Autoritati publice locale - anulare acte. Decizia 1027/2009. Curtea de Apel Timisoara
| Comentarii |
|
ROMÂNIA OPERATOR 2928
CURTEA DE APEL TIMIȘOARA
SECȚIA contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr-- 08.04.2009
DECIZIA CIVILĂ Nr. 1027
Ședința publică din 29 2009
PREȘEDINTE: Maria Belicariu
JUDECĂTOR 2: Rodica Olaru
JUDECĂTOR 3: Maria Cornelia
GREFIER:
S-a luat în examinare recursul declarat de reclamantul Prefectul Județului A împotriva sentinței civile nr.214/9.II.2009 pronunțată în dosar nr- al Tribunalului Arad în contradictoriu cu pârâtul intimat Consiliul Local, având ca obiect anulare act emis de autorități publice locale.
La apelul nominal făcut în ședința publică se constată lipsă părțile.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei de către grefierul de ședință după care, se constată depuse la dosar acte din partea reclamantului recurent.
Față de lipsa părților și având în vedere că în temeiul dispozițiilor art. 242 pct. 2 Cod procedură civilă s-a solicitat judecare cauzei în lipsă, instanța constată cauza în stare de judecată și o reține spre soluționare.
CURTEA
Asupra recursului de față constată:
Prin sentința civilă nr.214/9.II.2009 pronunțată în dosar nr- Tribunalul Arada respins ca nefondată acțiunea reclamantului Prefectul județului A împotriva pârâtului Consiliul Local pentru anularea hotărârii nr.102/1.VII.2008 emisă de pârât.
În motivare se arată că analizând legalitatea Hotărârii nr.102 din 1.07. 2008 adoptată de pârât instanța a constatat că potrivit extrasului C F nr.6052, imobilul, pășune cu depozit furaje în suprafață de 9930 mp este proprietatea privată a comunei asupra terenului și a SC asupra construcțiilor.
În exercitarea atribuțiilor prevăzute de art. 36 alin.5 lit. b coroborat cu art.123 alin.3 din Legea nr. 215/2001, pârâtul a hotărât vânzarea directă a terenului înscris în CF 6052 către proprietarul construcțiilor care beneficiază de dreptul de preemțiune la cumpărarea terenului.
Hotărârea a fost adoptată cu respectarea dispozițiilor art. 45 alin.3 din Legea nr. 215/2001 după stabilirea valorii de înstrăinare conform raportului de evaluare care a fost de asemenea însușit de către consiliul local.
În această situație arată că nu se poate reține că Hotărârea nr.102/1 07 2008 este nelegală deoarece adoptarea ei s-a făcut cu respectarea dispozițiilor legale iar suprafața de teren aferentă construcțiilor nu are relevanță atâta timp cât consiliul local și-a exercitat atribuția de administrarea domeniului privat al comunei, acesta fiind singurul organ administrativ abilitat în acest sens.
Față de aceste considerente instanța, în baza art. 18 din Legea nr. 554/2004, a respins acțiunea reclamantului ca neîntemeiată.
Împotriva sentinței a declarat recurs reclamantul Prefectul județului A solicitând modificarea acesteia și admiterea acțiunii.
În esență se critică prima instanță pentru că sentința este nelegală întrucât nu a stabilit că vânzarea directă aprobată pentru întreg terenul înscris în nr.6052 - nu este în acord cu prevederile art.123 din Legea nr.215/2001, instanța de fond pronunțând o soluție în cauză fără a proceda la o analiză atentă a situației faptice. Textul legal antemenționat permite într-adevăr vânzarea unui teren către proprietarul construcțiilor situate pe acel teren, cu respectarea dreptului de preemțiune însă în cazul de față, după cum se observă din actele existente la dosar, pe terenul respectiv nu există o construcție propriu zisă.
Mai mult decât atât, arată recurentul, în susținerea motivării admiterii acțiunii instanța de fond invocă prevederile art.45 alin.3 din Legea nr.215/2001, care însă nu au nici o legătură cu obiectul hotărârii a cărui anulare s-a solicitat, acesta referindu-se la cvorumul cu care se adoptă hotărârile de administrare a patrimoniului.
Examinând recursul reclamantului Prefectul județului A în raport cu motivele invocate și cu cele din oficiu prevăzute de art.304 Cod procedură civilă, se constată că este fondat, motiv pentru care se admite împotriva sentinței civile nr.214/9.II.2009 pronunțată în dosar nr- Tribunalul Arad, se casează sentința și se trimite cauza spre competentă soluționare în primă instanță la udecătoria Chișineu Criș, pentru că:
Obiectul acțiunii îl constituie cererea de anulare a hotărârii nr.102/1.VII.2008 emisă de pârâtul Consiliul Local prin care s-a adoptat raportul de evaluare a terenului proprietate privată a orașului, evidențiat în nr,6052, în suprafață totală de 9.930 mp. și s-a aprobat vânzarea directă către SC SA a terenului respectiv cu un preț de vânzare de 0,50 euro/mp.
Hotărârea Consiliului Local s-a întemeiat pe prevederile art.36 alin.2 lit.c, art.123 și art.45 din Legea nr.215/2001 republicată privind administrația publică locală, și a prevăzut o măsură legată de un teren proprietatea privată a orașului.
Potrivit art.1 alin.1 din Legea nr.554/2004, sesizarea instanței de contencios administrativ este posibilă numai în ipoteza când se invocă, vătămarea unui drept sau interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri referitoare la un asemenea drept sau interes.
Deci acțiunea în contencios administrativ are ca obiect acte eliberate în cadrul unor raporturi juridice de drept administrativ sau refuzul de eliberare a unor asemenea acte.
Art.2 alin.1 lit. c din Legea nr.554/2004 definește noțiunea de act administrativ ca pe un act unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării, executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice fiind asimilate actelor administrative în sensul acestei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice, prin legi speciale fiind prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanței de contencios administrativ.
Din definiția citată, rezultă că actul administrativ este categoria juridică de acte prin care se exprimă voința unilaterală a autorității publice, în temeiul și pentru realizarea puterii publice, cu caracter obligatoriu față de persoanele fizice sau juridice a căror activitate intră sub incidența acestuia cât și pentru organul emitent însuși, și de asemenea cu caracter executoriu, ceea ce presupune executarea sa din oficiu fără îndeplinirea nici unei formalități de punere în executare.
Totodată, actul de autoritate administrativă se emite în baza legii și pentru organizarea executării în concret a legii și a altor acte normative, cu forță juridică superioară și este supus unui regim juridic special, de drept administrativ, format dintr-un ansamblu de reguli privind forma, procedura de emitere, condițiile de valabilitate și controlul exercitat asupra acestuia.
Pentru a stabili natura juridică a hotărârilor emise de consiliile locale, ca și organe ale administrației publice locale, trebuie analizate dispozițiile art.36 alin.1 din Legea nr.215/2001 republicată, care prevăd atribuția generală a consiliului local de a avea inițiativă, și a hotărî, în condițiile legii, în toate problemele de interes local, cu excepția celor care sunt date prin lege în competența altor autorități ale administrației publice locale sau centrale.
În art.36 alin.2 din Legea nr.215/2001 republicată sunt enumerate categoriile de atribuții pe care le exercită un Consiliu local, prevăzându-se la lit.c din articol, atribuțiile privind administrarea domeniului public și privat al comunei, orașului sau municipiului.
Art.36 alin.5 lit. a din aceeași lege prevede că, în exercitarea atribuțiilor prevăzute la alin.2 lit. c, consiliul local hotărăște darea în administrare, concesionare s-au închirierea bunurilor proprietatea publică a comunei, orașului sau municipiului, după caz, precum și a serviciilor publice de interes local, în condițiile legii, iar la lit.b din același aliniat, se dispune că hotărăște vânzarea, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate privată a unităților administrativ - teritoriale.
Potrivit art.45 alin.1 din aceeași lege, în exercitarea atribuțiilor care îi revin consiliului local adoptă hotărâri, cu votul majorității membrilor prezenți, cu excepția situațiilor când legea sau regulamentul de organizare al consiliului care are o altă majoritate.
Art.115 alin.7 din Legea nr.215/2001 republicată prevede că hotărârile consiliului local sunt supuse controlului de legalitate al prefectului în condițiile legii care îi reglementează activitatea.
În exercitarea atribuțiilor pe care le au consiliile locale, trebuie evidențiat și art.123 alin.1 și 2 din Legea nr.215/2001 republicată, care prevede dreptul acestora de a hotărî ca bunurile ce aparțin domeniului public sau privat, de interes local, să fie date în administrarea regiilor autonome și instituțiilor publice, să fie concesionate ori să fie închiriate, menționându-se că acestea hotărăsc cu privire la cumpărarea unor bunuri ori la vânzarea bunurilor ce fac parte din domeniul privat de interes local, în condițiile legii.
Art.124 din lege reglementează dreptul consiliilor locale de a da în folosință gratuită, pe termen limitat, bunuri mobile și imobile proprietatea publică sau privată locală, persoanelor juridice fără scop lucrativ, care desfășoară activitate de binefacere sau de utilitate publică ori serviciilor publice.
Din conținutul dispozițiilor legale enumerate rezultă că autoritatea publică locală decide în exercitarea atribuțiilor pe care le are numai prin hotărâri, în toate domeniile de activitate conferite prin lege.
Revine instanței de judecată să delimiteze categoriile acestor hotărâri funcție de natura lor juridică de acte administrative de autoritate, de acte de drept civil, de drept comercial, etc. cu consecința delimitării competenței materiale a instanței de contencios administrativ de celelalte instanțe.
Pentru a se determina natura juridică a hotărârilor atacate, respectiv competența materială a instanței de contencios administrativ s-a pornit de la definiția dată actului administrativ prin art.1 alin.1 lit. c din Legea nr.554/2004, în sensul că acesta este emis în mod unilateral, în regim de putere publică, în vederea executării legii, prin care se, se modifică sau sting raporturi juridice, fiind asimilate acestei categorii de acte și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea bunurilor de interes public, prestarea serviciilor publice sau activitățile publice.
Deci, pentru ca hotărârile consiliilor locale să constituie acte emise în regim de putere publică, deci cenzurabile în condițiile contenciosului administrativ, acestea trebuie să privească interesul public sau proprietatea publică.
În măsura în care nu este îndeplinită această cerință legală dedusă din art.2 alin.1 lit. al Legii nr.554/2004 modificată, hotărârea consiliului local nu poate fi atacată la instanța de contencios administrativ, întrucât privește raporturi juridice de altă natură decât de drept public, știut fiind că un consiliul local are atribuții și în alte domenii ale dreptului, așa cum a rezultat din conținutul dispozițiilor legale enumerate din Legea nr.215/2001 republicată, autoritatea publică locală putând intra și în raporturi de drept civil, comercial, etc. în problemele de interes local ale unității administrativ-teritoriale, care este persoană de drept public, cu capacitate juridică deplină și patrimoniu propriu, potrivit art.21 alin.1 din Legea nr.215/1002 republicată.
Un argument legal care conduce la concluzia existenței a două categorii de hotărâri emise de consiliile locale, funcție de natura lor juridică, îl constituie și art.121 alin.1 și 2 din Legea nr.215/2001 republicată care prevede expres că bunurile din domeniul privat al unităților administrativ teritoriale sunt supuse dispozițiilor de drept comun, dacă prin lege nu se prevede altfel.
Deci, hotărârile consiliilor locale care vizează domeniul privat nu sunt acte de drept administrativ și nu pot fi atacate în contencios administrativ.
Cum hotărârea de consiliu atacată în cauză privește domeniul privat al orașului revine instanței cu competență generală respectiv judecătoriei, dreptul de a judeca litigiul de față potrivit art.1 pct.1 Cod procedură civilă.
Cum sentința Tribunalului Arads -a pronunțat cu încălcarea normelor de competență în materie, se admite recursul reclamantului cu aplicarea art.304 pct.3 Cod procedură civilă, casându-se sentința cu trimitere spre competentă soluționare în primă instanță Judecătoriei Chișineu Criș.
Cum în ordinea legală de soluționare a excepțiilor procedurale prevalează cea a necompetenței materiale, instanța de trimitere va verifica calitatea procesuală activă a reclamantului în promovarea acțiunii, prin raportare la Legea nr.340/2007 privind instituția prefectului.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
HOTĂRĂȘTE
Admite recursul declarat de reclamantul Prefectul Județului A împotriva sentinței civile nr.214/9.II.2009 pronunțată în dosar nr- al Tribunalului Arad.
Casează sentința și trimite cauza spre competentă soluționare în primă instanță la udecătoria Chișineu Criș.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică de la 29 2009.
PREȘEDINTE JUDECĂTOR JUDECĂTOR
- - - - - -
Cu opinie separată în sensul soluționării pe fond a recursului
GREFIER
Red.RO-30.09.2009
Tehnored-LM - 30.09.2009
2 expl/SM
Prima instanță - Tribunalul Arad
Judecător -
OPINIE SEPARATĂ
în sensul soluționării pe fond a recursului
Apreciez că în cauză nu se impunea casarea în temeiul art. 312 alin 6 Cod procedură civilă, competent să soluționeze cauza de față în primă instanță fiind Tribunalul Arad, Secția de contencios administrativ și fiscal, iar nu Judecătoria Chișineu Criș, instanță civilă de drept comun.
Soluția de casare cu trimitere la instanța de drept comun se fundamentează pe ideea că Hotărârea Consiliului Local este un act juridic civil, iar nu unul administrativ întrucât actul menționat privește proprietatea privată, iar nu proprietatea publică a orașului, și întrucât în cauză nu se regăsește un interes public.
Este adevărat că, potrivit definiției legale date prin art.1 alin.1 lit. c din Legea nr.554/2004, actul administrativ este acel act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, prin care se, se modifică sau sting raporturi juridice. Însă, tocmai această definiție legală este cea care confirmă natura de act administrativ a Hotărârii Consiliului Local.
Astfel, se poate observa că hotărârea menționată este emisă de o autoritate a administrației publice locale, astfel cum apare calificată instituția Consiliului Local în art.23 din Legea administrației publice locale nr.215/2001.
Totodată, Hotărârea Consiliului Local nr.102/1.VII.2008 prin care s-a adoptat raportul de evaluare a terenului proprietate privată a orașului, și s-a aprobat vânzarea directă către SC SA a terenului respectiv, constituie un act emis în regim de putere publică, organul emitent având calitatea de subiect special învestit cu atribuții de putere publică. Actul este dat în vederea executării legii, mai concret în vederea executării atribuțiilor de administrare a domeniului public și privat al orașului, atribuții conferite de legiuitor consiliilor locale prin art. 36 alin. 2 lit. c) din Legea administrației publice locale nr.215/2001.
Prin urmare, HCL nr.102/1.VII.2008 îndeplinește toate condițiile actului administrativ, astfel cum a fost el definit prin art.1 alin.1 lit. c din Legea nr.554/2004.
Mai mult decât atât, legea cadru a contenciosului administrativ prevede în mod expres la art.3 alin.1 competența instanței de contencios administrativ în soluționarea acțiunilor introduse de către prefect împotriva actelor emise de autoritățile administrației publice locale. Aceeași posibilitate este reglementată și prin legile speciale în materia dreptului administrativ, respectiv art. 19 alin. 1 lit. e) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului și art. 115 alin. 7 din Legea nr.215/2001 privind administrația publică locală.
Însăși Constituția României instituie în cadrul art. 123 alin. 5 competența instanței de contencios administrativ în soluționarea acțiunilor promovate de prefect împotriva actelor emise de autoritățile administrației publice locale în situația în care le consideră ilegale.
Mai mult decât atât, în interpretarea dată de Curtea Constituțională textului constituțional menționat prin Decizia nr.1353/10.12.2008, decizie pronunțată ca urmare a invocării din oficiu a excepției de neconstituționalitate de către Curtea de APEL TIMIȘOARA într-o speță identică celei de față, excepție respinsă de altfel ca neîntemeiată, s-a precizat că "art. 123 alin. 5 din Constituția României nu impune niciun fel de limite sau condiționări, de unde se poate deduce că, indiferent de domeniul în care se emit sau se adoptă acte administrative de către autoritățile locale, acestea sunt supuse controlului de legalitate al prefectului și, pe cale de consecință, acțiunilor în contencios administrativ".
Această interpretare corespunde de altfel regulii de interpretare logică a normei de drept ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus, regulă potrivit căreia unei formulări generale a textului legal trebuie să-i corespundă o aplicare generală, fără distincții pe care acel text legal nu le conține.
Prin urmare, în condițiile în care nici Constituția României nici legislația specifică dreptului administrativ nu califică o hotărâre de consiliu local, dată în exercitarea atribuțiilor prevăzute de art. 36 alin. 2 lit. c) din legea 215/2001, ca fiind act administrativ ori, dimpotrivă, act juridic civil, după cum se referă la proprietatea publică ori la proprietatea privată a unității administrativ teritoriale, concluzia ce se impune este aceea că cea chemată vă verifice legalitatea hotărârii respective este doar instanța de contencios administrativ.
Este adevărat că bunurile din domeniul privat al statului ori al unității administrativ teritoriale sunt supuse în principiu dispozițiilor de drept comun, așa cum instituie art. 121 alin. 2 din Legea nr. 215/2001, însă aceste dispoziții trebuie interpretate în sensul că bunurile menționate pot fi înstrăinate și urmărite silit, neavând caracter de bunuri inalienabile, imprescriptibile și insesizabile ca și bunurile din domeniul public. Chiar și în cazurile bunurilor aparținând proprietății private a unității administrativ teritoriale, legislația specifică dreptului administrativ cuprinde reguli speciale, ca de exemplu respectarea condiției organizării licitației publice în cazul vânzării, concesionării ori închirierii, reguli speciale care confirmă competența specială a instanțelor de contencios administrativ.
De asemenea, nu se poate susține că o hotărâre de consiliu local care vizează administrarea domeniului privat a unității administrativ teritoriale nu se referă la un interes public, având în vedere că Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 definește interesul legitim public, la art. 2 alin. 1 lit. r), ca fiind " interesul care vizează satisfacerea nevoilor comunitare și realizarea competenței autorităților publice". Or, HCL nr.102/1.VII.2008 se referă la pășunea unității administrativ teritoriale care, prin destinația sa, deservește o nevoie comunitară. Tot astfel, îndeplinirea atribuțiilor de administrare a domeniului privat al orașului, atribuții prevăzute de lege, se încadrează în sintagma "realizarea competenței autorității publice", folosită de legiuitor în definirea interesului legitim public.
Calificarea unei hotărâri de consiliu local ca fiind un act juridic civil atrage nu doar dificultăți de ordin procedural cu privire la competență, termen de introducere a acțiunii, modalitatea de executare a hotărârilor judecătorești, în privința cărora dreptul administrativ conține o serie de reguli derogatorii de la dreptul comun și care nu se regăsesc în nici o altă ramură de drept, dar și dificultăți în privința aplicării dreptului material. În concret, o acțiune în anularea actului juridic civil impune diferențierea nulităților absolute de cele relative, cu toate implicațiile vizând calitatea procesuală activă, teremenul de prescripție și efectele produse, în vreme ce dreptul administrativ nu operează cu noțiunea de nulitate absolută ori relativă, ci cu noțiunea de legalitate.
Tot astfel, dreptul civil cuprinde dispoziții vizând condițiile de valabilitate ale actului juridic civil ca de exemplu capacitate de exercițiu, consimțământ, cauză, obiect, în vreme ce dreptul administrativ operează cu noțiuni specifice, ca de exemplu capacitate administrativă, cvorum, majoritate simplă, absolută ori calificată, aceastea fiind condiții esențiale pentru valabilitatea unui act administrativ. De asemenea legalitatea unui act administrativ se analizează și sub aspectul motivării acestuia iar uneori această analiză se întinde și asupra unor formalități anterioare și/sau ulterioare adoptării ori emiterii actului.
În speța de față, fiind vorba așadar de un act administrativ și de o acțiune promovată de o autoritatea publică împotriva unei alte autorități publice, în temeiul legislației specifice dreptului administrativ, se impune concluzia că Secția de contencios administrativ și fiscal Tribunalului Arad era competentă să judece în primă instanță acțiunea și că, pe cale de consecință, Curtea de APEL TIMIȘOARA ar fi trebuit să judece pe fond recursul promovat de către Prefectul județului A, iar nu să caseze cu trimitere la udecătoria Chișineu Criș.
Judecând pe fond, instanța de recurs ar fi trebuit să clarifice de unde și la ce dată a dobândit SC SA dreptul de proprietate asupra construcției, drept de proprietate care a creat un drept de preempțiune asupra terenului aferent și a determinat înlăturarea procedurii de licitație publică. Tot astfel, s-ar fi impus a se verifica, în raport de normele legale în vigoare, dacă o suprafață de teren de 9930 mp se poate înscrie în noțiunea de teren aferent unei construcții.
Cât privește soluția pe fondul cauzei, prezenta opinie separată nu poate cuprinde argumente referitoare la aceasta, deliberările vizând exclusiv problema competenței de soluționare în primă instanță.
JUDECĂTOR
- -
Red.-08.09.2009
Tehnored-LM - 08.09.2009
Președinte:Maria BelicariuJudecători:Maria Belicariu, Rodica Olaru, Maria Cornelia
