Autoritati publice locale - anulare acte. Decizia 1574/2009. Curtea de Apel Cluj
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA COMERCIALĂ, DE CONTENCIOS
ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr-
DECIZIA CIVILĂ NR. 1574/2009
Ședința publică din 04 mai 2009
Instanța constituită din:
PREȘEDINTE: Gheorghe Cotuțiu G -
JUDECĂTOR 2: Augusta Chichișan
JUDECĂTOR 3: Mihaela Sărăcuț
GREFIER: - -
S-a luat în examinare, pentru pronunțare, recursul declarat de pârâții CONSILIUL LOCAL AL MUNICIPIULUI B și PRIMARUL MUNICIPIULUI B, împotriva sentinței civile nr. 993 din 22.12.2008, pronunțată în dosarul nr- al Tribunalului Bistrița N, în contradictoriu cu intimatul, având ca obiect anulare act emis de autorități publice locale.
dezbaterilor, susținerile și concluziile părților au fost consemnate în încheierea de ședință din data de 27 aprilie 2009, încheiere ce face parte integrantă din prezenta hotărâre.
CURTEA
Prin sentința civilă nr.993/CA din 22.12.2008 pronunțată de Tribunalul Bistrița -N în dosarul nr-, a fost admisă acțiunea în contencios administrativ, promovată, completată și precizată de reclamantul împotriva pârâtului CONSILIUL LOCAL AL MUNICIPIULUI și în consecință s-a constatat nulitatea absolută a Hotărârilor nr. 112 din 31 mai 2007 și nr. 131 din 18 iunie 2007 adoptate de Consiliul local al municipiului
Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut că reclamantul este unul din numeroși beneficiari (probabil peste 350 persoane) ai licitației organizate de Primăria B pentru închirierea a câte 15-18 mp teren, în vederea amplasării garajelor prefabricate din beton de tip. Un număr de 106 garaje sunt situate în "Centrul istoric" și așa-zisa " protejată", respectiv străzile, str. 1 -. Zonele pentru care s-a licitat și apoi s-au amplasat garaje sunt situate exclusiv între blocurile de locuințe, iar beneficiari sunt locatari ai acestor blocuri. Este real că spațiile în discuție constituie domeniu public, situație necontestată de reclamant și susținută de situarea lor între blocurile de locuit, astfel că nu s-a impus ca pârâtul să depună alte probe în acest sens.
Acordarea spațiilor pentru amplasarea garajelor s-a făcut în baza Hotărârii Consiliului local al municipiului B nr. 125/1999, act normativ prin care terenurile identificate au primit destinația expresă a amplasării de garaje tip, regimul economic al respectivelor terenuri fiind consemnat ca atare și în certificatele de urbanism eliberate.
Prin hotărâri ulterioare, la începutul fiecărui an calendaristic, consiliul a stabilit chirii substanțiale pentru terenurile închiriate, sume care s-au făcut venituri la bugetul local.
Prin nr. 112/31.05.2007, completată prin nr. 131/28.06.2007, s-a dispus măsura dezafectării tuturor amplasamentelor de garaje pentru orice fel de tip de garaj până la 31 august 2008, dată de la care nu s-au mai încheiat contracte de închiriere pentru terenuri. Articolele 3 și 4 ale nr. 112/2007 prevăd obligația proprietarilor de garaje de a aduce terenurile în starea inițială, destinația ulterioară fiind aceea a unor "parcări, sau după caz, spații verzi, în funcție de necesitățile din zonă", stabile printr-un studiu ce se va efectua ulterior.
Expunerea de motive la Hotărârea nr. 112/2007 menționează necesitatea dezafectării centrului istoric "pentru a reda acestuia aspectul arhitectonic al unui oraș de tip medieval", nevoia acută de "parcaje" în condițiile în care un garaj ocupă locul în medie a 3 mașini, garaje situate pe terenuri revendicate, precum și necesitatea de amenajare parcări sau spații verzi.
Din expunerea de motive la. nr. 131/2007 rezultă că Instituția prefectului a solicitat reanalizarea sau revocarea Hotărârii nr. 112/2007 pentru motive de nelegalitate deoarece nu s-a adus la cunoștință publică proiectul de hotărâre care are aplicabilitate generală, precum și opinia primarului care nu împărtășește acest punct de vedere.
Reclamantul a susținut că hotărârile atacate sunt nelegale pentru că nu respectă dispoziții legale referitoare la condițiile de adoptare, iar pe de altă parte pentru încălcarea legislației de mediu.
Modul în care motivele de nelegalitate, respectiv, temeiurile de nulitate absolută au fost invocate, impun o abordare distinctă pentru o mai judicioasă analiză, tribunalul constatând totodată că o separare netă nu este posibilă și în nici un caz recomandabilă în cadrul unei juste aprecieri, deoarece, finalmente, toate motivele invocate sunt sau pot fi - dacă sunt reale - încălcări de lege ce ar duce la ineficiența actelor administrative.
Oricum, instanța a avut în vedere apărările formulate de pârât pentru a stabili dacă cele două hotărâri promovează un interes public (după cum rezultă din expunerile de motive) sau dimpotrivă, prin excesul de putere, se vatămă un interes public.
Deoarece actele în discuție nu îl privesc personal pe reclamant ci mai multe persoane titulare a unor drepturi sau interese ce urmează a se stabili dacă sunt legitime, o apreciere care s-ar limita strict la interesul reclamantului nu ar fi conformă cu caracterul hotărârilor și în orice caz ar fi în afara spiritului acestora și a consecințelor rezultate din aplicarea lor.
Pentru a stabili dacă sunt reale motivele de nelegalitate invocate de reclamant, tribunalul a pornit de la constatarea că Hotărârea nr. 112/2007 (și pe cale de consecință Hotărârea nr. 131/2007, act subsecvent de completare a primei) este un act administrativ întrucât este emis de o autoritate publică deliberativă, care modifică raporturi juridice ce s-au concretizat în contracte încheiate de aceeași autoritate pentru punerea în valoare a unor bunuri proprietate publică (art. 2 lit. c Legea nr. 554/2004).
Dacă se are în vedere criteriul întinderii efectelor juridice pe care cele două acte administrative îl produc, rezultă fără putință de tăgadă că acestea sunt acte administrative normative deoarece reglementează de principiu administrarea terenurilor ocupate de garajele din cadrul unității administrativ-teritoriale, aplicându-se tuturor deținătorilor de garaje situate pe terenuri proprietate publică, cărora li se refuză prelungirea contractelor de închiriere, nefăcând distincție pentru fiecare deținător în parte.
Hotărârile în cauză nu cuprind numele persoanelor cărora li se aplică și nici obligații determinate pentru fiecare din ele, astfel că nu pot fi socotite acte individuale, ele având caracterul unor acte cu aplicabilitate generală, după cum s-a apreciat și prin adresa nr. III. B 12.860 din 18.06.2007 emisă de Instituția prefectului jud. B-
In conformitate cu dispozițiile art. 3 lit. a din Legea nr. 52/2003, actul normativ este definit ca "actul emis sau adoptat de o autoritate publică, cu aplicabilitate generală".
Tribunalul a constatat că interpretarea actului normativ astfel cum este ea menționată în expunerea de motive înregistrată sub nr. 43.188/14.06.2007 semnată de primar, este eronată, în contradicție cu modul de redactare a hotărârilor în discuție și mai ales cu întinderea efectelor juridice pe care cele două acte normative le-au generat, care este criteriu principal de stabilire a caracterului normativ sau individual a actului decizional. Punctul de vedere al redactorului actului este în contradicție cu caracterizarea din Legea nr. 52/2003 și cu principiile democratice, fiind menit să susțină legalitatea adoptării Hotărârii nr. 112/2007 în condițiile în care autoritatea decidentă (art. 4 lit. b din Legea nr. 52/2003) nu a respectat regulile procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparenței decizionale (art. 1 din aceiași lege) astfel cum rezultă implicit din principiile legii (art. 2) și respectiv explicit și imperativ din Capitolul II referitor la procedurile privind participarea cetățenilor și asociațiilor legal constituie la procesul de elaborare a actelor normative și la procesul de luare a deciziilor (art. 6-12 Legea nr. 52/2003).
In acest sens s-a constatat că tabelele cu deținătorii de garaje din cele două zone, nu sunt anexe și nu fac parte integrantă din hotărâre, iar hotărârea nu face referire la persoane numite ci la deținătorii de garaje.
Față de caracterul normativ al hotărârilor în discuție, tribunalul a constatat că acestea nu puteau fi adoptate decât cu respectarea principiilor menționate la art. 2 din Legea nr. 215/2001 și art. 2 din Legea nr. 52/2003, respectiv principiul consultării cetățenilor în luarea deciziilor și soluționării problemelor locale de interes deosebit, precum și că acestea au fost încălcate deoarece nu s-a făcut o informare prealabilă, din oficiu, asupra proiectelor de acte normative și nu au fost consultați cetățenii interesați în cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor și în procesul de luare a deciziilor (hotărârilor), conform art. 6-12 din Legea nr. 52/2003.
Dispozițiile art. 6 al. 3 și al. 4 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, impun ca proiectul de hotărâri în discuție să fie însoțit și de note de fundamentare, precum și de studii de impact care să analizeze consecințele sociale, economice și de mediu, precum și influența asupra bugetului local, ori un asemenea studiu nu s-a făcut.
Tribunalul a constatat că nu s-a respectat nici obligația legală prevăzută de art. 5 al. 1 lit. a din nr.OG 75/2003 de a publica hotărârile în cauză în Monitorul Oficial al județului, astfel că ele nu pot produce efecte (art. 49 al. 1 Legea nr. 215/2001, republicată).
Aceste încălcări ale legii fac ca hotărârile în discuție să fie nelegale, ori nu este de admis ca un act normativ nelegal să producă vreo consecință.
Întrucât încălcările de lege privesc texte legale imperative și norme procedurale, consecința ce se impune este aceea a constatării nulității absolute a hotărârilor atacate.
Așa cum s-a stabilit anterior în baza probelor existente la dosar, beneficiarii contractelor de închiriere a terenurilor pe care s-au amplasat garaje sunt locatari ai blocurilor de locuințe din imediata apropriere, aceasta fiind una din condițiile participării la licitația organizată de Primăria
Supuse unei analize obiective, nici unul din temeiurile de fapt consemnate în expunerile de motive nu rezistă, fiind mai mult decât evident că aceste acte cuprind motivări circumstanțiale. Astfel, dezafectarea centrului istoric pentru a reda acestuia aspectul unui oraș medieval, este o motivație care nu are nimic comun cu realitatea, din mai multe considerente: în centrul istoric propriu-zis nu sunt amplasate garaje pe terenuri proprietate publică; garajele sunt amplasate exclusiv între blocuri de locuit ( 48,50), aceasta fiind și rațiunea existenței lor - aceea de a fi utilizate de locatarii din blocuri, iar cvartalurile din blocuri nu dobândesc "aspect medieval" dacă se desființează garajele.
Instanța a procedat la analiza expunerii de motive ce a stat la baza adoptării Hotărârii nr. 112/2007 a Consiliului local al municipiului B, numai pentru a releva o dată în plus faptul că hotărârile sunt emise cu exces de putere, evitarea consultării democratice în condițiile prevăzute de lege subliniind această modalitate abuzivă de adoptare a actelor normative în discuție.
In condițiile de mai sus, tribunalul a constatat că se impune să se stabilească dacă interesul public invocat în hotărâri și expunerea de motive este real, respectiv dacă interesul public este acela al desființării garajelor în cauză, ori - mai degrabă - menținerea lor.
Interesul legitim public este definit de art. 2 lit. r din Legea nr. 554/2004 ca fiind: "interesul care vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenței autorităților publice".
În speță, există un aparent conflict de interese legitime între interesul determinat de caracterul dreptului de proprietate asupra terenurilor care vizează ordinea de drept, și interesul de a garanta dreptul cetățenilor de a participa la viața democratică a cetății, garantat constituțional și prin dispozițiile legale amintite referitoare la adoptarea actelor normative.
Recunoscând pârâtului interesul legitim public de a reglementa cu privire la bunurile proprietate publică, interes rezultat din caracterul dreptului de proprietate asupra terenurilor în cauză, instanța a statuat că mijloacele de ocrotire, ori punerea în aplicare a atributelor acestui drept, trebuie să se situeze în limitele legii și să nu fie promovat prin adoptarea unor acte normative în afara cadrului legal, ori prin exces de putere.
In considerarea aceleiași idei referitoare la interesul legitim ocrotit, instanța nu a putut să ignore faptul că proprietarii garajelor sunt puși în situația de a-și pierde bunurile proprii, fără a se dovedi că lipsirea lor de proprietatea asupra acestor bunuri are ca temei utilitatea publică și că respectă condițiile prevăzute de lege, respectiv, se face cu garantarea unei juste despăgubiri, principiu prevăzut atât în art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția CEDO cât și art. 44 al. 3 din Constituția României.
Hotărârile în discuție nu numai că nu prevăd modalitatea de despăgubire pentru pierderea proprietății asupra bunurilor, ba mai mult, obligă proprietarii la cheltuieli suplimentare, deoarece cheltuielile de transport, de depozitare, ori distrugere sunt prevăzute a fi suportate de proprietarii garajelor. Nu este lipsit de importanță că - fie și din motive de echitate - cheltuielile transport trebuie suportate de inițiatorul măsurii, deoarece acesta le-a generat, iar pe de altă parte că hotărârea încalcă principiul "Ad imposibilia nemo tenatur".
Prin condițiile de licitație, reluate și în certificatele de urbanism ori în autorizațiile de construire, s-a impus pentru reclamant (și pentru ceilalți beneficiari ai folosinței terenurilor), achiziționarea unor garaje de tip, cu caracteristicile tehnice și valorile relevate în expertiza efectuată în cauză. Impunând acest tip de garaj, pârâtul a exclus realizarea unor garaje din materiale ușoare, la prețuri mult inferioare și care puteau întruni realmente caracteristicile unei construcții provizorii.
Impunerea achiziționării unor garaje foarte scumpe, iar apoi obligarea dezafectării lor în condiții excesive impuse de hotărârile în cauză, constituie reglementări în regim de exces de putere care generează prejudicii materiale de natură să afecteze dreptul de proprietate asupra bunurilor și veniturilor bănești, încălcând astfel prevederile art. 1 din protocolul nr. 1 la Convenția CEDO. În acest sens, Curtea Europeană a drepturilor omului s-a pronunțat, statuând că afectarea dreptului de proprietate fără a fi justificată de o utilitate publică sau în mod disproporționat (chiar justificată de utilitate publică), constituie o încălcare a dreptului de proprietate (cauza Beian contra România).
Este de domeniul evidenței că un asemenea mod de reglementare care încalcă drepturile fundamentale ocrotite prin legislația europeană comunitară și prin constituție, duce la constatarea nulității absolute a hotărârilor adoptate.
Interesul public în menținerea garajelor este evident și prin aceea că sume importante intră în fiecare an în bugetul local, prin plata chiriei asupra terenurilor, așa încât concluzia care se impune este că prin hotărârile adoptate nu se promovează interesul public.
Oricum, față de numărul de persoane posibil interesate, față de consecințele previzibile ale hotărârilor, instanța constată că o astfel de informare nu poate fi decât de interes public, obligația fiind prevăzută și de Legea nr. 544/2001, precum și de Principiul nr. 10 al Declarației de la, ori de Directiva nr. 2003/4 EC, aceasta din urmă cu referire directă la difuzarea informației de mediu și condițiile de bază ale accesibilității acesteia.
In ce privește legalitatea hotărârilor prin prisma interesului promovat, caracterul individual sau normativ al actelor atacate, considerentele sentinței cuprind analize lămuritoare.
Susținerea că, "nu se poate pune problema unui impact de mediu pentru că proprietarii garajelor sunt liberi să le mute oriunde doresc", demonstrează tocmai eventualitatea unui asemenea impact și aplicabilitatea principiilor din legislația de mediu, întrucât legea specifică se aplică nu numai pentru situații de poluare certe, efective ci mai ales pentru cele eventuale, probabile.
In raport de toate cele de mai sus, pentru motivele indicate în cuprinsul prezentei sentinței, tribunalul a constatat nulitatea absolută a hotărârilor atacate.
Împotriva mai sus menționatei sentințe a declarat recurs pârâtul Consiliul Local al municipiului B solicitând admiterea recursului, modificarea sentinței iar pe fond respingerea acțiunii precizată.
În motivare se arată că sentința atacată este nelegală și netemeinică, în speță fiind întrunite condițiile prevăzute de art.304 pct.9 și art.3041pr.civ.
Cu privire la caracterul normativ al hotărârilor atacate este cu certitudine aceste acestea nu sunt acte normative.
În primul rând pentru a deține un caracter normativ actul trebuie să conțină norme juridice, respectiv reguli de conduită generală, impersonală și repetativă aplicabilitate. Este de ordinul evidenței că în hotărârile anulate nu s-au instituit asemenea reguli de conduită valabile pentru toți cetățenii din municipiul
Se instituie doar norme care privesc administrarea unor bunuri, în concret nu s-a aprobat prelungirea unor contracte de închiriere. Este un act juridic cu profund caracter civil, o manifestare perfect legală și întemeiată a proprietarului de a dispune de bunurile sale și a-și exercita dreptul de proprietate, în temeiul art. 3, 14 și 15 din Legea nr. 215/2001.
În acest sens la art. 6 alin. 1 din legea nr. 24/2000, republicată se arată că:" Proiectul de act normativ trebuie să,instituie reguli necesare, suficiente și posibile care să conducă la o cât mai mare stabilitate și eficientă leg islativă.". În concluzie este clar că nu sunt în prezența unor acte normative de constituire a unor reguli. Deci orice reținere de nelegalitate sub acest aspect este lipsită de temei legal și de fundament real.
Tot în aplicarea hotărârilor s-au încheiat acte adiționale de prelungire a contractului de închiriere până în data de 31.08.2008 totodată în aceste acte adiționale s-a prevăzut expres obligația în sarcina locatarului de a elibera amplasamentul începând cu data mai sus arătată.
Se mai pleacă în argumentație de la o premisă falsă. Nimeni nu a fost obligat să își amenajeze un garaj. Reclamantul a cunoscut din capul locului condițiile de amplasare și nimeni nu I-a obligat să participe la licitatia de închiriere.
Odată ce a participat la licitație și-a asumat condițiile. Deci în mod voluntar și nesilit de nimeni și-a asumat condiția de a amplasa o construcție provizorie, timp pe o durată temporară (mențiunile sunt făcute și în Autorizația de construire și în contractul de închiriere). Este chiar neîntemeiat să susții ca ai fost obligat să își amplasezi garaj.
Mai mult văzând și raportul de expertiză se observă că reclamantul nici măcar nu și-a respectat proiectul de la Autorizația de construire executând lucrări fără autorizație. Or este nelegal să îți invoci propria culpă în susținerea acțiunii.
Se mai retine că singura societate care ar putea efectua transportul garajelor este SC acum în faliment. În primul rând nu există nici o dovadă în acest sens, iar în al doilea rând nu este neapărată nevoia ca transportatorul să își aibă sediul în municipiul Oricum termenul de ridicare a garajului a fost mai mult decât generos și chiar până în acest moment reclamantului nu i s-a aplicat vreo sanctiune.
Așadar de la această dată reclamantul nu mai deține nici un titlu valabil pentru a ocupa acest teren, conform art. 1436 cod civil locațiunea făcută pentru un timp determinat încetează de la sine cu trecerea termenului, fără să fie trebuință de o prealabilă înștiințare.
Deci dacă se face referire la art. 1 din protocolul nr. 1 la Convenția CEDO trebuie observat că dreptul de proprietate încălcat este al pârâtului, respectiv dreptul de proprietate asupra terenului ocupat fără nici un temei de către reclamant.
De altfel prin hotărârile atacate nu saî ncălcat nici un drept al reclamantului, el a fost liber oricând să își ridice garajul sens în care s-a acordat un termen mai mult decât rezonabil. Ca să nu mai vorbim de faptul că nici nu s-a prezentat să semneze actul adițional la contractul de închiriere cu toate că a achitat chiria.
Se mai rețin și considerente legate de o pretinsă încălcare a legislației de mediu. Prin hotărârile atacate nu s-a dispus demolarea garajelor ci ridicarea lor. Sunt chestiuni evident distincte. Or din moment ce nu vorbim despre demolare este clar că nici nu se poate pune problema vreunei acțiuni generatoare de poluare. Și evident nu se pot reține pe acest considerent argumente de nelegalitate a hotărâri lor. Dimpotrivă sau adoptat măsuri de protecția mediului arătându-se în mod expres că pe aceste terenuri se vor amenaja spații verzi dându-se astfel aplicabilitate și prevederilor Legii nr. 24/2007 privind reglementarea și administrarea spațiilor verzi din zonele urbane.
În ceea ce privește suspendarea arătă că încheierea de suspendare nu le-a fost comunicată pentru a exercita recursul conform prevederilor art. 14 alin. 4 din Legea nr. 554/2003.
Pe de altă parte chiar Curtea de APEL CLUJ (în dosar nr-) a respins asemenea cerere de suspendare.
De altfel prin Hotărârea Consiliului local al municipiului B nr. 161/2008 s-au stabilit unele măsuri pentru aplicarea hotărâri lor atacate prin care, printre altele s-a prevăzut și ridicarea garajelor de către primărie și depozitarea temporară a acestora în alt loc.
Oricum punerea în aplicare a hotărârilor se va efectua etapizat fiecare amplasament eliberat urmând a fi amenajat ca și parcare s-au spațiu după caz și apoi trecându-se la dezafectarea altor am plasamente dacă acestea nu au fost eliberate în mod voluntar. Hotărârile atacate și-au produs deja efecte până la această dată un număr de 35 de am plasamente fiind eliberate. Or reclamantul nu justifică nici un interes să solicite anularea în întregime a hotărârilor atacate ci eventual doar în ceea ce îI privește.
Așadar în mod greșit sub acest aspect instanța de fond a pronunțat sentința atacată constatând motive de nulitate ale hotărârilor nr. 112/2007 și 131/2007 cu atât mai mult cu cât motivele invocate prin precizarea de acțiune nu se regăsesc în plângerea prealabilă sens în care acțiunea precizată trebuia respinsă ca inadmisibilă.
Analizând recursul promovat prin prisma motivelor de recurs invocate și a dispozițiilor art.3041pr.civ. Curtea reține următoarele:
Reclamantul prin acțiunea introductivă de instanță promovată în contradictoriu cu pârâții Consiliul Local al municipiului B și Primarul municipiului Bas olicitat anularea hotărârilor nr.112/2007 și 131/2007 adoptate de Consiliul Local B și în consecință să fie obligați intimații să recunoască reclamantului dreptul de a utiliza terenul aferent garajului pentru care s-a acordat autorizația de construire în condițiile de închiriere a acestuia.
reclamantul a modificat și completat acțiunea arătând că solicită constatarea nulității absolute a hotărârii atacate nr.112/2007 și nr.131/2007 al Consiliului Local B pentru încălcarea legislației europene de mediu și în subsidiar obligarea pârâtului la plata daunelor produse prin aplicarea celor două hotărâri reprezentând contravaloarea actualizată a garajului în cazul în care această construcție devine inutilizabilă sau cheltuielile ocazionate de ridicarea transportului și reamplasarea garajului pe un nou amplasament.
Consiliul Local B prin hotărârea nr.112/31 mai 2007 aprobat o serie de măsuri pentru garajele amplasate pe domeniul public al municipiului B vizând dezafectarea amplasamentelor și stabilind data până la care se prelungesc contractele de închiriere precum și destinația viitoare a spațiilor.
Ulterior Consiliul Local B prin hotărârea nr.131 din 2007 pentru modificarea și completarea hotărârii nr.112/31 mai 2007 Consiliului Local al municipiului B privind aprobarea prelungirii contractelor de închiriere pentru garajele amplasate pe domeniul public al municipiului Bah otărât dezafectarea tuturor amplasamentelor de garaje de orice tip care nu au autorizație de construire precum și cele amplasate pe terenurile prevăzute în anexa 1 care face parte integrantă din hotărâre și care sunt revendicate de foștii proprietari în aceste ipoteze chiriașii având obligația de a ridica construcțiile în termen de 30 de zile de la notificare.
Adoptarea hotărârii Consiliului local nr.131/2007 s-a realizat potrivit expunerii de motive întocmită de cabinetul primarului ca urmare a aprecierii faptului că hotărârea nr.112/2007 dacă ar avea caracter de act cu aplicabilitate generală astfel că proiectul de hotărâre trebuia adus la cunoștința generală însă această hotărâre se referă la un număr determinat de chiriași care urmau să-și ridice garajele amplasate pe domeniul public.
Raportul întocmit de Direcția Administrare Fond Imobiliar sub nr.43188/14.06.2007 relevă că procedura de aducere la cunoștința publică potrivit Legii nr.52/2003 privind transparența decizională în administrația publică a fost îndeplinită prin consultarea cetățenilor cu ocazia elaborării și aprobării Planului Urbanistic Zonal "Centrul Istoric" documentație de urbanism prin care a fost reglementat și acest aspect respectiv interdicția de construire a altor anexe în această zonă, inclusiv garaje.
Autorizația de construire nr.517/10912/06.06.2002 emisă de Primarul municipiului B relevă că reclamantul urmare a cererii formulate a fost autorizat să execute lucrări de amplasare a unui garaj auto tip matcom -construcție provizoriepe amplasamentul nr.7, = 18mp pe terenul situat în municipiul B-.
Certificatul de urbanism nr.870/3639/14.05.2002 certifică împrejurarea că terenul a avut destinația de spațiu și a fost destinat amplasării unor garaje auto - construcție provizorie pe amplasamentul nr.7 lângă garaje existente.
Contractul de închiriere nr.930/E/24.05.2002 încheiat între Consiliul Local al municipiului B și reclamant relevă că în baza HCL nr.125/1999 a fost încheiat contractul de închiriere a terenului în suprafață de 18 mp situat în B- termenul închirierii de 2 ani 1 lună și 16 zile.
Părțile au convenit referitor la obligațiile locatarului că acesta este obligat să proiecteze, să execute și să amplaseze garajul auto cu respectarea condițiilor impuse în autorizația de construire eliberată.
Convenția relevă că la art.13 lit.d s-a statuat posibilitatea rezilierii contractului de închiriere din inițiativa locatorului în cazul în care prin Planul Urbanistic General.
Părțile convenției au mai stabilit prin art.15 că în cazul rezilierii sau încetării contractului de închiriere locatarul nu va putea emite pretenții de la locator privind restituirea sumelor investite pe perioada contractului pentru diferite lucrări de întreținere sau amenajare a terenului în cauză.
A - Legalitatea hotărârii
Prima instanță analizând caracterul actului administrativ pentru care a fost chemată să analizeze legalitatea a reținut în raport de criteriul întinderii efectelor juridice că întrucât reglementează de principiu administrarea terenurilor ocupate de garajele din cadrul unității administrativ teritoriale are caracterul unui act administrativ normativ neincluzând nici numele persoanelor cărora li se aplică nici obligații determinate și în acest context a înlăturat susținerile pârâtului Primarul municipiului din cuprinsul notei de fundamentare.
Actul administrativ cu caracter individual este actul unilateral, expresie a manifestării de voință a unui singur subiect al raportului juridic emis de autorități publice în scopul executării sau organizării executării legii și privește persoane determinate.
Actele a căror legalitate este contestată de reclamant nu pot fi calificate ca fiind acte administrative unilaterale cu caracter individual, raportat la persoanele cărora le sunt destinate.
Actul administrativ este definit prin chiar dispozițiile art 2 din Legea contenciosului administrativ ca fiind actulunilateralcu caracterindividual sau normativemis de o autoritate publica, in regim de putere publica, in vederea organizării executării legii sau a executării in concret a legii, care da naștere, modifica sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, in sensul legii, si contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea in valoare a bunurilor proprietate publica, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute si alte categorii de contracte administrative supuse competentei instanțelor de contencios administrativ.
Analiza caracterului actului administrativ realizată de prima instanță este una pertinentă trimiterea la dispozițiile art.3 lit.a din Legea nr.52/2003 fiind una corectă în consonanță cu interpretarea dată sintagmei aplicabilitate generală.
Prima instanță în mod greșit reținut că tabelele în care sunt menționate terenurile nu fac parte integrantă din hotărâri întrucât în cuprinsul hotărârii nr.131/2007 la art.1 lit.a se menționează expres că " se dezafectează toate amplasamentele de garaje de orice tip care nu au autorizație de construire precum și cele amplasate pe terenurile prevăzute în anexa 1 care face parte integrantă din prezenta hotărâre".
Concluziile acestor raționamente au determinat interpretarea greșită a dispozițiilor legale incidente astfel prima instanță a reținut că nu a fost respectat principiul consultării cetățenilor în luarea deciziilor și soluționării problemelor locale de interes deosebit în conformitate cu art.2 din Legea nr.215/2001 și art.2 din Legea nr.52/2003 întrucât nu s-a realizat o informare prealabilă din oficiu.
Întocmirea planului de urbanism zonal s-a realizat în condițiile instituite de art.46 din Legea nr.3050/2001 împrejure raportat la care nu se poate reține că nu a fost adusă la cunoștința tuturor persoanelor interesate intenția persoanei abilitate să administreze patrimoniul unității administrativ teritoriale.
Analizarea nulității absolute invocată de reclamant în ceea ce privește hotărârile Consiliului Local al municipiului nr.112/2007 și nr.131/2007 trebuie realizată prin raportare la respectarea dispozițiilor legale și a îndeplinirii tuturor condițiilor impuse de actele normative în vigoare la momentul emiterii astfel că aserțiunea potrivit căreia s-a constatat că nu a fost respectată nici obligația legală prev. de art,5 alin.1 lit.a din OG nr.- de a publica hotărârile în cauză în Of. al județului ar atrage nulitatea actelor nu poate fi primită iar concluzia că au fost încălcate norme imperative nu este confirmată de probatoriul administrat.
Analiza realizată de prima instanță asupra expunerii de motive ce a stat la baza adoptării hotărârii nr.112/2007 a determinat-o să concluzioneze că hotărârea a fost emisă cu exces de putere dedusă din evitarea consultării democratice în condițiile prevăzute de lege.
Interesul public invocat în hotărârile atacate este definit de art.2 lit.r din Legea nr.554/2004 ca fiind interesul care vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenței autorităților publice.
Hotărârile adoptate și pentru care s-a invocat realizarea interesului legitim public au fost în realizarea competenței autorității publice emitente aceasta fiind cea îndreptățită la administrarea patrimoniului unității administrativ teritoriale.
Conflictul de interese legitime identificat de către instanța de fond între dreptul autorității de a administra în conformitate cu interesul public patrimoniul său și dreptul cetățenilor de a participa la viața democratică a cetății nu este unul real.
Legiuitorul a definit prin dispozițiile art.2 lit.p din Legea nr.554/2004 interesul legitim privat ca posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat.
Interesele celor două părți puse în balanță trebuie analizat și din perspectiva raportului care a legat cele două părți anterior acestui moment.
Reclamantul în justificarea interesului în promovarea demersului judiciar se prevalează de încheierea unei convenții între părți, convenție care îi este în continuare opozabilă și în temeiul căreia părți au convenit cu privire la închirierea pe durată determinată a unei suprafețe de teren proprietatea unității administrative în vederea edificării unui garaj auto în regim de construcție provizorie.
Este de esență închirierii că aceasta se realizează pe o durată stabilită de părți nefiind admis ca persoana căreia i s-a încredințat lucrul în vederea utilizării să se manifeste ca proprietar al bunurilor și să pretindă terților să-i respecte un astfel de drept care există doar în viziunea sa.
Prima instanță a arătat că recunoaște pârâtului interesul legitim public de a reglementa cu privire la bunurile proprietate privată însă a reținut că punerea în aplicare a atributelor a acestui drept trebuie să se situeze în limitele legii și să nu fie promovat prin adoptarea unor acte normative înafara cadrului legal ori prin exces de putere, fără a învedera în ce modalitate au fost încălcate acte normative în vigoare și care anume sunt acestea și fără a explica excesul de putere.
de putere a fost definit ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor, prima teză nu poate fi apreciată ca fiind prezentă întrucât actul administrativ atacat a fost emis de autoritatea administrativă îndreptățită în limitele competențelor acesteia.
Încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor reținută de prima instanță din perspectiva lipsirii lor de proprietatea asupra unor bunuri fără ca aceasta să aibă ca temei utilitatea publică și să respecte condiția acordării unei juste despăgubiri principiu de cuvânt din art.1 al Protocolului nr.1 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și art.44 din Constituția României nu este demonstrată în nici o modalitate și nu decurge din actele administrative atacate.
Dreptul de proprietate al reclamantului și al celorlalte persoane aflate în situație similară este limitat la materialele incorporate în construcția cu destinația garaj auto, construcție edificată în regim provizoriu, împrejurare cunoscută de la momentul încheierii convenției și de către reclamant.
Proprietatea asupra materialelor încorporate în construcția în regim provizoriu potrivit autorizației de construire emise nu este afectată în nici o modalitate prin hotărârile atacate.
Cheltuielile pentru administrarea unui bun sunt de principiu în sarcina proprietarului astfel că motivele de echitate reținute de prima instanță în baza cărora s-ar impune obligarea autorității să achite cheltuielile rezultate din dezafectarea construcțiilor provizorii nu pot primi o justificare reală.
Dreptul fundamental de proprietate al reclamantului asupra materialelor încorporate în construcția în regim provizoriu autorizată nu poate fi analizat fără a pune în balanță dreptul de proprietate al autorității emitente a actului administrativ atacat în ceea ce privește terenul afectat de construcția ce urmează a fi dezafectată.
Autoritatea publică locală are conferit prin lege un drept de apreciere în ceea ce privește realizarea unei acțiuni, emiterea unui act sau abținerea de la o acțiune și doar acțiuni legalizate cu exces de putere discreționară cad sub incidența controlului instanței.
analizării actului administrativ presupus a fi emis cu exces de putere se oprește la analizarea chestiunilor care nu vizează aspectele de oportunitate în vederea respectării principiului separației puterilor.
Analizarea condițiilor în care s-a procedat la încheierea contractului de închiriere și la autorizarea construcției provizorii nu poate determina concluzia la care a ajuns prima instanță potrivit căreia impunerea achiziționării unor garaje foarte scumpe iar apoi obligarea dezafectării lor în condiții excesive impuse de hotărârile în cauză ar constitui reglementări în regim de exces de putere care au generat prejudicii materiale de natură să afecteze dreptul de proprietate asupra bunurilor și veniturile bănești întrucât încheierea convențiilor s-a realizat prin consimțământul exprimat al reclamantului concretizat prin încheierea contractului de închiriere cu toate clauzele incluse în acesta inclusiv cea referitoare la încetarea contractului în ipoteza prevăzută de art.13 pct.d precum și în baza cererii privind eliberarea unei autorizații de construire pentru un garaj auto edificat în regim provizoriu.
Condițiile și limitările în timp ale convenției încheiate între părți au fost cunoscute reclamantului astfel că nu se poate reține prin actul administrativ atacat s-a modificat o convenție într-o altă modalitate decât cea admisă, prin consimțământul părților.
în modalitatea arătată cu referire la dreptul său de proprietate autoritatea publică nu a afectat dreptul de proprietate al reclamantului astfel că nu se poate reține încălcarea prevederilor art.1 din Protocolul nr.1 al Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.
Valorificarea bunurilor proprietatea reclamantului și a persoanelor aflate într-o situație similară nu poate fi analizată din perspectiva realizată de prima instanță care a statuat că aceste bunuri devin deșeuri și a analizat impactul asupra mediului din această perspectivă deși unica persoană îndreptățită să dispună asupra bunurilor proprietatea sa este reclamantul cu respectarea dispozițiilor legale care devin incidente inclusiv cele referitoare la protecția mediului și a principiilor cuprinse în Convenția d l Lugano din 21 iunie 1993.
Declararea bunurilor proprietatea reclamantului ca fiind deșeuri și analizarea actului administrativ atacat din această perspectivă pentru a concluziona că prin actul atacat sunt încălcate principii care stau la baza unui mediu sănătos este inadmisibilă, valorificarea bunurilor fiind exclusiv atributul reclamantului.
Considerentele enunțate anterior au demonstrat că recursul declarat de pârâții Consiliul Local al municipiului B și Primarul municipiului B apare ca fiind fondat, fiind prezent motivul de recurs prevăzut de art.304 pct.9 pr.civ. întrucât prima instanță a interpretat și aplicat greșit dispozițiile legale incidente astfel că în temeiul dispozițiilor art.312 pr.civ. coroborat cu art.20 din Legea nr.554/2004 recursul urmează a fi admis.
Rejudecând cauza în fond pentru considerentele evidențiate Curtea a apreciat acțiunea introductivă de instanță ca neîntemeiată, argumentele reținute anterior relevând că actele administrative atacate nu au fost emise cu încălcarea unor dispoziții legale imperative de natură să atragă nulitatea absolută a acestora astfel că acțiunea reclamantului urmează a fi respinsă în temeiul disp. art.18 din Legea nr.554/2004.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Admite recursul declarat deConsiliul Local al municipiuluiîmpotriva sentinței civile nr. 993/CA din 22.12.2008 pronunțată în dosarul nr- al Tribunalului Bistrița N pe care o modifică în sensul că respinge acțiunea formulată și precizată de reclamantul în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Local al municipiului
Obligă pe intimata la plata sumei de 2,15 lei cheltuieli de judecată în recurs în favoarea reclamanților.
Decizia este irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din 4 mai 2009.
PREȘEDINTE JUDECĂTORI
G - - - - -
GREFIER
- -
Red./
3 ex./06.05.2009
Președinte:Gheorghe CotuțiuJudecători:Gheorghe Cotuțiu, Augusta Chichișan, Mihaela Sărăcuț
