Anulare act administrativ . Sentința 531/2009. Curtea de Apel Constanta
| Comentarii |
|
Dosar nr-
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CONSTANȚA
SECȚIA COMERCIALĂ, MARITIMĂ ȘI FLUVIALĂ,
CONTENCIOS ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
SENTINȚA CIVILĂ NR.531/CA
Ședința publică din data de 11 noiembrie 2009
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Elena Carina Gheorma
Grefier - - -
S-a luat în examinare acțiunea formulată în contencios administrativ de reclamantul - domiciliat în T,-, -.1,. A,.3,.9, județul T, în contradictoriu cu pârâta AGENȚIA DE PLĂȚI ȘI INTERVENȚIE PENTRU AGRICULTURĂ () - cu sediul în B,-, sector 2, având ca obiect anulare act administrativ.
Dezbaterile asupra fondului au avut loc în ședința publică din data de 04 noiembrie 2009 și au fost consemnate în încheierea de amânare a pronunțării din acea dată, care face parte integrantă din prezenta hotărâre.
Curtea, pentru a da posibilitatea părților să depună concluzii scrise și apoi având nevoie de timp pentru a delibera, a amânat pronunțarea asupra cauzei la data de 11 noiembrie 2009 când s-a pronunțat prin prezenta hotărâre.
CURTEA
Asupra cauzei în contencios administrativ de față.
Din actele și lucrările dosarului, instanța constată următoarele:
Prin cererea formulată la data de 23.06.2009 și înregistrată sub nr.867/36/23.06.2009 pe rolul Curții de Apel Constanta, reclamantul a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură () să se constate nulitatea absolută a deciziei nr.629/24.04.2009 emise de Directorul General al Agenției de Plăți și Intervenție pentru Agricultură, respectiv să se dispună anularea adresei nr.13178/12.05.2009 emise de ca răspuns la plângerea prealabilă formulată; să se dispună anularea măsurii acordării preavizului și eliberării din funcția de director executiv al - Centrul Județean T și reintegrarea în funcție pe vechiul post.
În motivarea cererii, reclamantul a arătat că, prin decizia contestată, invocând prevederile art. III alin. I ale OUG nr.37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, Directorul General al Agenției de Plăți și Intervenție pentru Agricultură a dispus desființarea funcției publice de conducere de director executiv la Centrul Județean T din cadrul Agenției de Plăți și Intervenție pentru Agricultură.
Susține reclamantul că decizia atacată este neconstituțională, netemeinică și profund nelegală întrucât se fondează practic exclusiv pe prevederile modificatoare ale Legii nr.188/1999 aduse prin Ordonanța de Urgență a Guvernului nr.37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, respectiv pe disp. art.III alin.
Reclamantul a invocat următoarele motive de nulitate ale actului administrativ contestat:
1.Dispozițiile OUG nr.37/2009sunt nelegale și neconstituționaledeoarece: se elimină din categoria funcțiilor publice de conducere funcțiile de director executiv, respectiv director executiv adjunct din cadrul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale (art.I punctul 1); devin servicii publice deconcentrate ale unităților administrativ-teritoriale toate instituțiile înscrise în Anexă; se desființează o categorie nedefinită de funcții publice: "funcțiile publice, funcțiile publice specifice, precum și posturile încadrate în regim contractual care conferă calitatea de ordonator de credite" cu excepția "funcțiilor publice cu statut special și funcțiilor publice de prefect" (art. III, alin.1 și alin.2); în locul acestei categorii nedefinite de funcții publice desființate se înființează funcția de director coordonator al serviciului public deconcentrat din cadrul ministerelor și al celorlalte organe ale administrației publice centrale, ce se exercită în baza unui contract de management încheiat cu conducătorul instituției sau al autorității publice ierarhic superioare, prin care se stabilesc drepturile și obligațiile (art. III alin.3 și alin.6).
Arată reclamantul că, practic, unei largi categorii de funcții publice din administrația publică centrală și locală i se este substituie o categorie restrânsă, alcătuită exclusiv din coordonatorii serviciilor publice deconcentrate. Având în vedere atât caracterul imprecis al normei, ce poate genera arbitrarii în aplicarea legii, precum și regimul juridic ambiguu al funcțiilor nou înființate, acest act normativ conține prevederi ce nu corespund exigențelor Convenției Europene a Drepturilor Omului privind accesibilitatea și previzibilitatea normei juridice. În acest sens, jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului a consacrat "principiul securității raporturilor juridice" (, hot. din 3 1 august 2000 în cauza Brumărescu României, Of. nr. 414 din 31 august 2000).
Securitatea raporturilor juridice, în conformitate cu principiile preeminenței dreptului și al legalității, pe care statul român și le-a asumat prin ratificarea Convenției Europene a Drepturilor Omului, este afectată prin formulările neclare, care nu conferă normei un caracter logic și precis.
Referitor la neconstituționalitatea actului normativ menționat, reclamantul susține că textul OUG nr.37/2009 încalcă art.41 alin.1 din Constituția României potrivit căruia dreptul la muncă nu poate fi îngrădit. De asemenea, art.20 alin.1 din Constituție arată că "dispozițiile constituționale privind drepturile și libertățile cetățenilor vor fi interpretate și aplicate în concordanță cu Declarația Universală a Drepturilor Omului, cu pactele si celelalte tratate la care România este parte", oate acestea fiind raportate la art.1 alin.5 din Constituție, care stabilesc că n România respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie.
Motivează reclamantul că OUG nr.37/2009 încalcă prevederile Pactului Internațional cu privire la Drepturile Economice, Sociale și Culturale, respectiv în ceea ce privește dreptul la muncă, precum și Directiva nr.2000/78/CE privind egalitatea la locul de muncă. Astfel, esființarea unei funcții publice ocupate de un funcționar public și crearea în locul acesteia a unei funcții ce poate fi ocupată pe criterii politice constituie o discriminare nepermisă, având în vedere faptul că funcționarii publici se subordonează doar legii și nu programelor politice ale partidelor.
Potrivit art.16 alin.1 din Constituție "cetățenii beneficiază de drepturile și libertățile consacrate prin Constituție și alte legi, precum și obligațiile prevăzute de acestea", iar rt.16 alin.2 "cetățenii sunt egali în fața legii și autorităților publice fără privilegii și fără discriminări."
Așadar, combaterea discriminării de orice fel constituie un principiu al statului de drept și stă la baza acestuia, așa cum se arată în art.1 alin.3 din Constituția României. Ori, n cazul de față, înființarea la nivelul întregii țări de posturi de directori coordonatori, dar și eliberarea din funcție a foștilor directori executivi (funcții publice), constituie o îngrădire flagrantă a dreptului la muncă exercitat în condițiile legii.
Consideră reclamantul că OUG nr.37/2009 constituie de fapt o limitare a dreptului la muncă prin prisma faptului că, în situația în care persoana are o anumită calitate, respectiv funcționar public, cu o calificare profesională pentru o funcție de director executiv a serviciilor deconcentrate, nu poate fi ocupată decât după suspendarea sau renunțarea la această calitate (de funcționar public), creându-se astfel o incompatibilitate prin acest act normativ între calitatea de funcționar public și director coordonator al serviciului deconcentrat.
Reclamantul a susținut, de asemenea,încălcarea art.54 alin.2 și a art.120 alin.1 din Constituția României.
Se arată că OUG nr.37/2009 prevede în mod expres eliminarea conducătorilor serviciilor deconcentrate din categoria funcționarilor publici. Prin urmare, în ipoteza acestui act normativ, funcția de "director coordonator al serviciului public deconcentrat" nu este o funcție publică. Ori, coordonarea unui serviciu public deconcentrat, așadar a unui serviciu public de interes național la nivelul unităților administrativ-teritoriale, este prin definiție o activitate ce presupune exercitarea unor atribuții și responsabilități în realizarea unor prerogative de putere publică, iar activitatea de coordonare a unui serviciu public deconcentrat va presupune întotdeauna exercitarea unor atribuții și responsabilități în realizarea prerogativelor de putere publică ale organului competent din cadrul administrației centrale (spre exemplu, emiterea unor acte juridice unilaterale, administrarea patrimoniului public).
Așadar, conchide reclamantul, în fapt persoanei care ocupă funcția de coordonator al acelui serviciu public i se încredințează o funcție publică cu nerespectarea imperativului de fidelitate stabilit de art.54 alin.1 Constituția României. Răspunderea va fi una contractuală și nu legală, așa cum prevede Constituția.
Concomitent, se încalcă și art.120 alin.1 din Constituție, întrucât deconcentrarea unui serviciu public nu presupune preluarea conducerii acestuia de către o persoană privată, serviciul public fiind supus regimului juridic de drept public.
a contrario, a susține că activitatea de conducere a unui serviciu public deconcentrat nu este o funcție publică, echivalează cu transferul acelei activități din sfera dreptului public în cea a dreptului privat, situație care nu poate fi concepută în cadrul constituțional actual.
2.Centrele Județene ale nu pot fi considerate servicii publice deconcentrate ale ministerelor sau ale altor organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ teritoriale,sens în care emiterea deciziei de eliberare din funcție în considerarea calității sale deconducător al unui astfel de serviciueste lipsită de suport legal.
A motivat reclamantul că, potrivit art.1 alin.l și 3 din Legea nr.1/2004 actualizată privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției de Plăți și Intervenție pentru Agricultură, Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură este organ de specialitate al administrației publice centrale, în subordinea Ministerului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, cu personalitate juridică, finanțată integral de la bugetul de stat, iar, conform prevederilor art.41ale aceleiași Legi,Agenția are în subordine 42 de centre județene, cu personalitate juridică, conduse de directori executivi, numiți prin decizie a directorului general, în conformitate cu legislația în vigoare.
De asemenea, CIRCULARA nr.38394/29.10.2008 a Agenției de Plăți și Intervenție pentru Agricultură, Direcția Management Resurse Umane - contrasemnată de Directorul Direcției Juridice și de Contencios și avizată de însuși Directorul General al Agenției, stabilește că activitatea de gestionare a fondurilor europene pentru agricultură nu reprezintă serviciu public, considerent pentru care instituția nu poate fi inclusă pe lista serviciilor publice. Pentru fondurile europene gestionate de Centrele Județene sunt structuri care nu au buget propriu sau execuție bugetară proprie și sunt subordonate direct și integral Conducerii instituției (CENTRUL - ), acționând ca organe de execuție ale Centrului.
Susține reclamantul că un alt argument pentru care Centrele Județene ale nu pot fi considerate servicii publice deconcentrate este și acela că, potrivit art.4 alin.2 din Legea nr.340/2004, lista serviciilor publice deconcentrate prevăzute la alin.1 se aprobă și se actualizează la propunerea ministrului administrației și internelor prin decizie a Primului Ministru, în conformitate cu principiul de drept administrativ potrivit căruia înființarea, organizarea și funcționarea unui organ administrativ se face numai prin act normativ.
Din cuprinsul Circularei 38394/29.10.2008, rezultă fără putință de tăgadă că în însăși interpretarea Directorului General al Agenției de Plăți și Intervenții pentru Agricultură, organizarea de servicii publice deconcentrate se face exclusiv în baza unei prevederi normative și nu prin interpretare sau prezumție, în lipsa unei prevederi legale exprese neputându-se acorda acest statut unor unități teritoriale.
Mai susține reclamanta că OUG nr.37/2009 nu precizează în mod neechivoc faptul că funcția de "director executiv", ca funcție publică a unei structuri din subordinea unui organ de specialitate al Administrației Publice Centrale, se desființează, dispoziție cuprinsă exclusiv în art.l alin.l din Decizia nr.629/2009. Prin urmare, funcția de director executiv al Centrului Județean T al nu este o funcție ce conferă calitatea de conducător al unui serviciu public deconcentrat, chiar dacă Centre/e Județene de Plăți și Intervenție pentru Agricultură sunt expres prevăzute în anexa la ordonanță, motiv pentru care, funcția ocupată de reclamant nu face obiectul prevederilor OUG nr.37/2009.
În egală măsură, apreciază reclamantul că Centrul Județean T al nu este un serviciu public deconcentrat, fapt ce rezultă din interpretarea logică și coroborată a prevederilor Ordonanței 37/2009 cu normele incidente ale Legii nr.1/2004 care reglementează structura organizatorică, competențele și atribuțiile.
Astfel, directorul coordonator, care urmează a ocupa funcția contractuală în conducerea Județene ale A,pretinse servicii publice deconcentrate, va fi numit prin actul administrativ al ministrului agriculturii, pădurilor și dezvoltării rurale, ordonatorul principal de credite, în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea căruia funcționează serviciul public deconcentrat respectiv.
Tot astfel, contractul de management va fi încheiat de directorul coordonator cu ministrul agriculturii, pădurilor și dezvoltării rurale, creându-se astfel un raport de subordonare directă între ministru, ordonator principal de credite, și directorul coordonator - ordonator terțiar.
Această reglementare comună introdusă prin art.III din OUG nr.37/2009 vine încontradicție vădităcu prevederile art.4 și 41din Legea nr.1/2004 privind înființarea, organizarea si funcționarea. Practic, acceptând că la conducerea Centrului Județean T poate fi numit un director coordonator în baza unui contract de management încheiat cu ordonatorul principal de credite, între directorul coordonator - ordonator terțiar de credite - și directorul general al Agenției (Centrul. B), nu mai există niciun raport juridic de subordonare, raport impus de prevederile art.41din Legea nr.1/2004.
A mai susținut reclamantul că atât Decizia nr.629/24.04.2009 cât și prevederile art.III alin.l ale OUG nr.37/2009 prin care se desființează funcția publică de conducere de director executiv sunt nelegale, nefiind respectate prevederile imperative ale art.100 din Legea nr.188/1999 privind Statutul Funcționarilor Publici referitoare lareducerea justificatăa unui post de către o instituție publică șilegala înființare a unui post similarde natura celui desființat, în termen de 1 an de la desființarea postului.
Prin urmare, Decizia nr.629 din 24 aprilie 2009 directorului general al Agenției de Plată și Intervenție pentru Agricultură este deopotrivă netemeinică și nelegală și în ce privește dispoziția acestuia cuprinsă înalin.2 al art.l din actul administrativ atacatcare, urmare aplicării prevederilor art.l alin.l din decizie, dispune încetarea raportului de serviciu prin eliberarea din funcția publică de conducere a reclamantului, director executiv, dispoziție fondată pe prevederile art.97 lit.c, art.99 alin.l lit.b din Legea nr. 188/2009 privind statutul funcționarilor publici.
Ori, condițiile de legalitate ale încetării raportului de serviciu, în speță "eliberarea din funcția publică urmare reorganizării activității prin reducerea postului ocupat de funcționarul public, trebuie interpretată în strânsă legătură cu prevederile art.100 alin.4 și 5 din Legea 188/1999, potrivit cu care educerea unui post este justificată dacă atribuțiile aferente acestuia se modifică în proporție de peste 50% sau dacă sunt modificate condițiile specifice de ocupare a postului respectiv, referitoare la studii. În cazul reorganizării activității prin reducerea posturilor, autoritatea sau instituția publică nu poate înființa posturi similare celor desființate pentru o perioadă de un an de la data reorganizării.
Afirmă reclamantul că prin decizia atacată, emisă în atingerea acelorași scopuri pentru care a fost emisă și OUG nr.37/2009, Directorul General al Agenției nu urmărește decât înlăturarea sa din postul ocupat - sub aparența desființării funcției publice de conducere de director executiv - câtă vreme desființarea acestui post nu se justifică, atribuțiile aferente specifice acestuia nemodificându-se în proporție de peste 50%, și nefiind modificate condițiile specifice de ocupare a postului referitoare la studii, condiții impuse de prevederile alin.4 al art.100 din Legea nr.188/1999.
Motivează reclamantul că, subsecvent desființării postului ocupat de el, conducătorul autorității -Directorul General al - a dispus înființarea nu a unui post similar celui desființat, ci a unui post identic cu acesta atât din perspectiva atribuțiilor specifice funcției cât și a condițiilor de ocupare. Astfel, la nivelul Centrului Județean T al nu a avut loc nicio reducere efectivă și justificată a postului ocupat de reclamant, funcția publică de "director executiv" ocupată urmând a fi practicînlocuitădoar formal cu funcția contractuală de "director coordonator", fără nicio modificare a atribuțiilor specifice funcției de conducere și fără nicio justificare valabilă, Decizia emisă nr.629/24.04.2009 constituindu-se într-un veritabil abuz.
În drept, reclamantul a invocat dispozițiile Legii nr.554/2004 privind contenciosul administrativ raportat la dispozițiile art.106 alin.l și alin.2 din Legea nr.188/1999 privind Statutul funcționarului public.
În dovedirea acțiunii, reclamantul s-a folosit de proba cu înscrisuri, depunând la dosarul cauzei, în copie, Decizia nr.629/24.04.2009 atacată, Decizia de numire în funcția publică, Circulara nr.38394/29.10.2008 a Directorului General, adresa nr.1231 7/04.06.2009 reprezentând răspunsul dat la plângerea prealabila adresată pârâtei.
Pârâta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură (), prin întâmpinare, a solicitat respingerea acțiunii ca nefondată susținând că decizia atacată, precum și răspunsul la plângerea prealabilă au fost întocmite în conformitate cu prevederile OUG nr.37/2009, astfel că nu existau motive de fond sau de formă la momentul întocmirii actului administrativ care să determine nulitatea absolută a acestuia.
Astfel, prin art.1 alin.(1) din decizia atacată, pârâta a transpus întocmai prevederile actului normativ în vigoare, dispunând desființarea funcției publice de conducere de director executiv în cadrul Centrului Județean T, conform anexei la OUG nr.37/2009. În temeiul art. III alin.(11) din OUG nr.37/2009 pârâta a procedat la aplicarea prevederilor art.97 alin.(1) lit. c), art.99 alin.(1) lit. b), alin.(3), alin.(5), alin.(6), alin.(7), art.103 alin.(1) din Legea nr.188/1999 deoarece însuși actul normativ este cel care impune reorganizarea activității instituției, prin reducerea postului ocupat de funcționarul public, după cum se prevede la art 99 alin.(1) lit. b) din Legea nr.188/1999, astfel încât corelarea cu prevederile art.100 alin.(4) și (5) din Legea nr.188/199 nu se impune.
A mai susținut pârâta că prin art.2 alin. (1) din decizia atacată s-au transpus prevederile art.99 alin. (3) din Legea nr.188/1999, potrivit cărora "în cazul eliberării din funcția publică, autoritatea sau instituția publică este obligată să acorde funcționarilor publici un preaviz de 30 de zile calendaristice", preaviz care s-a și concretizat în mod practic.
Totodată, prin prevederile art. 2 alin. (2) din decizia atacată, s-au transpus prevederile art. 99 alin.(5), alin.(6) și alin.(7) din Legea nr.188/1999, reclamantului fiindu-i oferite, prin adresa nr.1790/04.05.2009, postul de șef serviciu la Serviciul Măsuri de - IT din cadrul Centrului Județean T, ofertă cu privire la care reclamantul a înțeles să-și exprime acordul prin adresa înregistrată la cu nr.12882/08.05.2009.
A motivat pârâta că, întrucât următoarele capete ce cerere, respectiv anularea măsurii acordării preavizului și a eliberării din funcția de Director Executiv al Centrul Județean T și reintegrarea în funcție pe vechiul post, constituie măsuri subsecvente constatării nulității absolute a actelor administrative atacate, acestea urmează a fi respinse ca urmare a constatării netemeiniciei cererii de constatare a nulității absolute.
Referitor la aprecierea reclamantului privind nelegalitatea și neconstituționalitatea dispozițiilor OUG nr.37/2009, pârâta a arătat că prin actul normativ invocat s-a avut în vedere necesitatea eficientizării activității instituțiilor publice și a îmbunătățirii actului managerial în condițiile reducerii cheltuielilor bugetare. Totodată au fost luate în considerare opiniile și recomandările Comisiei Europene și ale organismelor financiare internaționale referitoare la reducerea cheltuielilor bugetare, care erau necesare pentru adoptarea unei politici de restrângere a cheltuielilor bugetare și de abordare mai prudentă a deficitului bugetar, inclusiv prin stabilirea unor criterii de performanță în organizarea și coordonarea unor autorități și instituții publice.
Guvernul României, în considerarea faptului că aceste elemente vizează interesul general public și apreciind că prevederile reglementate constituie situații de urgență și extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, a procedat la adoptarea OUG nr.37/2009 prin care s-au adus modificări Legii nr.188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare.
Referitor la încălcarea prevederilor art. 41 din Constituția României, privind îngrădirea dreptului la muncă, consideră pârâta că acest drept nu se limitează la exercitarea sa doar în cazurile în care o persoană desfășoară o activitate pe baza unor raporturi de serviciu, ci vizează și acele situații în care o persoană este angajată cu contract individual de muncă, astfel că schimbarea naturii juridice a unui post nu poate fi echivalată cu încălcarea dreptului la muncă.
Totodată, condițiile prevăzute de lege se aplică, în egală măsură, tuturor celor vizați de ipoteza normei în litigiu, astfel că nu se poate susține nici încălcarea principiului nediscriminării, consacrat de art. 2 și 7 din Declarația Universală a Drepturilor Omului, după cum nu se poate reține nici critica de neconstituționalitate raportată la art.21 pct. 2 din aceasta, de vreme ce prevederile legale criticate reglementează un alt statut juridic al postului respectiv decât cel de funcție publică.
A mai motivat pârâta că decizia legiuitorului de a desființa o categorie de funcții publice și înlocuirea acesteia cu o alta, de altă natură, nu încalcă cu nimic dreptul la muncă al unei persoane, respectiv libertatea acesteia de a-și alege profesia, meseria sau ocupația, precum și locul de muncă. În funcție de realitățile relevate de practică, de dificultățile întâlnite în aplicarea dispozițiilor legale, legiuitorul poate să modifice, cu respectarea dispozițiilor constituționale, statutul funcționarilor publici, argumentând soluțiile alese, iar persoanele care ocupă funcțiile desființate vor beneficia de prevederile legale în vigoare care se referă la situația de față, fiind libere să își schimbe locul de muncă, profesia etc, aspecte ce țin de aplicarea legii, atribut al instanței judecătorești și nu al celei de contencios constituțional.
A susținut pârâta, de asemenea, că, prin raportare la "principiul securității juridice" consacrat în hotărârile Curții Europene a Drepturilor Omului, OUG nr.37/2009 nu contravine acestuia deoarece jurisprudența instanței europene de contencios în materia drepturilor omului nu are nicio legătură cu reglementările cuprinse în instrumentele juridice internaționale, hotărârea având caracter obligatoriu în procesul de aplicare a actului normativ și a Constituției.
Pe fond, nu se poate vorbi de nerespectarea principiului invocat, atât timp cât nicio reglementare internațională sau europeană nu interzice Guvernului să ia măsurile prevăzute de Ordonanța de urgență în litigiu. În plus, dispozițiile art. III alin.(1) - (4) din OUG nr.37/2009 dispun foarte precis desființarea unor funcții publice și înființarea unor funcții contractuale, cu consecința aplicării statutului și a răspunderii corespunzătoare funcției înființate, astfel că nu se poate susține nerespectarea cerințelor de accesibilitate și previzibilitate specifice normelor juridice.
A mai susținut pârâta că niciun text al actului normativ în litigiu nu presupune preluarea conducerii serviciilor publice deconcentrate de către o persoană privată și nicio dispoziție din Constituția României nu prevede că aceste servicii trebuie să fie conduse doar de funcționari publici și nu în baza unui contract. Astfel, nu există niciun fel de contradicție între funcția de Director executiv și cea de director coordonator prevăzută în noua reglementare, astfel încât funcția de director coordonator să nu o poată înlocui pe cea de director executiv, cu atât mai mult cu cât funcția deținută de reclamant, aceea de director executiv, este vizată de prevederile art.3 din OUG nr.37/2009, reglementarea legală însăși fiind cea care vine să stabilească noua modalitate de numire pe funcția publică.
n ceea ce privește susținerea reclamantului potrivit căreia Centrele Județene ale nu pot fi considerate servicii publice deconcentrate ale ministerelor sau ale altor organe ale administrației publice centrale din unitățile administrative teritoriale, astfel încât decizia de eliberare din funcție este lipsită de suport legal, susținere întemeiată pe Circulara nr. 38394/29.10.2008, pârâta a arătat că în aceeași circulară se menționează și faptul că organizarea de servicii publice deconcentrate se face exclusiv în baza unei prevederi normative și nu prin interpretare sau prezumție, în lipsa unei prevederi legale exprese neputându-se acorda acest statut unor unități teritoriale, așadar, prin Circulara menționată nu se conchide că unitățile teritoriale nu pot fi considerate în nicio circumstanță servicii publice deconcentrate, astfel după cum apreciază reclamantul, ci doar că unitățile teritoriale nu pot fi considerate servicii publice deconcentrate în lipsa unei prevederi legale exprese, prevedere legală care există în prezent.
Referitor la susținerile reclamantului potrivit cărora decizia emisă este nelegală pentru nerespectarea prevederilor art.100 din Legea nr.188/1999, pârâta a susținut că funcția de director coordonator nu este o funcție simetrică celei de director executiv, prin care se realizează prerogativele de putere publică. Postul de director coordonator este un post de natură contractuală exercitat în baza unui contract de management și nu o funcție publică.
Pârâta a depus la dosarul cauzei, în copie, Decizia nr.629/24.04.2009; Decizia nr.1228/09.06.2009; adresa nr.1790/04.05.2009 privind funcția publică oferită; adresa nr.12882/08.05.2009 privind acordul reclamantului pentru a ocupa funcția publică de șef serviciu la Serviciul Măsuri de - IT din cadrul Centrului Județean T; adresa nr.13178/04.06.2009 prin care a răspuns plângerii prealabile a reclamantului.
Analizând cauza sub aspectul motivelor invocate și în raport de dispozițiile legale și constituționale incidente în cauză, Curtea constată că acțiunea este întemeiată.
Astfel se reține că prin Decizia nr.629/24.04.2009 emisă de Directorul General al Agenției de Plăți și Intervenție pentru Agricultură s-a dispus, în temeiul art.III alin.1 din OUG nr.37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, desființarea funcției publice de conducere de director executiv la Centrul Județean T din cadrul Agenției de Plăți și Intervenție pentru Agricultură. De asemenea, urmare a aplicării prevederilor art.1 din decizie, s-a dispus, potrivit prevederilor art.97 lit.c și art.99 alin.1 lit.b) din Legea nr.188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, încetarea raportului de serviciu al reclamantului prin eliberarea din funcția publică de conducere de director executiv, consilier, clasa I, grad profesional superior, treapta de salarizare 1 la Centrul Județean T, la data expirării termenului de preaviz de 30 de zile calendaristice acordat prin aceeași decizie.
Curtea constată că decizia atacată reprezintă un act administrativ dat în aplicarea OUG nr.37/2009, fiind justificat de către pârâtă exclusiv pe necesitatea eficientizării activității instituțiilor publice și a îmbunătățirii actului managerial în condițiile reducerii cheltuielilor bugetare, obiectiv ce transpare din preambul actului normativ menționat.
Se mai reține că, ulterior sesizării instanței de contencios administrativ, prin OUG nr.105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcției publice, precum și pentru întărirea capacității manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale și ale altor servicii publice, precum și pentru reglementarea unor măsuri privind cabinetul demnitarului din administrația publică centrală și locală, cancelaria prefectului și cabinetul alesului local, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.668 din 6 octombrie 2009, respectiv prinart. XIValin.(1), OUG nr.37/2009 a fost abrogată în mod expres.
În aceste condiții, sesizată cu obiecția de neconstituționalitate a Legii pentru aprobareaOrdonanței de urgență a Guvernului nr.37/2009privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, obiecție formulată de un număr de 63 de deputați, Curtea Constituțională a constatat prin Decizia nr.1257 din 7 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial nr.758 din 6 noiembrie 2009, că Legea pentru aprobareaOrdonanței de urgență a Guvernului nr.37/2009este neconstituțională.
În examinarea excepției de neconstituționalitate, Curtea a considerat că abrogarea unei ordonanțe de urgență aprobate prin lege nu constituie un impediment în ceea ce privește examinarea sesizării de neconstituționalitate. În acest sens, Curtea a reținut că, după aprobarea ordonanței de urgență de către Parlament, controlul de constituționalitate se exercită față de legea de aprobare, al cărei conținut este chiar ordonanța guvernamentală. Altfel spus, legea de aprobare integrează în totalitate prevederile din ordonanța de urgență aprobată, iar, prin aprobare, ordonanța de urgență încetează să mai existe ca act juridic normativ distinct. Astfel, aprobarea dă naștere unui act normativ nou, care a absorbit și ordonanța de urgență, așa încât, devenind parte integrantă a legii de aprobare, dispozițiile ordonanței de urgență pot fi supuse controlului de constituționalitate în condițiileart.146lit. a) din Legea fundamentală.
Instanța constituțională a apreciat că obiecția de neconstituționalitate este întemeiată sub aspectul încălcării prevederilorart.115alin.(6) din Constituție, potrivit cu care "Ordonanțele de urgență - nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului -".
În considerentele deciziei menționate s-a reținut că printre instituțiile fundamentale ale statului și care fac obiectul criticii de neconstituționalitate a Legii de aprobare aOrdonanței de urgență a Guvernului nr. 37/2009se identifică și "serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale", prin raportare laart.123alin.(2) din Constituție, conform căruia "Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local și conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale".
În sensulart.2lit. j) din Legea-cadru a descentralizării nr.195/2006, "deconcentrarea" presupune "redistribuirea de competențe administrative și financiare de către ministere și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale către propriile structuri de specialitate din teritoriu". Serviciile publice deconcentrate reprezintă, așa cum se menționează în doctrină, "prelungiri în teritoriu ale ministerelor". Serviciile publice deconcentrate sunt structuri care îndeplinesc atribuții de putere publică.
Cât privește înțelesul sintagmei "afectare a regimului instituțiilor fundamentale ale statului", se au în vedere toate componentele care definesc regimul juridic al acestora - structura organizatorică, funcționarea, competențele, resursele materiale și financiare, numărul și statutul personalului, salarizarea, categoria de acte juridice pe care le adoptă etc.
Cu privire la sensul dispozițiilorart.115alin.(6) din Legea fundamentală, Curtea Constituțională a statuat, prinDecizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008, că "ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate dacă <<afectează>>, dacă au consecințe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conțin, au consecințe pozitive în domeniile în care intervin". Ori, prinOrdonanța de urgență a Guvernului nr.37/2009, așa cum a fost aprobată prin lege de către Parlament, a fost afectat regimul juridic al serviciilor publice deconcentrate, ceea ce îi atrage neconstituționalitatea.
Astfel, prin modificările aduse deOrdonanța de urgență a Guvernului nr. 37/2009articolului 13alin.(1) lit.d) din Legea nr.188/1999 privind Statutul funcționarilor publici șianexeila această lege, au fost eliminate din categoria funcționarilor publici de conducere funcțiile de "director executiv și director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale".
Potrivitart. IIIdin această ordonanță de urgență, funcțiile publice, funcțiile publice specifice și posturile încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale, precum și adjuncții acestuia se desființează. În locul acestor funcții este instituită funcția "director coordonator al serviciului public deconcentrat", care va fi ajutat de unul sau mai mulți adjuncți, în limita numărului de posturi care se desființează. Persoanele care urmează să ocupe aceste funcții sunt numite prin "act administrativ" al ordonatorului principal de credite în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea căruia funcționează serviciul public deconcentrat respectiv și își vor exercita funcțiile în baza unui "contract de management" încheiat cu ordonatorul principal de credite, pe o perioadă de maximum 4 ani, contract asimilat "contractului individual de muncă".
Această construcție juridică deficitară și confuză ridică problema statutului juridic al "directorului coordonator" și a naturii juridice a "contractului de management".
Prin reglementările sale,Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 37/2009"afectează" statutul juridic al unor funcționari publici de conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ teritoriale, stabilit prinLegea nr.188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare, adoptată de Parlament în conformitate cu prevederileart.73alin.(3) lit.j) din Legea fundamentală, potrivit cărora statutul funcționarilor publici se reglementează prin lege organică.
Totodată, Curtea observă că, prin dispozițiile sale,Ordonanța de urgență a Guvernului nr.37/2009exprimă o tendință de politizare a structurilor guvernamentale din unitățile administrativ-teritoriale, mai precis la nivelul județelor, și pune în discuție regimul constituțional și legal actual al funcției publice.
De altfel, concluzionează instanța constituțională, prin întreg conținutul reglementării, Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competența materială, încălcând, astfel, dispozițiileart.115alin.(6) din Constituție. Ori, Curtea Constituțională a statuat în mod constant în jurisprudența sa că viciul de neconstituționalitate a unei ordonanțe simple sau ordonanțe de urgență emise de Guvern nu poate fi acoperit prin aprobarea de către Parlament a ordonanței respective. În consecință, legea care aprobă o ordonanță de urgență neconstituțională este ea însăși neconstituțională.
Ținând cont de existența viciului de neconstituționalitate extrinsecă evidențiat mai sus, constând în emiterea de către Guvern a unei ordonanțe de urgență într-un domeniu care, potrivitart.115alin.(6) din Constituție, este sustras competenței sale, Curtea constată că examinarea celorlalte critici de neconstituționalitate a Legii pentru aprobareaOrdonanței de urgență a Guvernului nr. 37/2009nu mai este necesară.
Față de soluția dată de instanța constituțională, Curtea constată că devin incidente disp. art.18 alin.3 din Legea nr.47/1992 potrivit cu care "În cazurile de neconstituționalitate care privesc legile, înainte de promulgarea acestora, Parlamentul este obligat să reexamineze dispozițiile respective pentru punerea lor de acord cu decizia Curții Constituționale."
De asemenea, art.115 alin.(8) din Constituție prevede că " Prin legea de aprobare sau de respingere se vor reglementa, dacă este cazul, măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanței."
Ori, având în vedere că nu s-a procedat la reexaminarea legii de aprobare și punerea ei de acord cu decizia Curții Constituționale și, implicit, nu s-au stabilit nici măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanței, Curtea apreciază că toate aceste efecte, respectiv toate actele juridice emise în baza ordonanței de urgență sunt lovite de nulitate, fiind date în baza unui act normativ care încalcă în mod flagrant legea fundamentală.
Prin urmare, neconstituționalitatea OUG nr.37/2009, determinată de necompetența materială a Guvernului de a interveni în domeniul de reglementare al unor instituții fundamentale ale statului, atrage deopotrivă nelegalitatea actului administrativ în discuție, atât sub aspectul măsurii ce vizează desființarea funcției publice de conducere cât și al celei privind încetarea raportului de serviciu al reclamantului și eliberarea sa din funcție.
În același context, având în vedere că viciul de neconstituționalitate a unei ordonanțe simple sau ordonanțe de urgență emise de Guvern nu poate fi acoperit nici măcar prin aprobarea de către Parlament a ordonanței respective, cu atât mai mult Curtea consideră că un astfel de viciu nu poate fi acoperit prin dispozițiile unei alte ordonanțe de urgență date în aceleași condiții.
Astfel, instanța reține că disp. art.IV alin.1 din OUG nr.105/2009 prin care s-a stabilit căfuncțiile publice, funcțiile publice specifice și posturile încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale, precum și adjuncții acestuia, sunt și rămân desființate, nu pot valida efectele juridice produse prin aplicarea OUG nr.37/2009, așa încât ele nu pot paraliza acțiunea reclamantului ce vizează, odată cu anularea actului administrativ, și repunerea sa în situația anterioară, respectiv reintegrarea în funcția avută.
Pentru considerentele expuse, apreciind că motivul de nelegalitate reținut face inutilă cercetarea celorlalte motive invocate de reclamant, urmează a admite acțiunea și a anula decizia atacată cu consecința reintegrării reclamantului în funcția avută anterior.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
HOTĂRĂȘTE:
Admite acțiuneaformulată în contencios administrativ de reclamantul - domiciliat în T,-, -.1,. A,.3,.9, județul T, în contradictoriu cu pârâta AGENȚIA DE PLĂȚI ȘI INTERVENȚIE PENTRU AGRICULTURĂ () - cu sediul în B,-, sector 2.
Anulează decizia nr.629/24.04.2009emisă de Directorul General al Agenției de Plăți și Intervenții pt. Agricultură.
Dispune reintegrareareclamantului în funcția publică de conducere de director executiv la Centrul Județean T din cadrul.
Definitivă.
Cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare.
Pronunțată în ședința publică, astăzi 11 noiembrie 2009.
Președinte, - - - |
Grefier, - - |
Red.hot.jud.
4 ex/11.12.2009
Emis 2 comunicări/
Președinte:Elena Carina GheormaJudecători:Elena Carina Gheorma
