ICCJ. Decizia nr. 362/2015. Contencios. Contract administrativ. Acţiune în constatare. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 362/2015
Dosar nr. 294/42/2012*
Şedinţa publică de la 2 februarie 2015
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor dosarului, constată următoarele:
Obiectul acţiunii
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. 294/42/2012, reclamanta SC T.A.P. SRL a chemat în judecată pe pârâta Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit (A.P.D.R.P.), solicitând anularea deciziei nr. 23869 din 14 octombrie 2011 de soluţionare a contestaţiei din 06 iunie 2011, admiterea contestaţiei şi anularea procesului-verbal de constatare din 03 mai 2011 privind proiectul „Investiţie nouă - construcţie abator porci în comuna Poşta Câlnău, judeţul Buzău, beneficiar SC T.A.P. SRL, iar, în temeiul art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a solicitat suspendarea executării deciziei nr. 23869 din 14 octombrie 2011 până la soluţionarea irevocabilă a prezentei cauze.
Hotărârea primei instanţe
Prin sentinţa nr. 195 din data de 30 mai 2012, Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a respins cererea de suspendare a executării actului administrativ, ca neîntemeiată, şi a respins acţiunea formulată de reclamantă, ca neîntemeiată.
Recursul exercitat de reclamanta SC T.A.P. SRL
Împotriva sentinţei nr. 195 din data de 30 mai 2012 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a formulat recurs reclamanta SC T.A.P. SRL, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
Hotărârea instanţei de recurs
Prin decizia nr. 1731 din data de 2 aprilie 2014, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a admis recursul declarat de reclamanta SC T.A.P. SRL, a casat sentinţa atacată şi a trimis cauza, spre rejudecare, aceleiaşi instanţe.
Pentru a pronunţa această decizie, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a reţinut că instanţa de fond nu s-a pronunţat cu privire la petitul subsidiar, formulat de recurenta-reclamantă, prin prisma faptului că neregularităţile invocate prin actele întocmite de autorităţi vizează doar o parte din fondurile nerambursabile aferente achiziţiei liniei de abatorizare, iar, în soluţionarea petitului principal, a analizat în mod selectiv şi în termeni generali motivele de nelegalitate invocate de reclamantă împotriva actelor administrative contestate atât prin cererea de chemare în judecată, cât şi prin răspunsul la întâmpinare, limitându-se doar la redarea situaţiei de fapt expuse în conţinutul notei de control nr. 7/335/2010/2011, întocmită în urma verificărilor întreprinse de către D.L.A.F. cu privire la implementarea de către SC T.A.P. SRL a proiectului din 19 iunie 2006 - „Investiţie nouă - construcţie abator porci în comuna Poşta Câlnau, judeţul Buzău", finanţat din Programul SAPARD şi la redarea necenzurată a punctului de vedere expus de intimata-pârâtă prin întâmpinare; o astfel de atitudine echivalează cu o necercetare judecătorească completă a fondului cauzei, aspect de natură a prejudicia dreptul la un proces echitabil.
S-a reţinut de către instanţa de control judiciar că relevant, în acest sens, este faptul că, deşi prin răspunsul la întâmpinare recurenta-reclamantă, faţă de constatările D.L.A.F. în sensul că neregulile constatate au vizat doar procedura de achiziţie a liniei de abatorizare şi au generat un prejudiciu estimat de 355.633,51 RON, fără TVA, echivalentul a 93.136,27 euro, fără TVA, a formulat un petit subsidiar, instanţa de fond nu a analizat cauza şi sub acest aspect, prin prisma aplicării principiului proporţionalităţii, consacrat în practica Curţii Europene de Justiţie.
Astfel, instanţa de fond va trebui să analizeze şi în ce măsură împrejurarea că pentru o parte din fondurile nerambursabile s-a invocat existenţa unor „neregularităţi" în sensul art. 17 alin. (1), (3) şi (5) din anexa 1 la contractul de finanţare şi a Legii nr. 316/2001, care ar putea atrage neeligibilitatea cheltuielilor în valoare de 355.633,51 RON, fără TVA, poate constitui un motiv de rambursare a sumei de 1.474.758,41 RON, respectiv a întregii finanţări nerambursabile folosită efectiv la executarea proiectului aprobat, prin prisma scopului în care Programul SAPARD a fost reglementat, dar şi a principiul proporţionalităţii, în aplicarea căruia C.E.J. a stabilit că „sancţiunile din dreptul intern trebuie să fie totdeauna proporţionale cu gravitatea abuzului" (cauza C-146/05, hotărârea din 27 septembrie 2007, Collee KG şi Finanzanet), iar „măsura să nu depăşească ceea ce este necesar pentru că devine improprie scopului urmărit" (cauza C-45/2006, Câmpina).
În consecinţă, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a admis recursul şi a casat sentinţa, cu trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă, pentru a analiza cauza sub toate aspectele, să examineze în ce măsură obiectivele urmărite de sancţiunea aplicată sunt de natură să justifice consecinţe economice negative asupra recurentei-reclamante şi să răspundă motivelor şi apărărilor invocate de ambele părţi, inclusiv prin prisma înscrisurilor noi depuse în recurs, statuând motivat şi argumentat asupra răspunderii contractuale a recurentei-reclamante, cu indicarea temeiurilor de drept şi de fapt care i-au format convingerea asupra soluţiei pronunţate în cauză.
Hotărârea instanţei de rejudecare
Cauza a fost reînregistrată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti sub nr. 294/42/2012*, nemaifiind administrate alte înscrisuri în rejudecare.
Prin sentinţa civilă nr. 183 din 24 septembrie 2014, Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a hotărât următoarele:
- a respins cererea de suspendare a executării actului administrativ, ca neîntemeiată;
- a respins excepţia prescripţiei dreptului de aplicare a sancţiunii, invocată de reclamantă;
- a admis în parte acţiunea formulată de reclamantă;
- a anulat în parte decizia nr. 23869 din 14 octombrie 2011 şi procesul-verbal de constatare din 03 mai 2011, emise de pârâtă, pe care le-a menţinut pentru debitul în cuantum de 355.633,51 RON, fără TVA (echivalentul sumei de 93.136,27 euro, fără TVA).
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de rejudecare a reţinut următoarele:
Între pârâta A.P.D.R.P., în calitate de autoritate contractantă, şi reclamanta SC T.A.P. SRL, în calitate de beneficiar, a fost încheiat, la data de 19 octombrie 2006, contractul pentru acordarea ajutorului financiar nerambursabil în condiţiile Programului special de preaderare pentru agricultură şi dezvoltare rurală (SAPARD).
Astfel, beneficiarului i-a fost acordată finanţare nerambursabilă pentru realizarea proiectului intitulat „Investiţie nouă - construcţie abator porci în comuna Poşta Câlnău, judeţul Buzău”, valoarea totală eligibilă a proiectului fiind estimată la 3.067.922 RON, iar autoritatea contractantă angajându-se să acorde o finanţare nerambursabilă de maxim 1.533.961 RON.
Durata de valabilitate a contractului cuprinde perioada de execuţie a proiectului, la care se adaugă 5 ani de la data ultimei plăţi efectuată de autoritatea contractantă, conform art. 2 alin. (2) din contractul cadru de finanţare.
Contractul a fost modificat ulterior prin mai multe acte adiţionale, respectiv nr. 1 - 6, în privinţa duratei de execuţie a proiectului, termenul limită de finalizare fiind stabilit la data de 31 martie 2009.
Proiectul a fost finalizat de reclamantă în cadrul duratei de execuţie, autoritatea contractantă efectuând în totalitate plăţile în sumă de 1.474.758,4 RON către beneficiar.
Ulterior implementării proiectului, prin nota de informare din 19 ianuarie 2011, Departamentul de luptă antifraudă din cadrul Comisiei Europene (DLAF) a adus la cunoştinţă pârâtei A.P.D.R.P. o serie de nereguli cu privire la implementarea a proiectului de către reclamantă.
Astfel, Oficiul European de Lupta Antifraudă (OLAF) a efectuat un control complex care a vizat verificarea autenticităţii ofertelor, contractelor şi facturilor înaintate de diverşi furnizori de echipamente pentru procesarea cărnii, documente folosite de companiile româneşti în sprijinul cererilor pentru finanţare din fonduri SAPARD.
Unele dintre controale au vizat participarea companiei italiene B.E. SRL, având ca reprezentanţă în România firma B.E. SRL.
În privinţa contractului încheiat de reclamantă, achiziţia de echipamente de abatorizare s-a desfăşurat pe baza ofertelor a trei societăţi italiene: B.E. SRL (având ca reprezentanţă în România societatea B.E. SRL), C. SRL şi E.S. SRL.
Misiunea de control a implicat verificări efectuate de OLAF şi de Garda Financiară din Italia la sediile acestor societăţi italiene, precum şi verificări efectuate în România de DLAF, la sediul companiei B.E. SRL.
În nota de informare din 19 ianuarie 2011, se consemnează că, în urma verificărilor efectuate, a rezultat că firma C. SRL a confirmat faptul că oferta făcută în numele său şi prezentată de SC T.A.P. SRL în sprijinul solicitării de fonduri SAPARD, nu era autentică, în sensul că: semnătura de pe ofertă nu era cea a domnului P., reprezentantul legal al firmei C. SRL; oferta nu era elaborată de societatea C. SRL. În declaraţia sa, domnul P. a precizat că transmisese hârtie neimprimată cu antetul firmei şi, probabil şi ştampila firmei, domnului U., din societatea B.E. SRL din România, pentru ca acesta să poată transmite oferte potenţialilor beneficiari români în numele domniei sale. Declaraţia domnului P. pare să indice faptul că acesta nu a ştiut de oferta ce se presupune că a fost transmisă în numele C. SRL, ofertă identificată de OLAF în biroul domniei sale în timpul controlului la faţa locului.
În raportul de control întocmit de reprezentanţii Gărzii Financiare italiene în prezenţa domnului P., acesta a specificat că domeniul principal de activitate al firmei C. SRL este producerea şi vânzarea sistemelor de spălare şi epurare a apei, precum şi faptul că firma C. SRL nu a pregătit oferte pentru linii de abatorizare şi, de asemenea, nici nu a furnizat niciodată linii de abatorizare. Domnul P. a accentuat faptul că nu are cunoştinţe adecvate despre echipamentele legate de acest domeniu de activitate. Or, oferta către SC T.A.P. SRL viza furnizarea unei linii de abatorizare complete.
În aceste condiţii, s-a concluzionat că oferta C. SRL a fost fabricată astfel încât să întrunească cerinţele licitaţiilor din cadrul programului SAPARD şi că firma C. SRL nu are nici capacitatea, capabilitatea şi nici intenţia de a furniza echipamentele în cauză. În schimbul unei „oferte suport” firma C. SRL poate beneficia de avantajul de a furniza către ofertantul câştigător anumite părţi mai mici ale echipamentelor incluse în domeniul principal de activitate şi care să fie incluse în echipamentul complet de abatorizare.
Cu ocazia verificărilor conjugate la firma B.E. SRL au fost găsite documente şi informaţii în format electronic în cuprinsul cărora s-a putut identifica versiunea electronică a ofertei care se presupune că a fost transmisă de firma C. SRL.
Cu ocazia verificărilor pe teren din data de 02 aprilie 2009 ale OLAF cu Garda Financiară italiană la firma E.S. SRL aceasta a confirmat că oferta depusă la SC T.A.P. SRL este autentică. Totuşi, în cuprinsul aceloraşi documente electronice prelevate de la B.E. SRL, a fost identificat draft-ul ofertei firmei E.S. SRL. OLAF a considerat, în aceste condiţii, că toate ofertele au fost pregătite de aceeaşi persoană, domnul U., la sediul B.E. SRL şi/sau la sediul B.E. SRL, unde domnul U. era încadrat ca reprezentant de vânzări.
În cadrul aceluiaşi control la sediul B.E. SRL a fost găsit draft-ul comenzii din 11 aprilie 2006, care se referă la oferta din 25 februarie 2006, dovezi care arată că decizia referitoare la cine urma să câştige procedura de licitaţie, ce tip de echipament să fie achiziţionat fusese deja luată, iar procedurile de licitaţie s-au desfăşurat ulterior numai pentru a se încadra în regulile programului SAPARD.
Având în vedere informaţiile şi documentaţia obţinută, OLAF a menţionat în nota de informare că, în privinţa cererii SAPARD depuse de reclamantă, aceasta conţinea o ofertă falsă şi că achiziţia liniei de abatorizare prin proiect a fost aranjată, deoarece toate cele trei oferte de licitaţie au fost găsite la sediul B.E. SRL. S-a solicitat pârâtei să considere această adresă de informare, împreună cu raportul de control anexat, ca „descoperire administrativă primară”, potrivit prevederilor art. 35 din Regulamentul (CE) nr. 1290/2005 în ceea ce priveşte finanţarea politicii agricole comune.
De asemenea, OLAF a considerat că trebuie aplicate penalităţi administrative, însemnând recuperarea totală a fondurilor, în conformitate cu art. 5 alin. (1) lit. c) din Regulamentul nr. 2988/95.
Ca urmare a acestei solicitări a OLAF, APDRP a întocmit procesul-verbal de constatare din 03 mai 2011 privind proiectul al cărui beneficiar este SC T.A.P. SRL, apreciind că nu este necesară audierea beneficiarului, întrucât misiunea a fost declanşată ca urmare a sesizării transmise de OLAF, instituţie cu competenţe specifice în controlul şi verificarea fondurilor comunitare.
Reţinând concluziile expuse de OLAF în sesizarea din 19 ianuarie 2011, pârâta a considerat că beneficiarul finanţării a avut cunoştinţă de manipularea procedurii de achiziţii şi, în conformitate cu prevederile contractului de finanţare şi anexele la acesta, este singurul răspunzător în faţa autorităţii contractante pentru implementarea proiectului, incluzând modul de desfăşurare a procedurilor de selecţie şi achiziţii, beneficiarul trebuind să se asigure de corectitudinea desfăşurării acestora în condiţiile în care societăţile ofertante au fost invitate de acesta la selecţiile de oferte.
Prin procesul-verbal de constatare a fost stabilit debitul în valoare totală de 1.474.758,4 RON, la care se adaugă majorările şi penalităţile calculate conform legislaţiei în vigoare în caz de neplată, reprezentând valoarea integrală a finanţării nerambursabile, contractul de finanţare fiind reziliat.
Împotriva acestui proces-verbal reclamanta a formulat contestaţie înregistrată sub nr. 12492 din 06 iunie 2011, soluţionată de pârâtă prin decizia nr. 23869 din 14 octombrie 2011, în sensul respingerii, ca neîntemeiată, reţinând, în esenţă, că: beneficiarul nu a putut face dovada modului în care au fost transmise invitaţiile de ofertare către cele trei firme din Italia, respectiv cum au fost recepţionate ofertele acestora; concluziile din nota de control a DLAF din 16 septembrie 2011 confirmă aspectele menţionate în adresa OLAF din 19 ianuarie 2011 şi întăresc aspectul că beneficiarul a avut cunoştinţă de manipularea procedurii de selecţie a ofertelor.
Reclamanta a solicitat instanţei anularea deciziei nr. 23869 din 14 octombrie 2011 şi, în consecinţă, a procesului-verbal de constatare înregistrat la APDRP din 03 mai 2011, solicitând şi suspendarea executării deciziei, în temeiul dispoziţiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
În privinţa cererii de suspendare a executării formulată în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, Curtea de apel a reţinut că împrejurările invocate de reclamantă nu constituie un caz bine justificat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, iar, în ceea ce priveşte paguba iminentă, susţinerile reclamantei nu sunt suficiente pentru îndeplinirea condiţiei, în lipsa unor probe concrete privind amploarea măsurii dispuse de autoritatea publică în raport de situaţia economică a societăţii.
Cu referire la excepţia prescripţiei dreptului de aplicare a sancţiunii, invocată de reclamantă, Curtea de apel a reţinut că este neîntemeiată, având în vedere că, potrivit art. 3 alin. (1) din Regulamentul (CE) nr. 2988/1995 privind protecţia intereselor financiare ale Comunităţilor europene, „termenul de prescripţie a acţiunii este de patru ani de la momentul în care neregula menţionată la art. 1 alin. (1) a fost săvârşită”. Întrucât, din actele dosarului, rezultă că, deşi contractul de achiziţie a liniei complete de abatorizare a fost încheiat la data de 23 octombrie 2006, plăţile efectuate de reclamantă pentru utilajele achiziţionate de la furnizorul B.E. SRL au fost efectuate în perioada 2007 - 2009, iar de la data ultimei plăţi efectuate începe să curgă termenul de prescripţie a acţiunii pentru sancţionarea abaterii invocate de pârâtă.
Pe fondul cauzei, în raport cu dispoziţiile art. 3, art. 9 şi art. 10 alin. (1) din Regulamentul (CE) nr. 1073/1999 privind anchetele efectuate de către Oficiul European de Lupta Antifrauda (OLAF), ale art. 1 alin. (1) şi (2), art. 4 alin. (1) şi art. 5 alin. (1) din Regulamentul nr. 2988/95, ale art. 5 alin. ultim din Regulamentul (CE) nr. 2185/96 privind verificările pe teren şi inspecţiile efectuate de Comisie în vederea protejării intereselor financiare ale Comunităţilor Europene împotriva fraudei şi a altor abateri şi ale art. 111 din O.G. nr. 79/2003 privind controlul şi recuperarea fondurilor comunitare, precum şi a fondurilor de cofinanţare aferente utilizate necorespunzător prevăd cooperarea între autorităţile române şi OLAF, Curtea de apel a reţinut că în mod corect pârâta a avut în vedere sesizarea OLAF, rapoartele Gărzii Financiare italiene, documente care constituie mijloace de probă, cât timp nu au fost anulate sau revocate, precum şi nota de control a DLAF şi că, până la soluţionarea cauzei, a fost întocmit şi raportul final al OLAF, conţinând aceleaşi concluzii ca nota de informare.
Instanţa a înlăturat apărarea reclamantei referitoare la lipsa culpei în verificarea relaţiilor dintre firmele participante la procedura de achiziţie a liniei de abatorizare, deoarece, astfel cum s-a constatat cu ocazia verificărilor efectuate de DLAF, deşi invitaţiile de ofertare, respectiv ofertele furnizorilor externi erau datate şi înregistrate, reprezentanţii reclamantei nu au putut face dovada modului în care documentele invocate au fost transmise şi, ulterior, recepţionate de la furnizorii din Italia, iar, la sediul SC T.A.P. SRL, echipa de control nu a identificat, în original, ofertele furnizorilor externi pentru echipamente.
Curtea de apel a reţinut că aceste documente nu au fost prezentate nici ulterior sesizării instanţei, până la soluţionarea cauzei, iar, sub acest aspect, reclamantei îi revenea sarcina probei privind modul de selectare şi de verificare a ofertelor furnizorilor.
Totodată, reprezentanta firmei de consultanţă la care se referă reclamanta, doamna P.N., a declarat echipei de control DLAF că nu a fost implicată în emiterea invitaţiilor şi recepţionarea ofertelor, ci numai a furnizat reclamantei informaţii cu privire la documentele care trebuiau depuse, astfel încât să corespundă cerinţelor SAPARD.
Curtea de apel a mai constatat că, în cauză, reclamanta nu a administrat probe din care să reiasă o situaţie contrară celor afirmate de reprezentanta firmei de consultanţă, iar, pe de altă parte, neîndeplinirea eventualelor obligaţii contractuale de către firma de consultanţă nu o exonerează pe reclamantă de răspundere cu privire la selecţia şi verificarea ofertanţilor, întrucât trebuia să manifeste profesionalism, eficienţă şi vigilenţă în conformitate cu cele mai bune practici cu ocazia selecţiei ofertelor pentru realizarea proiectului.
Astfel, în conformitate cu prevederile contractul de finanţare din 19 octombrie 2006:
- art. 1 alin. (1) din anexa I - „Prevederi generale”: „nu sunt eligibile costurile oricăror servicii, bunuri şi lucrări care depăşesc echivalentul în RON a 10.000 euro, pentru care beneficiarul nu a obţinut oferte de la cel puţin trei furnizori. Beneficiarul va fi singurul răspunzător în faţa autorităţii contractante pentru implementarea proiectului”;
- art. 1 alin. (2) din anexa I - „Prevederi generale”: „beneficiarul trebuie să implementeze proiectul cu maximum de profesionalism, eficienţă şi vigilenţă în conformitate cu cele mai bune practici în domeniul vizat şi în concordanţă cu acest contract”;
- art. 1 alin. (4) din anexa I - „Prevederi generale” şi art. 20 din anexa IV: beneficiarul are obligaţia să se asigure că ofertele provin de la candidaţii aleşi, că acestea sunt conforme, în sensul că răspund în cea mai mare parte cerinţelor din cererile de ofertă şi sunt transmise de entităţi economice reale şi verificabile din punct de vedere al emitentului şi al conţinutului. Atribuirea contractelor trebuie să fie în strictă concordanţă cu principiul liberei concurenţe, al transparenţei, al respectării parametrilor de calitate ai obiectelor achiziţiilor şi ai eficienţei utilizării fondurilor.
În aceste condiţii, faţă de constatările OLAF, coroborate cu rezultatul controlului efectuat de autorităţile naţionale - DLAF, în mod corect pârâta a reţinut că, în procedura de selecţie de oferte pentru atribuirea contractului de achiziţie de bunuri - linie de abatorizare, oferta din 21 septembrie 2006, depusă în numele SC C. SRL nu a reprezentat manifestarea reală de voinţă, neechivocă, a acestei firme, făcută cu intenţia de a o angaja din punct de vedere juridic. Oferta nu a fost întocmită şi semnată de persoanele abilitate din cadrul SC C. SRL. Reprezentantul acestei firme a precizat la data de 06 septembrie 2011 că reclamanta nu a solicitat firmei C. SRL o ofertă pentru furnizarea de echipament pentru abator, iar oferta din dosarul achiziţiei de bunuri din 21 septembrie 2006 nu este similară în ceea ce priveşte forma şi conţinutul cu tipurile de oferte folosite în mod frecvent în cadrul firmei C. SRL, nici în perioada respectivă, nici în alte perioade. De asemenea, firma C. SRL nu avea capacitatea şi nici capabilitatea de a furniza echipamentul licitat, care are ca obiect principal de activitate producţia şi vânzarea de sisteme de spălare şi de purificare a apei, iar societatea nu a elaborat niciodată oferte de licitaţie pentru furnizarea liniilor de abatorizare.
Aşadar, în mod corect pârâta a reţinut neregula constând în achiziţionarea unor echipamente în cadrul unei proceduri de licitaţie în care cele trei oferte prezentate nu au avut caracter independent.
Instanţa a considerat, însă, că nu poate fi reţinută săvârşirea acestei abateri cu intenţie de către reclamantă, având în vedere şi rezoluţia din 22 octombrie 2013 dată în Dosarul nr. 111/P/2010 al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie. Pe de altă parte, însă, faptul că, prin rezoluţia respectivă s-a dispus neînceperea urmăririi penale faţă de administratorul societăţii reclamante pentru săvârşirea infracţiunilor prevăzute de art. 181 alin. (1) şi (3) şi art. 182 din Legea nr. 78/2000 nu înlătură răspunderea societăţii pentru neregula reţinută, cât timp această neregulă implică numai culpa, ca formă a vinovăţiei, iar nu intenţia - necesar a fi îndeplinită pentru reţinerea săvârşirii infracţiunilor indicate.
În ceea ce priveşte nelegalitatea deciziei contestate prin prisma necomunicării notei de control a DLAF şi a inexistenţei rechizitoriului DNA, Curtea de apel a considerat că sunt neîntemeiate susţinerile reclamantei, pentru aceleaşi considerente cu cele reţinute în soluţionarea cererii de suspendare a executării actului administrativ.
Curtea de apel a înlăturat şi susţinerea reclamantei în sensul că pârâta îşi invocă propria culpă, deoarece, deşi avea mijloacele necesare pentru a verifica participanţii la licitaţie, nu a întreprins niciun control.
Curtea de apel a apreciat că sunt întemeiate susţinerile reclamantei în ceea ce priveşte suma de rambursat, constatând excesivă sancţiunea administrativă a restituirii întregului ajutor financiar acordat, aplicată de autoritatea pârâtă.
În raport cu prevederile art. 4 alin. (1) şi art. 5 alin. (1) lit. c) din Regulamentul (CE) nr. 2988/1995 privind protecţia intereselor financiare ale Comunităţilor Europene şi ale art. 17 din anexa I a contractului de finanţare, Curtea de apel a constatat că autoritatea competentă are un drept de apreciere asupra sancţiunii administrative pe care o consideră necesară şi adecvată scopului propus, putând opta pentru retragerea totală sau parţială a avantajului, în funcţie de toate circumstanţele cauzei - între care gradul de vinovăţie a beneficiarului, tipul concret al abaterii - faptă omisivă sau comisivă, efectele concrete asupra bugetului Uniunii.
Or, în speţă, faţă de situaţia de fapt reţinută şi de forma de vinovăţie a reclamantei, având în vedere şi prejudiciul estimat prin nota de control întocmită de DLAF la suma de 355.633,51 RON, fără TVA, echivalentul a 93.136,27 euro, fără TVA (sumă rambursată de pârâtă pentru echipamentele aferente liniei de abatorizare, achiziţionate de la furnizorul B.E. SRL), Curtea de apel a considerat că se impune rambursarea numai a acestei sume.
Consacrând admisibilitatea, ca probă în faţa autorităţilor instanţelor naţionale, a constatărilor OLAF, Regulamentul (CE) nr. 1073/1999 nu le conferă un caracter absolut, de neînlăturat. Dimpotrivă, conform tezei finale a art. 9 alin. (2) din Regulament, acestea sunt supuse aceloraşi reguli de apreciere ca şi cele aplicabile rapoartelor administrative redactate de inspectorii autorităţilor naţionale, având aceeaşi valoare probatorie.
În raport cu jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene (hotărârea din 13 decembrie 1979, Haner c. Land Rheinland-Pfalz, C-44/79; Cauza R. c. Intervention Board, ex parte E.D.&F.Man Sugar Ltd, c - 181/84) şi fără a înlătura responsabilitatea beneficiarului în respectarea obligaţiei de implementare a proiectului cu maximum de profesionalism, eficienţă şi vigilenţă, în conformitate cu cele mai bune practici în domeniul vizat şi în concordanţă cu prevederile contractului de finanţare, Curtea de apel a reţinut că, în contextul factual rezultat din probe, măsura administrativă dispusă de autoritatea emitentă are caracter excesiv, disproporţionat în raport cu împrejurările pe care s-a întemeiat şi cu interesul public urmărit, o măsură de recuperare parţială a avantajului acordat fiind aptă să asigure îndeplinirea scopului sancţiunii. De altfel, instanţa a reţinut că pârâta nu a dovedit necesitatea recuperării întregii sume acordate beneficiarului.
Recursurile exercitate în cauză
Împotriva sentinţei civile nr. 183 din 24 septembrie 2014 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs reclamanta SC T.A.P. SRL, prin administrator judiciar Casa de insolvenţă M. IPURL, şi pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale.
1. Recursul formulat de Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale
În dezvoltarea motivelor de recurs, recurenta - pârâtă a prezentat pe larg situaţia de fapt, concluzionând că instanţa de fond a interpretat şi aplicat greşit dispoziţiile legale incidente, motiv de recurs subsumat dispoziţiilor art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
Astfel, instanţa de fond în mod greşit a interpretat şi aplicat prevederile Regulamentului nr. 2988/1995 al Consiliului Europei, respectiv a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) din acest act normativ ce reglementează principiul proporţionalităţii.
Având în vedere jurisprudenţa comunitară, instanţa de fond a apreciat greşit că deşi au rezultat date suficiente privind neglijenţa beneficiarului, măsura administrativă proporţională nu poate fi restituirea întregii finanţări ci numai acelei cheltuieli în conexitate cu unele abateri. Această abordare a instanţei excede cadrul legal intern şi comunitar, iar Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit în calitate de autoritate contractantă, are dreptul şi obligaţia de a supraveghea modului de derulare a fiecărui control şi de a dispune măsurile preventive şi sancţionatorii stabilite de lege şi dispoziţiile contractului, beneficiarul fiind singurul răspunzător pentru implementarea proiectului.
Toate constatările prezentate în procesul - verbal din 3 mai 2011 sunt considerate de OLAF fapte intenţionate prin care s-a încercat fraudarea bugetului UE, solicitându-se recuperarea întregului ajutor financiar acordat.
Selecţia a minim trei ofertanţi presupune studierea pieţei furnizorilor din domeniul vizat şi alegerea acelora care erau independenţi şi eligibili să participe în calitate de furnizori în cadrul unui proiect implementat de SAPARD.
În cauză este relevant faptul că una din oferte s-a dovedit a fi falsă, intenţionându-se obţinerea unor fonduri nerambursabile prin fraudă.
Regula impusă prin contractul de finanţare este existenţa a trei oferte valabile în cadrul achiziţiilor ce depăşesc valoarea de 10.000 euro, iar împrejurarea că una din cele trei oferte a fost falsă are drept consecinţă anularea, având în vedere dispoziţiile art. 1 alin. (2) din Regulamentul nr. 2988/1995.
Este evident că folosirea unei oferte false în procesul de achiziţie reprezintă o neregulă, prin aceasta nerespectându-se principiul liberei concurenţe, al transparenţei şi al eficienţei utilizării fondurilor.
Plecând de la definiţia neregulilor, aşa cum sunt definite în Titlul II din Regulamentul CE nr. 2988/1995 şi ţinând cont de natura şi gravitatea neregulilor care implică depunerea intenţionată de documente false, Oficiul European de Luptă Antifraudă are competenţa de a impune aplicarea de sancţiuni administrative care să implice recuperarea totală a fondurilor nerambursabile.
Relevante sunt şi clauzele contractului de finanţare, ignorate de instanţa de fond, respectiv dispoziţiile art. 17 care prevede consecinţele juridice în caz de încălcare de către beneficiar.
Conform art. 4 din Regulamentul CE nr. 2988/1995, orice abatere atrage retragerea avantajului obţinut nejustificat, iar excepţia prevăzută la art. 5 din acelaşi act normativ, coroborat cu art. 17 alin. (4) din contractul de finanţare, este ca în cazul abaterilor intenţionate sau săvârşite din neglijenţă, sancţiunea este de a se retrage ajutorul nerambursabil.
Diferenţa care atrage aplicarea sau nu a principiului proporţionalităţii sancţiunii este dată de intenţia sau neglijenţa în săvârşirea abaterii, care în speţă este dovedită şi reţinută chiar de prima instanţă.
Folosirea unei oferte false se poate încadra, cel puţin în noţiunea de neglijenţă pe care atât OLAF cât şi DLAF a reţinut-o, iar atâta timp cât neglijenţa beneficiarului este dovedită, evident că aplicarea principiului proporţionalităţii nu are suport legal.
În consecinţă, se solicită admiterea recursului, modificarea sentinţei în sensul respingerii acţiunii ca nefondate.
2. Recursul formulat de reclamanta SC T.A.P. SRL
Prin recursul declarat de recurenta - reclamantă, întemeiat pe dispoziţiile art. 304 pct. 7, pct. 9 C. proc. civ. şi art. 3041 C. proc. civ., se solicită admiterea recursului, modificarea sentinţei recurate, în sensul admiterii în tot a acţiunii, anularea deciziei nr. 23869 din 14 octombrie 2011 şi a procesului - verbal de constatare din 3 mai 2011 privind proiectul „Investiţie nouă - construcţie abator porci în comun Poşta Câlnău, judeţul Buzău” beneficiar SC T.A.P. SRL
Astfel, în mod greşit, prima instanţă a respins excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, în raport de dispoziţiile art. 3 alin. (1) din Regulamentul CE nr. 2988/1995, care stabileşte atât termenul cât şi momentul de la care începe să curgă, respectiv momentul săvârşirii abaterii, dispoziţiile actului normativ indicat cât şi de art. 112 alin. (1) din O.G. nr. 79/2003 şi art. 11 alin. (5) din Normele Metodologice de aplicare a O.G. nr. 79/2003, fiind edificatoare.
În mod greşit au fost interpretate de instanţă dispoziţiile art. 36 şi art. 86 alin. (1) din Legea nr. 85/2006, fără să ţină cont că SC T.A.P. se află în procedura insolvenţei şi faţă de dispoziţiile legal invocate se impunea suspendarea cauzei.
Pe fondul cauzei, instanţa de fond a interpretat şi aplicat greşit dispoziţiile legale, respectiv a dispoziţiilor art. 1 alin. (2) din Regulamentul nr. 2988/1995 coroborat cu art. 1 şi 2 din anexa 1 a contractului din 19 octombrie 2006, reţinând greşit culpa societăţii în implementarea proiectului.
Astfel, societatea în calitate de beneficiar a acţionat cu bună credinţă pentru accesarea fondurilor europene apelând la serviciile unei firme de consultanţă, urmând toţi paşii prevăzuţi de legislaţia în vigoare în derularea procesului de achiziţie, cu respectarea principiului transparenţei şi chiar intimata a dat aviz favorabil pentru desfăşurarea proiectului.
Societatea şi-a îndeplinit obligaţiile contractuale, neregularităţile evidenţiate în notele de control fiind săvârşite de către terţi, nefiind culpa subscrisei în condiţiile în care au fost respectate toate obligaţiile contractuale şi legale în desfăşurarea procesului de achiziţie publică.
Instanţa de fond nu a făcut o cercetare aprofundată, reală şi obiectivă a probatoriului administrat, motivând sentinţa prin reluarea concluziilor din notele de constatare întocmite de DLAF şi OLAF.
Astfel, instanţa nu a analizat dovezile şi concluziile rezoluţiei din 22 octombrie 2013 a Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, din care rezultă că răspunderea pentru implementarea proiectului se referea la acele obligaţii ce ţin de modul de gestionare a fondurilor.
Societatea a acţionat în mod legal şi a înregistrat prin intermediul firmei de consultanţă, toate cererile de oferte, şi ofertele transmise şi era imposibil să descopere faptele dolosive ale ofertanţilor, neavând capacitatea materială şi juridică pentru a desfăşura astfel de acţiuni.
Instanţa de fond nu a ţinut cont de principiul ad impossibilium, nulla obligatio, organele de control formulând concluzii incerte cu privire la culpa societăţii reclamante în procedura de achiziţie a liniei de abatorizare.
Constatările făcute de OLAF şi DLAF, demonstrează caracterul incert al faptelor reţinute în sarcina celor trei operatori economici italieni, dar şi faptul că în privinţa SC T.A.P. nu au fost reţinute nereguli ci doar suspiciuni.
Din probatoriul administrat, nu rezultă vreo legătură, relaţie sau corespondenţă prealabilă existentă între operatorii economici ofertanţi şi SC T.A.P. SRL
Caracterul incert al faptelor săvârşite de cei trei ofertanţi dar şi lipsa oricărei probe cu privire la implicarea reprezentanţilor SC T.A.P. SRL în procedura de trimitere şi recepţionare a ofertelor sunt întărite de concluziile Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în dosarul penal nr. 111/P/2010, având în vedere că prin rezoluţia din 22 octombrie 2013 s-a dispus neînceperea urmăririi penale împotriva administratorilor SC T.A.P. SRL sub aspectul săvârşirii infracţiunii prevăzute de art. 181 alin. (1) şi (3) şi art. 182 din Legea nr. 78/2000, întrucât faptele nu există şi nu au fost săvârşite de aceştia.
În rejudecare, instanţa nu a dat eficienţă principiului in dubio pro debitore/reo, deşi în cauză nu există probe din care să rezulte folosirea de către societate a unor metode nelegitime sau frauduloase referitoare la obţinerea ofertelor participante la procedura de achiziţie, motiv pentru care, dubiul creat nu a putut fi răsturnat.
Ca urmare, în raport de dispoziţiile art. 304 pct. 7 şi 9 coroborat cu dispoziţiile art. 3041 C. proc. civ., se impune admiterea recursului, modificarea sentinţei, în sensul admiterii acţiunii astfel cum a fost formulată.
Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale a formulat întâmpinare la recursul declarat de SC T.A.P. SRL, prin care a solicitat, în esenţă, respingerea recursului ca nefondat.
Hotărârea instanţei de recurs
Analizând sentinţa recurată, în raport de criticile formulate de ambele recurente se constată că recursurile sunt nefondate.
Recurenta - reclamantă a fost beneficiara unor finanţări nerambursabile în cuantum de 1.533.961 RON pentru realizarea proiectului intitulat „Investiţie nouă - construcţie abator porci în comuna Poşta Câlnău, Judeţul Buzău” fiind încheiat contractul cu o durată de 5 ani.
Oficiul European de Luptă Antifraudă - OLAF, prin nota de informare din 19 ianuarie 2011, a adus la cunoştinţă Agenţiei de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit o serie de nereguli cu privire la implementarea proiectului „Investiţie nouă - construcţie abator porci în comuna Poşta Câlnău, Judeţul Buzău” concluzionând că achiziţia liniei de abatorizare a fost „aranjată”, motiv pentru care se impune recuperarea totală a fondurilor alocate, conform art. 5 alin. (1) lit. e) din Regulamentul nr. 2988/1995.
Prin procesul - verbal de constatare încheiat la data de 2 mai 2011 de către Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit, s-a stabilit că SC T.A.P. datorează un debit în valoare de 1.474.758,40 RON, la care se adaugă majorări şi penalităţi, cuantumul debitului reprezentând valoarea integrală a finanţării nerambursabile.
Prin decizia de soluţionare a contestaţiei din 14 octombrie 2011, a fost respinsă ca neîntemeiată contestaţia formulată de SC T.A.P. împotriva procesului - verbal de constatare, Comisia de soluţionare a contestaţiei apreciind că beneficiarul, respectiv SC T.A.P. este direct răspunzător de modul de desfăşurare a procedurilor de selecţie şi achiziţie.
Instanţa de fond, în rejudecare a respins excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune şi a admis în parte acţiunea, fiind anulată în parte decizia de soluţionare a contestaţiei nr. 23869/2011 şi procesul - verbal de constatare din 03 mai 2011, pe care le-a menţinut cu privire la debitul de 355.633 RON, fără TVA (echivalentul a 93.136,27 euro).
Recurenta - reclamantă critică sentinţa pronunţată de prima instanţă din perspectiva motivelor de recurs întemeiate pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
Un prim motiv de recurs vizează respingerea excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune din perspectiva dispoziţiilor art. 3 alin. (1) din Regulamentul nr. 2988/1995.
Potrivit dispoziţiilor legale menţionate, „termenul de prescripţie al acţiunii este de patru ani de la momentul în care neregula menţionată la art. 1 alin. (1) a fost săvârşită”
Contrar susţinerilor recurentei, se reţine că, instanţa de fond, la soluţionarea excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune, nu s-a raportat doar la dispoziţiile art. 3 alin. (1) din Regulamentul CE nr. 2988/1995 în ceea ce priveşte curgerea termenului de prescripţie ci la dispoziţiile contractuale şi plăţile efectuate pentru utilajele achiziţionate de la furnizorul B.E. SRL, ţinând cont şi de abaterea invocată de pârâtă în raport de care excepţia invocată a fost corect respinsă de instanţă.
Nu trebuia omis nici faptul că neregula reţinută, derivă din contractul de achiziţie publică, plăţile aferente contractului fiind efectuate în perioada 2007 - 2009, în cauză fiind incidente şi dispoziţiile art. 3 alin. (1) pct. 2 prin raportare şi la dispoziţiile art. 3 alin. (2) pct. 2 din Regulamentul CE nr. 2988/1995 privind protecţia intereselor financiare ale Comunităţii Europene.
Nici critica vizând încălcarea dispoziţiilor art. 36 din Legea nr. 85/2006 privind procedura insolvenţei, nu poate fi reţinută, având în vedere că obiectul prezentei acţiuni nu vizează realizarea unei creanţe asupra debitorului sau bunurilor sale iar instanţa de contencios administrativ este investită să analizeze legalitatea unor acte administrative emise în procedura de verificare derulată în raport de Regulamentul CE nr. 2988/1995 privind protecţia intereselor financiare ale Comunităţii Europene.
Este adevărat că unul dintre principalele efecte ale deschiderii procedurii insolvenţei este suspendarea de drept a acţiunilor individuale desfăşurate de creditori împotriva debitorului, dar în prezenta cauză pe lângă faptul că obiectul acţiunii nu vizează „realizarea unei creanţe” acţiunea este formulată de debitor şi nu de un eventual creditor.
Nu poate fi reţinută incidenţa în cauză a dispoziţiilor art. 86 din Legea nr. 85/2006, aceste dispoziţii vizând menţinerea sau denunţarea unor contracte de către administratorul sau lichidatorul judiciar şi nu procedura contencioasă de contestare a unor acte administrative.
Pe fondul cauzei, urmează a fi analizat motivul de recurs invocat de ambele recurente din perspectiva motivelor de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. prin raportare la criticile vizând greşita interpretare a prevederilor Regulamentului nr. 2988/1995 invocate de ambele recurente.
Aşa cum s-a arătat rezumativ în considerentele expuse, recurenta - reclamantă a fost beneficiara unei finanţări nerambursabile în condiţiile Programului Special de finanţate pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală SAPARD fiind încheiat contractul de finanţare din 19 octombrie 2006.
În urma unui control documentar s-a încheiat procesul - verbal de constatare din 3 mai 2011 privind proiectul „Investiţie nouă - construcţie abator în comuna Poşta Câlnău, judeţul Buzău beneficiar SC T.A.P. SRL, prin care s-a dispus restituirea de către beneficiar a întregului ajutor financiar acordat prin contractul menţionat.
Contestaţia formulată de recurenta - reclamantă împotriva procesului - verbal de constatare din 3 mai 2011 a fost respinsă prin decizia nr. 23869 din 14 octombrie 2011.
Prin actele contestate, s-a reţinut în sarcina recurentei - reclamante încălcarea unor prevederi legale şi contractuale privind implementarea proiectului, eficienţa utilizării fondurilor şi eligibilitatea cheltuielilor, neregula constând în faptul că procedura de selecţie a ofertanţilor pentru linia de abatorizare nu s-a desfăşurat în mod real ci simulat, iar beneficiarul nu s-a asigurat în ceea ce priveşte desfăşurarea corectă a selecţiei de oferte.
Existenţa neregulii a fost stabilită corect de prima instanţă, fiind dovedite prin actele emise de OLAF, Garda Financiară Italiană, precum şi nota de control a DLAF.
Criticile recurentei pârâte, în sensul că în mod greşit s-a admis în parte contestaţia formulată, SC T.A.P. SRL datorând restituirea integrală a ajutorului financiar acordat, va fi respinsă ca nefondată, Înalta Curte constatând că în mod corect prima instanţă a apreciat exclusivă sancţiunea aplicată în raport de dispoziţiile art. 4 alin. (1) lit. b), art. 5, alin. (1) lit. c) din Regulamentul CE nr. 2988/1995 privind protecţia intereselor financiare ale Comunităţilor Europene dar şi din art. 3 din anexele la contractul de finanţare prin care se arată că „Beneficiarul va fi singurul răspunzător în faţa Autorităţii Contractante pentru implementarea proiectului”.
Fără a înlătura responsabilitatea beneficiarului în respectarea obligaţiilor comunitare şi naţionale în raport de situaţia de fapt expusă pe larg în primul ciclu procesual după rejudecare, instanţa de fond în mod corect a apreciat că măsura administrativă dispusă are caracter excesiv şi disproporţionat, ţinând cont totodată şi de jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene (hotărârea din 13 decembrie 1979, Haner c. Land Rheinland-Pfalz, C-44/79; Cauza R. c. Intervention Board, ex parte E.D.&F.Man Sugar Ltd, c - 181/84).
Este de menţionat că recurenta - pârâtă prin recursul declarat arată că reclamanta în calitate de beneficiar se face vinovată de săvârşirea unei nereguli dar instanţa de fond nu a reţinut că beneficiara nu se face vinovată de neregula reţinută în sarcina sa, ci măsura dispusă este excesivă şi disproporţionată în raport de contextul factual expus pe larg, ţinând cont şi de rezoluţia din 22 octombrie 2013 dată în Dosarul nr. 111/P/2010 al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie.
Nici criticile recurentei - reclamante în sensul că instanţa de fond nu a dat eficienţă principiului in dubio pro reo în contextul în care nu există probe din care să rezulte implicarea societăţii beneficiare în procedura de transmitere şi recepţionare a ofertelor celor trei ofertanţi, nu pot fi reţinute în condiţiile în care în cauză s-a dat eficienţă atât dispoziţiilor contractuale cât şi Instrucţiunilor de achiziţie pentru beneficiarii contractelor de finanţare.
Concluzionând în raport de situaţia factuală expusă, se constată că instanţa de fond în mod corect a reţinut în sarcina reclamantei săvârşirea unei nereguli în procedura de selecţie şi verificare a ofertanţilor, dar ţinând cont de toate circumstanţele cauzei, tipul abaterii, efectele asupra bugetului Uniunii, practica în domeniul vizat a reţinut, caracterul excesiv şi disproporţionat al sancţiunii aplicate, reducând sancţiunea aplicată la suma de 93.136,27 euro fără TVA, reprezentând contravaloarea echipamentelor aferente liniei de abatorizare, achiziţionate de B.E. SRL.
Recurenta - pârâtă a invocat formal şi dispoziţiile art. 304 pct. 7 C proc. civ., dar analizând decizia recurată din perspectiva motivelor de recurs menţionate, se constată că instanţa de fond a prezentat pe larg situaţia de fapt şi drept avută în vedere, a analizat probatoriul administrat cu respectarea dispoziţiilor art. 261 pct. 5 C. proc. civ.
Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 312 C. proc. civ., va respinge ca nefondate recursurile declarate de SC T.A.P. SRL şi de Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursurile declarate de reclamanta SC T.A.P. SRL, prin administrator judiciar Casa de Insolvenţă M. IPURL, şi de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale împotriva sentinţei civile nr. 183 din 24 septembrie 2014 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 2 februarie 2015.
| ← ICCJ. Decizia nr. 343/2015. Contencios. Alte cereri. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 366/2015. Contencios → |
|---|
