Anulare act administrativ . Sentința 3681/2009. Curtea de Apel Bucuresti
| Comentarii |
|
Dosar nr-
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL BUCUREȘTI
SECȚIA A VIII-A DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Curtea compusă din:
PREȘEDINTE: Bulancea Diana Magdalena
GREFIER - - -
Ședința publică de la 4 noiembrie 2009
Sentința civilă nr. 3681
Pe rol se află spre soluționarecauza de contencios administrativ privind pe reclamanta, în contradictoriu cu pârâții AGENȚIA NAȚIONALĂ A FUNCȚIONARILOR PUBLICI, COMISIA DE DISCIPLINĂ PENTRU . FUNCȚIONARI PUBLICI reprezentată de SECRETARIATUL GENERAL AL GUVERNULUI și SECRETARIATUL GENERAL AL GUVERNULUI,având ca obiect "anulare act administrativ".
La apelul nominal făcut în ședință publicănu au răspuns părțile.
Proceduraeste legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzeide către grefierul de ședință, după care:
Curtea, având în vedere că prin întâmpinare pârâtul COMISIA DE DISCIPLINĂ PENTRU . FUNCȚIONARI PUBLICI REPREZENTATĂ DE SECRETARIATUL GENERAL AL GUVERNULUI a solicitat judecarea cauzei în lipsă, reține cauza spre soluționare asupra excepțiilor lipsei calității procesuale pasive a AGENȚIEI NAȚIONALE A FUNCȚIONARILOR PUBLICI și inadmisibilității acțiunii și pe fond.
CURTEA,
Deliberând asupra acțiunii în contencios administrativ de față, reține următoarele:
Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, la data de 20.11.2008, sub nr-, reclamanta a solicitat instanței, ca în contradictoriu cu pârâta COMISIA DE DISCIPLINĂ PENTRU . FUNCȚIONARI PUBLICI prin AGENȚIA NAȚIONALĂ A FUNCȚIONARILOR PUBLICI, să dispună anularea Raportului Comisiei de disciplină pentru înalții funcționari publici nr. 67/09.06.2008 privind soluționarea sesizării nr. 54/10.12.2007, reluarea procedurii de cercetare administrativă cu respectarea tuturor drepturilor și garanțiilor procesuale ale părților implicate, iar în subsidiar să constate că faptele semnalate Comisiei de disciplină pentru înalții funcționari publici, săvârșite de către, constituie abateri disciplinare, cu consecința aplicării sancțiunilor prevăzute de lege.
În motivarea cererii, reclamanta a arătat că la data de 27.11.2007 a înaintat Președintelui Consiliului Concurenței o plângere referitoare la săvârșirea unor abateri disciplinarea de către secretarul general al Consiliului Concurenței, înregistrată la Comisia de disciplină - pentru înalții funcționari publici cu nr. 54/10.12.2007, iar Comisia a întocmit Raportul privind soluționarea sesizării nr. 54/2007, la data de 9.06.2008, cu propunerea de clasare a acesteia. Arată că a înaintat Comisiei o plângere prealabilă prin care a solicitat revocarea Raportului nr. 67/09.06.2008 și reluarea procedurii cercetării administrative în vederea soluționării sesizării nr. 54/2007 cu respectarea tuturor drepturilor și garanțiilor procesuale ale părților implicate în procedură, iar prin adresa ANFP nr. -/16.10.2008 Comisia a respins cererea de revocare a Raportului nr. 67/09.06.2008 și reluarea procedurii de soluționare a sesizării nr. 54/10.12.2007.
Reclamanta invocă, în esență, faptul că procedura cercetării disciplinare este lovită de nulitate, întrucât citarea persoanei care a formulat sesizarea nu a fost îndeplinită cu respectarea prevederilor legale; Comisia a desfășurat procedura cercetării administrative cu încălcarea principiului contradictorialității, al dreptului la apărare și al egalității; materialul probatoriu a fost administrat în cauză cu încălcarea prevederilor legale, iar Comisia de disciplină nu a constatat săvârșirea, de către pârât, a unor abuzuri prin depunerea de înscrisuri la care nu avea acces, potrivit legii.
În drept, acțiunea a fost întemeiată pe dispozițiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
Reclamanta a atașat cererii raportul comisiei de disciplină pentru înalții funcționari publici privind soluționarea sesizării nr. 54/10.12.2007 în fotocopie.
PârâtaAgenția Națională a Funcționarilor Publicia depus întâmpinare în cuprinsul căreia a invocat excepția lipsei calității sale procesual pasive, pentru lipsa identității dintre persoana pârâtului și cel despre care se pretinde că este obligat în raportul juridic dedus judecății, în condițiile în care reclamanta solicită anularea unui act emis de către comisia de disciplină pentru înalții funcționari publici, nu de către Agenția Națională a Funcționarilor Publici, care potrivit dispozițiilor art. 4 alin. 1 și 2 din HG nr. 1212/2005privind unele măsuri necesare pentru desfășurarea activității comisiilor pentru înalții funcționari publici, cu modificările și completările ulterioare, are atribuții doar privind secretariatul comisiei și locația întrunirii acestei comisii.
În ședința publică din data de 21 ianuarie 2009, ca urmare a cererii formulate de Secretariatul General al Guvernului, de a fi citat în calitate de reprezentant al comisiei de disciplină pentru înalții funcționari publici, reclamanta a completat cadrul procesual cu această instituție, solicitând citarea acesteia alături de pârâții inițiali.
Pârâta Comisia de disciplină pentru înalții funcționari publici, reprezentată de Secretariatul General al Guvernului, a formulat întâmpinare în cuprinsul căreia a invocat inadmisibilitatea acțiunii reclamantei prin care solicită anularea raportului comisiei de disciplină și constatarea abaterilor disciplinare săvârșite de către, secretar general al Consiliului Concurenței, în esență întrucât faptele sesizate de către reclamantă comisiei de disciplină sunt fapte cu caracter personal pentru care aceasta are deschisă calea dreptului comun, iar pe de altă parte, întrucât prin efectul produs, raportul de constatare/clasare nu constituie un act de sine stătător care să aibă aptitudinea de a crea, modifica sau stinge raporturi juridice, ci are doar caracter de propunere, în vederea adoptării unei măsuri disciplinare de către persoana care are competența legală de aplicare a sancțiunii disciplinare. Arată că nu raportul, ci decizia (actul administrativ de sancționare) de stabilire a sancțiunii disciplinare constituie act juridic cu efecte depline, aceasta putând fi atacată în contencios administrativ, raportul reprezentând doar un act premergător aplicării măsurii disciplinare. Arată că alin.2 al art. 50 din nr.HG1344/2007 confirmă caracterul de propunere a raportului Comisiei, acordând posibilitatea persoanei competente să aplice sancțiunea disciplinară, de a adopta o altă măsură de sancțiune decât cea propusă de comisia de disciplină, cu condiția motivării sale, iar în susținerea acestui punct de vedere sunt și dispozițiile art. 51 din HG nr. 1344/2007, date în aplicarea art. 80 din Legea nr. 188/1999, care dispun că "Funcționarul public nemulțumit de sancțiunea aplicată se poate adresa instanței de contencios administrativ, solicitând anularea sau modificarea, după caz, a ordinului sau dispoziției de sancționare."
Reclamanta a depus note scrise în combaterea excepției inadmisibilității invocate de către pârâtă, prin care a susținut că potrivit art. 1 din HG nr. 1344/2007, comisiile de disciplină au competența de a analiza faptele funcționarilor publici sesizate ca abateri disciplinare, iar în ceea ce privește abaterile disciplinare, acestea sunt definite la alin. (1) al art. 77 din Lege nr. 188/1999, respectiv "încălcarea cu vinovăție, de către funcționarii publici, a îndatoriri lor corespunzătoare funcției publice pe care o dețin și a normelor de conduită profesională și civică". (2) al aceluiași articol enumără, cu caracter exemplificativ, faptele funcționarilor publici care constituie abateri disciplinare, menționând și "alte fapte prevăzute ca abateri disciplinare în actele normative din domeniul funcției publice și funcționarilor publici" (lit. k). Arată că articolul 12 alin. (2) lit. a) din Legea fir. 7/2004 privind Codul d e conduită a funcționarilor publici prevede că "Funcționarii publici au obligația de a nu aduce atingere onoarei, reputației și demnității persoanelor din cadrul autorității sau instituției publice în care își desfășoară activitatea, precum și persoanelor cu care intră în legătură în exercitarea funcției publice, prin: a) întrebuințarea unor expresii jignitoare ( )". Potrivit art. 23 alin. (1) din aceeași lege, încălcarea dispozițiilor cuprinse în Codul d e conduită atrage răspunderea disciplinară a funcționarilor publici, m condițiile legii. Potrivit alin. (2) al art. 23, comisiile de disciplină au competența de a cerceta încălcarea prevederilor Codului d e conduită și de a propune aplicarea sancțiunilor disciplinare, în condițiile legii. În speță, Comisia de disciplină pentru înalții funcționari publici competentă, 1n mod corect, a fost sesizată cu săvârșirea, de către secretarul general al Consiliului Concurenței, a unor posibile abateri disciplinare, constând în întrebuințarea în mod repetat a unor expresii jignitoare în relațiile de serviciu, fapte prevăzute și sancționate ca abateri disciplinare de legislația în materia funcției și funcționarilor publici, respectiv art. 72 din Legea nr. 188/1999, repub1icată, coroborat cu art. 12 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 7/2004 privind Codul d e conduită a funcționarilor publici. Astfel, Comisia de disciplină competentă a fost corect sesizată în vederea cercetării unor fapte săvârșite de un înalt funcționar public, în timpul serviciului, în relațiile de serviciu. Mai mult, împrejurarea dacă faptele sesizate reprezintă sau nu abateri disciplinare trebuie să facă obiectul unei analize pe fond a cauzei, iar nu pe cale de excepție, astfel cum solicită în întâmpinarea depusă la dosar.
Sub aspectul celui de-al doilea motiv de inadmisibilitate, reclamanta arată că art. 8 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 prevede competența instanței de contencios administrativ și pentru atingerea adusă unui drept sau interes legitim prin "refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim".
Potrivit prevederilor nr.HG 1344/2007, procedura cercetării administrative necesită audierea persoanei care a formulat sesizarea (art. 30 alin. 2 lit. a). Totodată, potrivit legislației în vigoare, funcționarii publici "au obligația de a nu aduce atingere onoarei, reputației și demnității persoanelor din cadrul autorității sau instituției publice în care își desfășoară activitatea prin formularea unor sesizări sau plângeri calomnioase" (art. 12 alin. 2 lit. c din Legea nr. 7/2004 privind Codul d e conduită a funcționarilor publici).
Analizând actele și lucrările dosarului, în raport de obiectul cererii de chemare în judecată și de temeiurile de drept incidente în cauză, cu prioritate în ceea ce privește excepțiile lipsei calității procesuale pasive a Agenției Naționale a Funcționarilor Publici și inadmisibilității acțiunii, invocate de către pârâte, în conformitate cu dispozițiile art. 137 din Codul d e procedură civilă, Curtea reține următoarele:
Pentru a aprecia asupra calității procesuale a părților și admisibilității contestării în fața instanței de contencios administrativ a soluției date de către organul administrativ jurisdicțional învestit în mod legal cu efectuarea procedurii cercetării administrative a unei fapte sesizate ca abatere disciplinară, de către titularul sesizării, nemulțumit de propunerea de clasare a sesizării, Curtea apreciază că se impune stabilirea a două coordonate ca puncte de referință: pe de o parte natura juridică a actului contestat și procedura aplicabilă pentru contestare pentru determinarea părților implicate în raportul juridic litigios dedus judecății, iar pe de altă parte capacitatea legală a actelor emise în cadrul procedurii cercetării administrative a unei fapte sesizate ca abatere disciplinară de a produce efecte juridice asupra drepturilor sau intereselor legitime ale titularului sesizării, de natura celor reglementate de dispozițiile art. 1 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
Astfel, incontestabil este că în cauză reclamanta a formulat o sesizare având ca obiect presupuse fapte ce ar constitui abateri disciplinare, săvârșite de către înaltul funcționar public, înregistrată la pârâta Comisia de disciplină pentru înalții funcționari publici sub nr. 54/10.12.2007, pentru care pârâta a întocmit Raportul privind soluționarea sesizării nr. 54/2007, la data de 9.06.2008, cu propunerea de clasare a acesteia.
Răspunderea disciplinară a funcționarilor publici este reglementată de capitolul 8 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, ("CAP. 8 - Sancțiunile disciplinare și răspunderea funcționarilor publici"), precum și de dispozițiile Hotărârii Guvernului nr. 1344 din 31 octombrie 2007 privind normele de organizare și funcționare a comisiilor de disciplină, dată în aplicarea și pentru punerea în executare a dispozițiilor legale, iar din economia dispozițiilor normative enumerate rezultă că reprezintă un act administrativ ce poate fi supus cenzurii instanțelor de contencios administrativ exclusiv actul administrativ de sancționare (art. 78 și 80 din Legea nr. 188/1999, respectiv art. 50 și 51 din HG nr. 1344/2007). Astfel, raportul comisiilor de disciplină, emis în baza prevederilor art. 78 din Legea nr. 188/1999, după procedura reglementată de dispozițiile art. 49 la finalizarea procedurii cercetării administrative potrivitart. 48alin. (1) lit. a), nu reprezintă decât un act preparator necesar în cadrul procedurii administrative disciplinare, care însă nu are aptitudinea de a da naștere, modifica sau stinge raporturi juridice de sine stătătoare pentru a reprezenta un act administrativ în înțelesul Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
Curtea reține că, într-adevăr, raportul comisiei de disciplină cu propunerea de clasare a unei sesizări disciplinare are aptitudinea de a soluționa sesizarea, fără a i se conferi posibilitatea legală titularului sesizării de a contesta această soluție care nu mai este urmată de emiterea unui act administrativ ce ar putea fi supus cenzurii instanțelor de contencios administrativ, astfel încât se impune a se analiza dacă această restrângere a dreptului de a acționa în justiție este de natură să aducă atingere dreptului titularului la acces la justiție consacrat de dispozițiile art. 21 coroborat cu art. 126 alin. 6 din Constituție.
Pentru a analiza dacă prin interpretarea restrictivă a dispozițiilor prezentate anterior se aduce atingere dreptului fundamental de acces la justiție, instanța reține că, din perspectiva coordonatei constituționale, se garantează în art. 21 din Constituția revizuită,accesul liber la justiție("(1)Orice persoana se poate adresa justiției pentru apărarea drepturilor, a libertăților si a intereselor sale legitime. (2) Nici o lege nu poate îngrădi exercitarea acestui drept."), însă esențial pentru a aprecia asupra temeiniciei susținerilor reclamantei este să se stabilească de principiu dacă propunerea de clasare luată de comisia de disciplină la finalizarea procedurii cercetării administrative este de natură să afecteze drepturi ori interese legitime aparținând titularilor sesizării ce a stat la baza declanșării procedurii disciplinare, care ar justifica realizarea dreptului de acces la justiție pentru apărarea lor.
Or, în raportul juridic disciplinar care ia naștere între organul instituit de legea specială cu atribuții în acest sens -Comisia de disciplină pentru înalții funcționari publici- și înaltul funcționar public supus cercetării, drepturile și obligațiile aparțin și incumbă exclusiv acestora, vizând doar măsura în care modul în care au fost sau nu respectate obligațiile profesionale ce izvorăsc din dispozițiile legale, regulamentare, de ordin deontologic, din regulile de bună practică, de statutul profesiei sau de deciziile obligatorii ale forului profesional, de către funcționarul public cercetat, au fost de natură să aducă atingere onoarei și prestigiului profesiei.
Cum scopul acestei proceduri disciplinare este de apărare a onoarei și prestigiului profesiei, nu se poate reține că deciziile luate sunt de natură, prin ele însele, să aducă atingere drepturilor sau intereselor terților autori ai sesizărilor, nemulțumiți de soluția de clasare a sesizării.
Mai mult, Curtea reține că legiuitorul a înțeles să confere calitate procesuală pentru contestarea actului administrativ de sancționare exclusiv funcționarului sancționat, nu și titularului sesizării, pe motiv că sancțiunea aplicată ar fi prea ușoară, aspect ce susține intenția acestuia de a exclude posibilitatea titularului unei sesizări de a continua demersul său dincolo de etapa cercetării administrative prealabile.
Ceea ce este de natură să vatăme drepturi sau interese legitime ale reclamantei titulare ale sesizării disciplinare este fapta funcționarului în sine, faptă pentru care acesta nu a fost sancționat disciplinar, însă instituția răspunderii disciplinare este diferită de cea a răspunderii civile, răspunderii delictuale sau chiar răspunderii penale, cu care poate coexista, instituții în cadrul cărora reclamanta și-ar putea valorifica drepturile sau interesele legitime afectate.
În materia răspunderii disciplinare, legiuitorul a înțeles să confere atribuții suverane de apreciere organului disciplinar, cu singura posibilitate de contestare a sancțiunii aplicate de către persoana supusă cercetării, iar prin Decizia nr. 871/2008, Curtea Constituțională a stabilit că soluția legislativă consacrată în materia răspunderii disciplinare a medicilor, reglementată de art. 451 din Legea nr. 95/2006, similară celei din cauza de față, respectă garanțiile constituționale prevăzute de dispozițiile art. 21 coroborat cu art. 126 alin. 6 din Constituție.
Curtea Constituțională a reținut, astfel, că limitarea sferei persoanelor ce pot contesta decizia luată în materie disciplinară nu este de natură a restrânge dreptul persoanelor care au formulat sesizarea de "a obține în justiție repararea drepturilor sau intereselor vătămate prin conduita medicului" în cadrul celorlalte forme de răspundere, potrivit prevederilor legale.
Instanța apreciază că soluția legiuitorului de restrângere a accesului la justiție al persoanelor interesate în situația analizată este prevăzută, pe de o parte, pentru apărarea prestigiului profesiei, situație în care marja de apreciere a statelor in privința oportunității limitării drepturilor este mai mare, întrucât în ceea ce privește aprecierea și stabilirea coordonatelor comportamentale ale unei profesii este firesc ca atribuțiile să aparțină unui organism jurisdicțional specializat, care să acționeze după o procedură specială care să nu permită abuzuri din partea unor particulari nemulțumiți, iar pe de altă parte, în considerarea existenței unor alte pârghii legale pentru realizarea unor pretenții ce decurg dintr-o aceeași situație de fapt reclamată, restrângerea fiind necesară într-o societate democratică și proporțională scopului urmărit.
În ceea ce privește calitatea procesuală pasivă, Curtea reține că raportul juridic litigios se poartă exclusiv între emitentul actului contestat, care în cauză esteComisia de disciplină pentru înalții funcționari publiciși reclamanta care îl contestă, iar potrivit dispozițiilor art. 8 alin. 6 din HG nr. 1344/2007 "Reprezentarea în instanță și apărarea intereselor comisiei de disciplină pentru înalții funcționari publici se asigură de către Secretariatul General al Guvernului", alin. 7 și 8 reglementând pentru pârâta Agenția Națională a Funcționarilor Publici doar un rol de sprijin, nu și drepturi sau obligații care să se materializeze într-un raport juridic procesual ("Comisia de disciplină pentru înalții funcționari publici și Agenția Națională a Funcționarilor Publici furnizează Secretariatului General al Guvernului datele și informațiile necesare pentru asigurarea reprezentării în instanță a comisiilor. (8) În cursul reprezentării în instanță, Agenția Națională a Funcționarilor Publici colaborează cu Secretariatul General al Guvernului în vederea susținerii apărării necesare.")
Fața de considerentele expuse, Curtea va admite excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâteiAgenția Națională a Funcționarilor Publiciși va respinge acțiunea în contradictoriu cu această instituția ca fiind formulată împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă, precum și excepția inadmisibilității acțiunii în contradictoriu cu pârâta Comisia de disciplină pentru înalții funcționari publici, pe care o va respinge ca inadmisibilă.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
HOTĂRĂȘTE:
Admite excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Agenția Națională a Funcționarilor Publici.
Admite excepția inadmisibilității acțiunii.
Respinge acțiunea formulată de reclamanta, cu domiciliul în localitatea,-, -m scara 1, etaj 3, apartament 12, jud. V, în contradictoriu cu pârâtaAgenția Națională a Funcționarilor Publici,cu sediul în mun. B,-, Sector 3, ca fiind introdusă împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă, iar în contradictoriu cu pârâtaComisia de disciplină pentru înalții funcționari publici,reprezentată prin Secretariatul General al Guvernului, cu sediul în mun. B, nr. 1, sector 1, ca inadmisibilă.
Cu drept de recurs în termen de 15 zile de la comunicare.
Pronunțată în ședință publică azi, 04.11.2009.
PREȘEDINTE GREFIER
Președinte:Bulancea Diana MagdalenaJudecători:Bulancea Diana Magdalena
