 600/2008, în vigoare la data încheierii contractului de finanţare i-au fost delegate îndeplinirea unor funcţii şi responsabilitatea îndeplinirii acestora privind gestionarea P.O.S.D.R.U., precum şi dispoziţiile art. 1 alin. (1), art. 6 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 202/2006 potrivit cărora A.N.O.F.M. este instituţie publică, cu personalitate juridică, sub autoritatea Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale. În susţinerea acestei excepţii a avut în vedere şi prevederile art. 6 alin. (1) şi alin. (2) din Statutul A.N.O.F.M. aprobat prin H.G. nr. 1610/2006, precum şi dispoziţiile art. 13, art. 18 din H.G. nr. 457/2008, art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 11/2009, art. 17 pct. 2, pct. 13, pct. 20 şi pct. 32 din H.G. nr. 457/2008 care prevăd atribuţiile A.M.P.O.S.D.R.U.
Totodată, a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii faţă de împrejurarea că raportul de constatare nu reprezintă un act administrativ de autoritate, ci un document premergător procesului-verbal de constatare, astfel că nu poate fi supus controlului instanţelor de contencios în mod separat.
Pe fondul cauzei, pârâta a solicitat respingerea acţiunii, arătând că în raportul de constatare s-a reţinut existenţa unei nereguli fără impact financiar, iar actul de control prevăzut de art. 2 alin. (10) din H.G. nr. 1306/2007 se emite la finalul procesului de verificare al unei alerte de nereguli şi numai dacă are impact financiar.
1.3. Pârâta a formulat cerere de chemare în garanţie a O.I.P.O.S.D.R.U., A.N.O.F.M., pentru considerentele menţionate în întâmpinare cu privire la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive.
Chematul în garanţie a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea cererii de chemare în garanţie ca inadmisibilă, arătând că prin Ordinul ministrului muncii, familiei şi egalităţii de şanse nr. 600/2008 s-a aprobat, într-adevăr, delegarea unor funcţii ale A.M.P.O.S.D.R.U. către Organismele Intermediare, dar A.M.P.O.S.D.R.U. a rămas responsabilă pentru îndeplinirea corespunzătoare a atribuţiilor delegate, dar şi a operaţiunilor finanţate prin instrumente structurale.
1.3. Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 4116 din 19 iunie 2012, a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive şi excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocate de pârât.
Totodată, a respins acţiunea formulată de reclamantă şi cererea de chemare în garanţie a O.I.P.O.S.D.R.U., A.N.O.F.M.).
1.4. Pentru a pronunţa această soluţie, prima instanţă a reţinut, în esenţă, următoarele:
În speţă, în baza Acordului de delegare de funcţii privind implementarea P.O.S.D.R.U. 2007-2013, Organismul Intermediar pentru P.O.S.D.R.U. din cadrul A.N.O.F.M. asigură funcţia de lichidare a cheltuielilor, potrivit Ordinului ministrului finanţelor publice nr. 1792/2002.
Având în vedere funcţiile delegate Direcţiei O.I.P.O.S.D.R.U. din cadrul A.N.O.F.M., în data de 1 octombrie 2009 la registratura direcţiei au fost depuse două Cereri de rambursare: cererea de rambursare nr. 1 pentru Contractul de finanţare, Specializarea consilierilor de orientare profesională, din 23 septembrie 2009, înregistrată la O.I.P.O.S.D.R.U. din 1 octombrie 2009; cererea de rambursare pentru Contractul de finanţare, „Promovarea serviciilor de tip Self-service”, din 23 septembrie 2009, înregistrată la O.I.P.O.S.D.R.U. din 1 octombrie 2009.
Totodată, s-a decis întocmirea unei alerte de nereguli, din 13 octombrie 2009, care a fost transmisă la A.M.P.O.S.D.R.U. şi înregistrată din 13 octombrie 2009, în care sunt prezentate aspecte referitoare la „Nerespectarea prevederilor legale cu privire la angajarea şi salarizarea echipei de management şi implementare a proiectului” şi anume nerespectarea dispoziţiilor Legii nr. 202/2006, H.G. nr. 1610/2006, Legii nr. 53/2003, O.U.G. nr. 34/2009, H.G. nr. 281/1993, O.U.G. nr. 24/2000, O.G. nr. 10/2008, H.G. nr. 749/1998 şi Legii nr. 154/1998.
A.N.O.F.M. a implementat proiectul, Specializarea consilierilor de orientare profesională, care a început la data de 2 aprilie 2009, având o durată de 36 de luni, dar şi proiectul, Promovarea serviciilor de tip Self-service, care a început la data de 2 februarie 2009.
În urma verificărilor efectuate, pornind de la alerta de nereguli, A.N.O.F.M., O.I.P.O.S.D.R.U. a întocmit raportul de constatare privind rezultatele misiunii de verificare efectuată în perioada 4-5 aprilie 2011, în care s-a consemnat, cu privire la cele două proiecte, că echipa de verificare a constatat că persoanele care fac parte din echipa de management a proiectului şi-au desfăşurat activitatea cu convenţie civilă în luna iunie 2009 deşi, conform ghidului solicitantului modificat prin Corrigendumul nr. 1 „în echipa de management a proiectului trebuie să fie incluse numai persoane angajate în cadrul organizaţiei pe care o reprezentaţi”.
Pentru angajarea cu contract de muncă a persoanelor care desfăşoară activităţi în cadrul proiectului, nu au fost respectate prevederile art. 30 alin. (1) din Legea nr. 53/2003 C. muncii „încadrarea salariaţilor la instituţiile şi autorităţile publice şi la alte unităţi bugetare se face numai prin concurs sau examen, după caz”.
Cu privire la excepţiile invocate
Referitor la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, A.M.P.O.S.D.R.U., prima instanţă a reţinut că este neîntemeiată, în raport cu prevederile art. 1 alin. (1) şi art. 6 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 202/2006, art. 6 alin. (1) şi alin. (2) din Statutul A.N.O.F.M., aprobat prin H.G. nr. 1610/2006, art. 13 şi art. 18 din H.G. nr. 457/2008, art. 31 alin. (1), alin. (3) şi alin. (4) din H.G. nr. 457/2008, Ordinul ministrului muncii, familiei şi egalităţii de şanse nr. 600/2008 şi art. 2.1.4. din anexa nr. 9 la acest ordin.
Prima instanţă a reţinut că se justifică reţinerea în speţă a calităţii procesuale pasive a A.M.P.O.S.D.R.U. care funcţionează în cadrul Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, în condiţiile în care această autoritate de management rămâne responsabilă pentru îndeplinirea corespunzătoare a atribuţiilor pe care le deleagă organismelor intermediare, pentru implementarea programului operaţional.
Cu privire la excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată faţă de împrejurarea că se contestă un raport de constatare, prin care s-a făcut o recomandare, o propunere şi care nu a fost urmat de întocmirea unui proces-verbal de constatare potrivit art. 2 alin. (11) din H.G. nr. 1306/2007, prima instanţă a apreciat, de asemenea, că este neîntemeiată.
Prima instanţă a constatat că în raport s-a reţinut existenţa unei nereguli fără impact financiar şi s-a prevăzut că beneficiarul urmează să ia măsuri privind respectarea dispoziţiilor legale referitoare la angajarea şi salarizarea personalului din instituţiile bugetare.
Astfel, în condiţiile în care reclamanta apreciază că nu a încălcat dispoziţiile legale menţionate în raport şi că nu se impune să ia măsurile la care raportul face referire, are dreptul de a contesta raportul, contestare ce nu poate fi condiţionată de emiterea procesului verbal menţionat la art. 2 alin. (11) din H.G. nr. 1306/2007.
Or, faptul că neregula nu are impact financiar nu este de natură să lipsească reclamanta de posibilitatea de a contesta actul prin care se reţine, totuşi în sarcina sa, încălcarea mai multor acte normative, analizarea legalităţii acestui act fiind necesară pentru a se stabili dacă sunt aplicabile reclamantei aceste acte normative, pentru a se asigura derularea proiectelor în discuţie, în condiţii de legalitate.
Pe fondul cauzei, prima instanţă a reţinut, în esenţă, că dispoziţiile legale invocate de reclamantă, art. 2 alin. (10) din H.G. nr. 1306/2007 care se referă la întocmirea unui proces-verbal de constatare ce trebuie să conţină obligatoriu elementele prevăzute la art. 3 alin. (1) din această hotărâre de Guvern, vizează ipoteza în care neregula constatată are impact financiar, ipoteză în care se individualizează obligaţia de plată, ca urmare a activităţii de constatare a creanţelor bugetare rezultate din nereguli, sub forma unui titlu de creanţă, prin întocmirea procesului-verbal de constatare.
În speţă, nu a fost întocmit un proces-verbal prin care să fie individualizată obligaţia de plată a reclamantei, din moment ce neregula nu are impact financiar, astfel că raportul de constatare cu care se finalizează verificarea preliminară a alertei de nereguli, conform manualului de proceduri interne pentru implementarea P.O.S.D.R.U., Secţiunea X, Procedura operaţională control antifraudă, Capitolul 5.3., nu intră sub incidenţa art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 1306/2007.
Prima instanţă nu a primit susţinerea reclamantei privind prima constatare a echipei de verificare, menţionată la capitolul 4 din raport şi care se referă la persoanele care fac parte din echipa de management a proiectului şi-au desfăşurat activitatea cu convenţie civilă în luna iunie 2009, prin prisma prevederilor Ghidului solicitantului pentru Cererea de propuneri de proiecte nr. 12 (pentru primul proiect) şi, respectiv, nr. 11 (pentru al doilea proiect), modificate prin Corrigendum nr. 1, conform cărora „în echipa de management a proiectului trebuie să fie incluse numai persoane angajate în cadrul organizaţiei pe care o reprezentaţi”.
Argumentele prezentate de reclamantă cu privire la nelegalitatea constatării că pentru încheierea contractelor de prestări servicii beneficiarul nu a aplicat prevederile O.U.G. nr. 34/2006 nefiind relevante în cauză, având în vedere că la Capitolul 4 din raport, „Constatările misiunii de verificare” nu este menţionată această constatare.
Cu privire la cea de-a doua constatare a echipei de verificare care vizează nerespectarea dispoziţiilor art. 30 alin. (1) C. muncii, conform cărora încadrarea salariaţilor la instituţiile şi autorităţile publice şi la alte unităţi bugetare se face numai prin concurs sau examen, după caz, faţă de care reclamanta a precizat că întreg personalul angajat de beneficiarul contractului de finanţare a proiectului a fost recrutat prin procedura de concurs, prima instanţă a reţinut că reclamanta nu a făcut dovada celor susţinute. Astfel, aceasta nu a depus la dosar niciun înscris din care să rezulte că angajarea cu contract de muncă a persoanelor care desfăşoară activităţi în cadrul proiectului s-a făcut ca urmare a promovării unui concurs sau examen.
Cu privire la critica reclamantei referitoare la ultima constatare din raport, aceea că pentru contractele de muncă cu timp parţial încheiate cu salariaţii A.N.O.F.M. care lucrează în cadrul proiectului nu au fost respectate dispoziţiile art. 17 alin. (2) şi alin. (3) din H.G. nr. 281/1993 care prevăd că plata cu ora se poate aplica şi pentru îndeplinirea unor activităţi pentru care volumul de muncă este sub jumătate din cel al unui post cu normă întreagă, fracţiuni de normă ce vor fi prevăzute ca atare în statul de funcţii, iar în situaţiile prevăzute la alin. (2) se ia în considerare salariul de bază prevăzut în statul de funcţii, prima instanţă a reţinut că potrivit raportului de constatare, nu toate persoanele care şi-au desfăşurat activitatea în cadrul implementării proiectului au fost remunerate din bugetul proiectului, personalul tehnic al proiectului, dar şi persoane din echipa de management a proiectului, neobţinând drepturi salariale din acest buget.
În fine, referitor la susţinerea că cererea de finanţare dublată de contractul de finanţare semnat are valoare juridică a unei organigrame individuale aplicabile proiectului, prima instanţă a reţinut că legislaţia aplicabilă în materie nu face distincţie între organigrama generală a unei instituţii publice şi organigrame individuale ale acesteia, aferente unor proiecte derulate în cadrul acestor instituţii, astfel că reclamantei îi revine obligaţia de a respecta dispoziţiile legale care reglementează organizarea unor asemenea instituţii, inclusiv sub aspectul posturilor care trebuie să se regăsească în organigrama sa.
În raport cu această soluţie şi dispoziţiile art. 60 C. proc. civ., prima instanţă a respins şi cererea de chemare în garanţie.
2. Calea de atac exercitată
2.1. Împotriva acestei soluţii a formulat recurs A.N.O.F.M., care a invocat, în mod general, prevederile art. 299-art. 316 C. proc. civ., 1865, susţinând, în esenţă, următoarele critici:
- în mod greşit a reţinut instanţa de fond că actul atacat, raportul de constatare în litigiu, nu ar intra sub incidenţa art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 1306/2007, raportul de constatare fiind lovit de nulitate deoarece nu respectă forma şi conţinutul stabilit prin normele metodologice;
- instanţa de fond a reţinut în mod eronat că raportul de constatare este legal şi temeinic, din moment ce cele trei constatări sunt lipsite de temei şi trebuiau respinse.
În concluzie, recurenta a solicitat admiterea recursului şi admiterea acţiunii formulate, cu consecinţa anulării actului denumit „Raport de constatare privind rezultatele misiunii de verificare efectuată la O.I.P.O.S.D.R.U., A.N.O.F.M. în perioada 4-5 aprilie 2011”.
2.2. A.M.P.O.S.D.R.U. a depus întâmpinare prin care, în esenţă, a susţinut că soluţia instanţei de fond este legală şi temeinică, recurenta rezumându-se să reia în mod formal susţinerile prezentate în acţiunea introdusă la instanţa de fond.
În concluzie, a solicitat respingerea recursului formulat.
Soluţia instanţei de recurs
Recursul este nefondat pentru considerentele care vor fi prezentate în continuare.
Aşa cum s-a arătat şi în expunerea realizată la pct. 1, organele de control au constatat că în cazul proiectului, Promovarea serviciilor de tip Self-service, echipa de verificare a constatat că persoanele care fac parte din echipa de management a proiectului au fost contractate cu convenţie civilă în luna iunie 2009 deşi, conform ghidului solicitantului, modificat prin Corrigendumul nr. 1: „în echipa de management a proiectului trebuie să fie incluse numai persoane angajate în cadrul organizaţiei pe care o reprezentaţi”.
Pentru angajarea cu contract de muncă a persoanelor care desfăşoară activităţi în cadrul proiectului, nu au fost respectate prevederile art. 30 alin. (1) din Legea nr. 53/2003 C. muncii, „încadrarea salariaţilor la instituţiile şi autorităţile publice şi la alte unităţi bugetare se face numai prin concurs sau examen, după caz”.
Pentru contractele de muncă cu timp parţial încheiate cu salariaţii A.N.O.F.M. care lucrează în cadrul proiectului nu au fost respectate prevederile art. 17 alin. (2) şi alin. (3) din H.G. nr. 281/1993, „(2) Plata cu ora se poate aplica şi pentru îndeplinirea unor activităţi pentru care volumul de muncă este sub jumătate din cel al unui post cu normă întreagă. Aceste fracţiuni de normă vor fi prevăzute ca atare în statul de funcţii. (3) În situaţiile prevăzute la alin. (2) se ia în considerare salariul de bază prevăzut în statul de funcţii” şi O.G. nr. 10/2008 referitoare la calculul tarifului orar care ar fi trebuit să se facă luându-se în considerare salariul de bază prevăzut în O.G. nr. 10/2008 (în vigoare la data încheierii contractelor de muncă.
Pe baza acestor constatări, echipa de control a considerat că neregulile constatate nu au afectat bugetul Comunităţii Europene sau bugetul de stat şi a cerut beneficiarului, autorităţii recurente să dispună „luarea de măsuri” de intrare în legalitate.
Instanţa de fond a respins acţiunea, reţinând că susţinerile reclamantei sunt lipsite de temei legal şi faptic.
Într-adevăr, critica de nelegalitate raportată la art. 3 alin. (1) din normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 79/2003, aprobate prin H.G. nr. 1306/2007 a fost înlăturată în mod judicios de instanţa de fond, din moment ce raportul de constatare din litigiu nu constituie un titlu de creanţă, astfel că nu era necesar să aibă nici forma şi nici conţinutul prescrise la art. 3 alin. (1) din normele metodologice.
Pe fondul cauzei, referitor la constatările echipei de control, verificare, Curtea de apel a reţinut, în mod judicios, că susţinerile reclamantei nu au fost probate.
De altfel, recurenta, deşi în finalul cererii de recurs afirmă că anexează „înscrisurile pe care le considerăm relevante”, în realitate nu a depus niciun document, act, înscris, în dovedirea susţinerilor sale.
În concluzie, soluţia instanţei de fond este legală şi temeinică, recursul fiind nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de A.N.O.F.M. împotriva sentinţei nr. 4116 din 19 iunie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 26 februarie 2014.
| ← ICCJ. Decizia nr. 964/2014. Contencios. Contract administrativ.... | ICCJ. Decizia nr. 970/2014. Contencios. Obligare emitere act... → |
|---|
