Anulare act administrativ . Decizia 398/2008. Curtea de Apel Bacau
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL BACĂU
- SECȚIA COMERCIALĂ, DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL-
Dosar nr- Decizia nr.398/2008
ȘEDINȚA PUBLICĂ D- 2008
PREȘEDINTE: Maria Violeta Chiriac judecător
- - - - judecător
- - - judecător
- - grefier
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
La ordine a venit spre soluționare recursul declarat de recurentul-pârâtMUNICIPIUL B - PRIN PRIMARUL MUNICIPIULUIîmpotriva sentinței civile nr. 596 din 13 decembrie 2007, pronunțată de Tribunalul Bacău în dosarul nr-, având ca obiect anulare act administrativ.
La apelul nominal făcut în ședință publică au răspuns consilier juridic, cu delegație de reprezentare la dosar, pentru recurentul-pârât și intimații-reclamanți, personal.
Procedura a fost legal îndeplinită.
S-a expus referatul oral asupra cauzei, după care:
Instanța constată că recursul se află la primul termen de judecată, declarat și motivat în termen, legal scutit de plata taxei judiciare de timbru.
Se prezintă în instanță ambii intimații-reclamanți, l se legitimează cu seria nr.-, eliberată la 19.07.1993 de Municipiul B, iar d-na se legitimează cu seria nr.-, eliberată la 5.05.2005 de Municipiul
Părțile arată că nu au cereri prealabile.
Nemaifiind alte cereri de formulat și probe de administrat, instanța acordă cuvântul părților pe fondul cauzei.
Reprezentanta recurentului-pârât solicită admiterea recursului așa cum a fost formulat, cu modificarea în tot a sentinței recurate în sensul respingerii pe fond a acțiunii.
Intimatul-reclamant solicită respingerea recursului ca nefondat întrucât instanța de fond a dispus în mod corect anularea în parte a Raportului de audit nr.28531/6.07.2007 datorită faptului că echipa de auditare a constatat că la emiterea Dispoziției Primarului Municipiului B nr.2158/30.10.2006 nu s-au făcut toate coroborările cu actele normative necesare pentru acordarea sporului de dificultate de 50% primarului și viceprimarului Municipiului B (spor ce se acordă membrilor comisiei locale de aplicare a fondului funciar).
Susține că plata sporului anterior menționat este nelegală în condițiile absenței documentului justificativ, în speță dispoziția de primar, instanța de fond reținând că singurele instituții abilitate și competente să se pronunțe asupra legalității sau nelegalității unui act administrativ sunt Instituția Prefectului și instanța de judecată.
Intimata-reclamantă solicită, de asemenea, respingerea recursului ca nefondat pentru aceleași considerente.
S-au declarat dezbaterile închise, cauza rămânând în pronunțare.
CURTEA
- deliberând -
Asupra recursului de față reține următoarele:
Prin cererea înregistrată sub nr. 5665/16.10.2007 reclamantul și - cheamă în judecată Municipiul B și Primarul Municipiului B în vederea anulării în parte a Raportului de Audit nr. 28351/06.07.2007 întocmit de Compartimentul Audit Public Intern, respectiv Secțiunea II 1.2 și II 2.2; II 2.3 și Secțiunea II 3.2.1 și II 3.2.și restituirea către reclamantul a sumei de 10.049 lei achitată nedatorat.
În motivarea acțiunii s-a arătat următoarele:
Echipa de auditare a Primăriei Municipiului Bac onstatat că în luna octombrie 2006 fost emisă și aprobată Dispoziția înregistrată sub nr. 2158/30.10.2006 prin care s-a dispus ca primarul și viceprimarul Municipiului B, în calitate de președinte și respectiv membru în comisia locală de aplicare a legii fondului funciar, stabilită prin Ordinul Prefectului având nr. 177/8.06.2006, să beneficieze în perioada 07.07. - 31.12.2006 de sporul de dificultate de 50% prevăzut de Legea nr. 263/27.06.2006 privind aprobarea G nr. 209/2005 pentru modificarea și completarea unor acte din domeniul proprietății" și considerat ca răspunderea emiterii și aprobării dispoziției privind acordarea sporului de dificultate revine reclamanților pentru vizarea legalității Dispoziției nr. 2158/30.10.2006.
Același Compartiment Audit Public Intern a reținut drept cauze:
- la baza emiterii dispoziției de plată a sporului de 50% au stat următoarele acte normative: Legea nr. 247/2005; OUG nr. 209/2005, art. II din Legea nr. 263/2006, HG 890/2005, Ordinul nr. 177/2006 și adresa nr. 13148/9.08.2006.
- necoroborarea actelor normative enumerate mai sus, cu prevederile Legilor în vigoare la acea dată, respectiv: Legea nr. 215/2001, art. 57 alin. 5, OG nr. 3/2006 ( art. 3 al. 4 și al. 5) și art. 35 din Statutul Locali.
În primul rând atât practica, doctrina cât și toată legislația în vigoare consideră că o plată este nelegală în condițiile absenței unui document justificativ.
În speța în cauză, documentul justificativ este o dispoziție de primar, act care are regimul stabilit de Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală, Legea nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.
Singurele instituții abilitate și competente să se pronunțe asupra legalității sau nelegalității unui act administrativ sunt Instituția Prefectului care exercită tutela administrativă iar singura instituție superioară abilitată și competența să se pronunțe asupra legalității sau nelegalității unui act administrativ este instanța de judecată.
Dispoziția nr. 2158/30.10.2006 este un act administrativ emis în temeiul și în baza legii, cu respectarea.
Potrivit Legii nr. 215/2001, în exercitarea atribuțiilor sale, primarul emite dispoziții cu caracter normativ sau individual. Acestea devin executorii numai după ce sunt aduse la cunoștința publică sau după ce au fost comunicare persoanelor interesate, după caz.
Conform Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, prefectul poate ataca, în termenele prevăzute la art. 11, în fața instanței de contencios administrativ, actele emise de autoritățile administrației publice locale, dacă le consideră nelegale.
Potrivit Legii nr. 304/2004 privind prefectul și instituția prefectului una din atribuțiile prefectului este de a verifica legalitatea actelor administrative ale consiliului județean, ale consiliului local sau ale primarului.
În consecință, acordarea drepturilor bănești legale persoanelor care ocupă funcții de demnitate publică în Primăria B s-a făcut în mod legal în baza unei dispoziții legale, verificată sub aspectul legalității de Instituția Prefectului, aceasta constituind documentul justificativ legal în baza căruia s-au făcut aceste plăți.
Dispoziția nr. 2158/30.10.2006 a avut ca temei legal, pe lângă alte acte normative, și art. II din Legea nr. 263/2006 care prevede ca " salariații instituțiilor implicate în mod direct în aplicarea fondului funciar, membrii în comisiile constituite în baza art. 12 din Legea nr. 18/1991, beneficiază de un spor de până la 50%".
În mod logic, potrivit voinței legiuitorului, de acest spor beneficiază salariații instituțiilor implicați în mod direct în aplicarea legilor fondului funciar precum și membrii în comisiile de aplicare a legilor fondului funciar.
În conformitate cu R HG nr. 890/4.08.2005, pentru aprobarea
Regulamentului privind procedura de constituire, atribuțiile și funcționarea comisiilor pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, a modelului și modului de atribuire a titlurilor de proprietate, precum și punererea în posesie a proprietarilor, Comisiile comunale, orășenești sau municipale se constituie prin ordin al prefectului.
Astfel, din coroborarea R HG nr. 890/2005 care stabilește clar care sunt membrii în comisiile locale de aplicare, primarul și viceprimarul numărându-se printre aceștia, cu Legea nr. 263/2006, rezultă fără echivoc că atât salariații implicați cât și membrii comisiilor de aplicare, membrii stabiliți de lege, au dreptul la acest spor de dificultate.
Interpretarea organului de audit care își motivează poziția prin considerarea ca primarul este doar președintele comisiei și nu are calitatea de membru al acesteia. Apreciază reclamanții că, organul de audit nu numai și-a depășit cu mult atribuțiile cât și competențele când a considerat că reclamanții nu au coroborat textele actelor normative.
Se mai arată că reclamantul a achitat întreaga sumă, considerate de plată nedatorată în valoare de 10.049 lei din care 9549 lei c/val. debit și 500 lei c/val. penalități debit.
În consecință, având în vedere că plata s-a făcut în temeiul unui document justificativ respectiv unei dispoziții de primar4, această dispoziție de primar este un act administrativ care a fost verificat sub aspectul legalității de singura instituție abilitată - Instituția Prefectului.
Dispoziția de primar a fost emisă cu respectarea legii, în baza și în temeiul prevederilor legale.
S-au depus la dosarul cauzei, următoarele acte: dispoziția primarului municipiului B nr. 2158/30.10.2006; Raportul de audit Intern; Contestația la raportul de audit; răspunsul la contestația formulată; chitanțele de plată a sumelor ce s-au considerat a fi debit și penalități și Ordinul Prefectului nr. 177/8.06.2006.
În apărare pârâta arată că potrivit art. 21 din Legea nr. 94/2002 numai Curtea de Conturi exercită controlul ulterior în ceea ce privește respectarea dispozițiilor legale privind gestionarea și folosirea fondurilor publice.
Prin raportul de audit nu s- constatat dacă dispoziția 2158/30.10.2006 este sau nu legală, ci a formulat un punct de vedere referitor la modalitatea în care trebuiau aplicate prevederile legale în acest caz și s-a considerat că pentru acordarea sporurilor prevăzute de legile fondului funciar persoanele membre ale comisiei vor primi aceste sporuri doar dacă nu există prevederi legale contrare, acesta fiind un principiu de aplicare generală.
Prin sentința civilă nr. 596 din 13 decembrie 2007 Tribunalul Bacăua admis acțiunea formulată de reclamanții, și -, în contradictoriu cu MUNICIPIUL B prin PRIMARUL MUNICIPIULUI B și în consecință:
S-a dispus anularea în parte a Raportului de audit nr. 28351/6.07.2007 întocmit de Compartimentul Audit Public Intern, secțiunea II.1.2. a secțiunii II.2.2. II. 2.3. și a secțiunii II.3.2.1 și II.3.2.
S-a dispus restituirea sumei de 10049 lei achitată de contestator.
Pentru pronunța această hotărâre instanța a reținut următoarele:
Prin Dispoziția nr. 2158/30.10.2006 emisă de primarul municipiului B și avizată de reclamantul în calitate de secretar al Municipiului B și consilier juridic, s-a aprobat acordarea unui spor de dificultate de 50% din salariul de încadrare membrilor comisiei pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenului respectiv primarul și viceprimarul.
S-au avut în vedere prevederile Legii nr. 247/2005, OUG nr. 209/2005, Legea nr. 263/2006, HG nr. 890/2005, adresa Autorității Naționale pentru restituirea proprietăților, Ordinul Prefectului nr. 177/2006 și Legea nr. 215/2001.
Decizia nu a fost atacată pentru nelegalitate de către Prefectul județului B în termen prevăzut de Legea nr.215/2001 privind tutela administrativă.
Cu toate acestea Compartimentul Audit Public intern din cadrul Primăriei municipiului B, cu ocazia verificării drepturilor de personal acordate în Semestrul II 2006, persoanelor cu funcția de demnitate publică au constatat că decizia nr. 2158/30.10.2006 nu este coroborată cu Legea nr. 215/2001, OG nr. 3/2006 și art. 35 din Statutul locali.
S-a recomandat efectuarea unei analize privind legalitatea aprobării deciziei și luarea de măsuri pentru evitarea unor situații asemănătoare.
Prin adresa nr. 40122/28.09.2007, această comisie informează primăria că nu a ridicat niciodată în cuprinsul raportului problema nelegalității dispoziției nr. 2158/2006 ci a efectuării plăților cuprinse în art. 1.
Reclamantul a achitat din proprie inițiativă întregul debit de 9549 lei și 500 lei penalități, sumă ce o pretinde a fi plată nedatorată.
Chestiunea de drept dedusă judecății este aceea dacă o comisie de audit intern poate stabili prejudicii rezultate din drepturi de personal, acordate persoanelor cu funcție de demnitate publică atâta timp cât însăși decizia de acordare a acestora nu a fost atacată pentru constatarea nelegalității acestuia.
Din interpretarea logică și ideologică a conținutului întregului raport se constată că raportorii au analizat în fapt legalitatea deciziei prin sintagma " necoroborarea actelor normative care au stat la baza emiterii deciziei cu dispozițiile Legii 215/2001, 3/2006 și Statutul locali" deși decizia nu a fost atacată pentru nelegalitate.
Această prezumție judiciară este motivată și de faptul că sumele rezultate din acordarea drepturilor au fost trecute în sarcina persoanelor fizice, în speță reclamanții care au avizat decizia pentru legalitate.
Cum raportul de audit ca act administrativ fiscal depășește competența stabilită prin Legea nr. 672/2002 și OM.P 38/2003 în ceea ce privește chestiunea de drept dedusă judecății, instanța a admis acțiunea reclamanților și și a dispus anularea Secțiunii II 1.2, II 2.2. II 2.3. și Secțiunea II 3.2.1 și II 3.2. din acest raport.
Cu privire la capătul de cerere formulat numai de reclamantul privind obligarea pârâtei să-i restituie suma de 10049 lei, instanța i-a admis în baza dispozițiilor art. 1092 Cod Civil, motivat de faptul că acestuia fără i se emite o dispoziție de imputare a achitat această sumă ca fiind nedatorată, tocmai pentru faptul că decizia în baza căreia s-au acordat drepturile nu a fost anulată.
Împotriva acestei sentințe a formulat recurs Primarul municipiului B, arătând că raportul echipei de audit a cuprins faptul că s-au efectuat plăți către persoane cu demnitate publică fără a se face coroborarea cu actele normative în domeniu, ceea ce ar fi determinat că aceste plăți să fie nelegale. se arată că raportul este un document întocmit pe parcursul unei inspecții de audit și conține doar recomandări privind legalitatea folosirii fondurilor publice precum și propunerea unor soluții pentru recuperarea pagubelor ivite. Arată recurenta împrejurarea că d-l a achitat întreaga sumă, nu este un motiv pentru anularea raportului de audit.
Analizând recursul prin prisma motivelor invocate și din oficiu, această instanță apreciază că este întemeiat, urmând a- admite pentru următoarele considerente.
Actul contestat de intimații - reclamanți este un proiect al raportului de audit intern, întocmit de compartimentul Audit public intern din cadrul Primăriei municipiului Prin acest proiect s- reținut la pag. 6 că în luna octombrie 2006 fost emisă și aplicată Dispoziția 2158/30 octombrie 2006 prin care s-a dispus ca primarul și viceprimarul să beneficieze în perioada 07.07 - 31.12.2006 de sporul de dificultate de 50 % prevăzut de Legea 263/27 iunie 2006, același compartiment apreciind că răspunderea emiterii și aprobării dispoziției aparține secretarului municipiului și directorului direcției juridice.
În proiect s-a recomandat efectuarea unei analize privind legalitatea aprobării deciziei.
Instanța reține că acest proiect de raporturi de audit nu are natura unui act administrativ, nu produce nici un efect juridic și nu dă naștere nici unui raport obligațional.
Astfel, sediul materiei în ce privește activitatea de audit intern îl constituie Legea 672/2002.
Din analiza art. 17 și urm. rezultă etapele și finalitatea desfășurării auditului public intern. Astfel auditorii elaborează un proiect care se transmite la structura auditată, aceasta din urmă poate trimite punctele sale de vedere, în 10 zile de la primirea punctelor de vedere compartimentul de audit public intern organizează reuniunea de conciliere cu structura auditată în cadrul căreia se analizează constatările și concluziile, în vederea acceptării recomandărilor formulate. În continuare, șeful compartimentului de audit trimiteraportul finalizatîmpreună cu rezultatele concilierii, conducătorului unității publice care a aprobat misiunea, pentru analiză și avizare.
Față de aceste prevederi, dar având în vedere și definiția actului administrativ înserată în art. 2 lit. e din Legea 554/2004 potrivit căreia actul administrativ este actul unilateral emis de o autoritate publică în vederea exercitării ori a organizării executării legii, dând naștere, modificând sau stingând raporturi juridice, instanța apreciază că proiectul raportului de audit contestat de reclamant nu are natura unui act administrativ, neproducând nici un efect juridic față de reclamanți.
Mai mult, actul contestat nu numai că nu dă naștere la nici o obligație în sarcina intimaților dar nici nu este emis de autoritatea publică în sensul art. 2 lit. b din Legea 554/2004 ci de un compartiment aflat în structura unei autorități.
Proiectul contestat reprezintă în realitate o recomandare ce trebuia supusă analizei, concilierii, avizării iar în cadrul acestei proceduri trebuiau invocate aspectele legate de competența acestui compartiment de a proceda la interpretări ale legii și de a aprecia asupra răspunderii unor persoane.
Cum însă acest act nu a dat naștere la nici un raport juridic instanța găsește întemeiat motivul de recurs ce vizează împrejurarea că actul contestat reprezintă doarrecomandare.În consecință, apreciind că nu ne aflăm în fața unui act administrativ, instanța va respinge capătul de cerere privind anularea, în parte a raportului de audit (care în realitate e un proiect și nu raportul final reglementat de art. 17 din Legea 672/2002) ca inadmisibil.
În ce privește însă capătul de cerere privind restituirea către reclamantul a sumei de 10.049 lei instanța urmează a menține dispoziția primei instanțe, având în vedere că s-a făcut o plată nedatorată, fără a exista izvorul obligației.
Pentru cele ce preced, instanța va admite recursul, va modifica în parte sentința recurată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul contencios administrativ promovat de recurentul - pârât MUNICIPIUL B - PRIN PRIMARUL MUNICIPIULUI, împotriva sentinței civile nr. 596 din 13 decembrie 2007, pronunțată de Tribunalul Bacău în dosarul nr- în contradictoriu cu intimații - reclamanți și -.
Modifică în parte sentința recurată, respinge capătul de cerere privind anularea în parte a raportului de audit nr.28351/6.07.2007, ca inadmisibil.
Menține celelalte dispoziții ale sentinței recurate.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică azi,23.05.2008.
PREȘEDINTE: Maria Violeta Chiriac | JUDECĂTOR 2: Lăcrămioara Moglan | JUDECĂTOR 3: Vera |
Grefier, Pt. - GREFIER SECȚIE |
Red. /
Red.
Tehnored. 3 ex.
12/13 iunie 2008
Președinte:Maria Violeta ChiriacJudecători:Maria Violeta Chiriac, Lăcrămioara Moglan, Vera
