Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 1/2009. Curtea de Apel Cluj
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA COMERCIALĂ, DE CONTENCIOS
ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr-
DECIZIA CIVILĂ NR. 1.572/2009
Ședința publică din 04 mai 2009
Instanța constituită din:
PREȘEDINTE: Gheorghe Cotuțiu G -
JUDECĂTOR 2: Augusta Chichișan
JUDECĂTOR 3: Mihaela Sărăcuț
GREFIER:- -
S-au luat în examinare, pentru pronunțare, recursurile declarate de pârâții DIRECȚIA PENTRU AGRICULTUTĂ ȘI DEZVOLATRE RURALĂ M și MINISTERUL AGRICULTURII ȘI DEZVOLTĂRII RURALE, împotriva sentinței civile nr. 4309 din 09.12.2008, pronunțată în dosarul nr- al Tribunalului Maramureș, în contradictoriu cu intimații, G, -, G, având ca obiect litigiu privind funcționarii publici (Legea Nr. 188/1999).
În data de 29.04.2009, s-au înregistrat la dosar concluzii scrise din partea recurentei Direcția pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală M și din partea reprezetantului ales al intimaților
dezbaterilor, susținerile și concluziile părților au fost consemnate în încheierea de ședință din data de 27 aprilie 2009, încheiere ce face parte integrantă din prezenta hotărâre.
CURTEA:
Asupra prezentului recurs constată:
Prin sentința civilă nr. 4.309 din 9 decembrie 2008 pronunțată în dosarul nr- de Tribunalul Maramureșa fost espinsă excepția necompetenței materiale a Tribunalului Maramureș de soluționare a cauzei, invocată de către pârâtul MINISTERUL AGRICULTURII ȘI DEZVOLTĂRII RURALE și a fost admisă în parte acțiunea formulată de către reclamanții:, G, -, G, toți cu domiciliul ales în B M,-, împotriva pârâtelor DIRECȚIA PENTRU AGRICULTURĂ ȘI DEZVOLTARE RURALĂ M, cu sediul în B M, str. -. - nr. 46 și MINISTERUL AGRICULTURII ȘI DEZVOLTĂRII RURALE și în consecință, aceștia au fost obligați să calculeze și să acorde plata către reclamanți, pentru fiecare în parte, în funcție de data angajării, a sumelor reprezentând suplimentul postului și sporul corespunzător treptei de salarizare din salariul de bază, drepturi cuvenite începând cu data de 01.01.2004 și până la data de 31.05.2006, sume ce vor fi actualizate raportat la indicele de inflație, la data plății efective.
În final, au fost respinse restul capetelor de cerere.
Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond, a analizat, în primul rând, excepția necompetentei materiale a acestei instanțe de soluționare a cauzei pe care a apreciat-o ca nefiind incidentă în speță.
Astfel, relevă instanța de fond, Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarului public cuprinde în art. 109 prevederi care se referă la competența de soluționare a litigiilor vizând raportul de serviciu al funcționarilor publici și prevede: "Cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public sunt de competența instanțelor de contencios administrativ, cu excepția situațiilor pentru care este stabilită expres prin lege competența altor instanțe.
Această normă se completează cu prevederile art. 10 din Legea 554/2004 care arată că: "Instanța competentă:
(1) Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 500.000 de lei se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 500.000 de lei se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel."
Față de aceste prevederi legale instanța a concluzionat că legea se referă la acte administrative contestate de către reclamanți.
Or, în speță, relevă instanța de fond, reclamanții nu contestă acte administrative care să fie anulate sau modificate ca urmare a admiterii acțiunii.
Pe de alta parte, principalul pârât chemat în judecată este Direcția pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală M și nu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, acesta din urma fiind chemat în judecată pentru a asigura fondurile necesare în vederea realizării obligației pârâtei de rândul unu, de plată a drepturilor salariale.
Având în vedere cele de mai sus și având în vedere practica deja constantă în materie de drepturi salariale ale funcționarilor publici, instanța a constatat că tribunalul este competent să judece cauză și nu Curtea de Apel, așa cum a invocat pârâta.
În ceea ce privește excepția inadmisibilității cererii pentru neîndeplinirea procedurii concilierii prealabile, prima instanță a constatat că aceasta este neîntemeiata și a respins-o pentru următoarele argumente:
După cum rezultă din actele depuse în anexa la cererea de chemare în judecată, reclamanții, prin reprezentanții lor, au solicitat pârâtei Direcția pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală M efectuarea plăților sumelor solicitate prin prezenta acțiune ( fila 12 ), pârâta formulând chiar un răspuns la această cerere prin adresa 10215/10.11.2008 ( fila 9 ).
Faptul că cererea nu a fost adresată și pârâtului Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale nu determină admiterea excepției inadmisibilității acțiunii deoarece pârâta Direcția pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală M face parte din structura organizatorica a pârâtului Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale care de altfel a fost chemat în judecată pentru a asigura fondurile necesare în vederea realizării obligației de plată, principala obligată la recunoașterea dreptului, a calculării sumelor și la plata acestora fiind pârâta de rândul 1.
Pe de altă parte, a mai reținut prima instanță, drepturile salariale își au temeiul legal exclusiv în Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, act normativ care nu prevede îndeplinirea unei proceduri prealabile.
Faptul că judecata în cauză este dată tot în temeiul Legii nr. 188/1999 în competența instanței de contencios administrativ, nu impune aplicarea în speță a prevederilor Legii nr. 554/2004, modificată (art. 7 - procedura prealabilă).
Chiar și în măsura în care s-ar considera că este aplicabilă Legea nr. 554/2004, modificată, instanța de fond a relevat că procedura prealabilă nu este necesară în cauza de față, întrucât nu a fost atacat un act administrativ unilateral emis de o autoritate publică, în sensul art. 7 alin. 1 din Legea 554/2004 care prevede obligativitatea procedurii prealabile doar în cazul unei persoane ce se consideră vătămată printr-un act administrativ unilateral.
În ceea ce privește fondul cauzei, prima instanță a constatat că acțiunea reclamanților este întemeiată și în consecință a admis-o pentru următoarele considerente:
Analizând actele și lucrările dosarului, instanța a reținut că reclamanții sunt salariați ai Direcției pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală M, județul M, iar potrivit art. 40 alin. 2 lit. c din Codul Muncii, obligația de a acorda salariaților toate drepturile ce decurg din lege, din contractul de muncă aplicabil și din contractele individuale de muncă încheiate, revine angajatorului, respectiv pârâtei.
În acest context reclamanții, având calitatea de funcționari publici, sunt salarizați în conformitate cu prevederile Legii nr. 188/1999 și au dreptul să primească, pe lângă celelalte drepturi, cele două sporuri, respectiv suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare, așa cum au fost reglementate prin art. 31 alin. 1 lit. "c" și "d" din actul normativ citat.
Aplicarea acestor prevederi a fost suspendată succesiv, prin dispozițiile art. 44 din nr.OUG 92/2004, aprobată prin Legea nr. 76/2005 și ale art. 48 din OG nr. 2/2006, aprobată prin Legea nr. 417/2006, în perioada 1 ianuarie 2005 - 31 decembrie 2006.
Instanța a constatat că nici unul din actele normative menționate nu conține vreo referire la eventualitatea desființării acestor drepturi, ci doar la suspendarea exercițiului lui, suspendare care nu echivalează cu însăși înlăturarea lor, dispoziția prevăzută de art. 31 din Legea nr. 188/1999 republicată fiind în vigoare și nefiind abrogată.
Așa fiind, pentru ca un drept prevăzut într-un act normativ să nu devină doar o obligație lipsită de conținut, redusă la nudum jus - ceea ce ar constitui o îngrădire nelegitimă a exercitării lui - un atare drept nu poate fi considerat că nu există în perioada de timp în care exercițiul lui este suspendat, iar nu înlăturat.
Reclamanții nu au primit până în prezent, de la apariția actului normativ sporurile respective și acest drept tinde să fie lipsit de conținut, iar pentru această îngrădire pârâta nu are justificare printr-o cauză de utilitate publică.
Mai mult, a relevat prima instanță, este de principiu că o normă legală, o dată reglementată, trebuie să producă efectele, fiind împotriva rațiunii de a exista a legilor să aibă doar caracter formal.
Potrivit art. 1 din Protocolul adițional 1 la Convenția pentru Apărarea dreptului și Libertăților Fundamentale - "orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea drepturilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului".
Astfel, dreptul reclamanților la sporurile salariale reprezentând suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare este un drept de creanță și, prin urmare, este un bun în sensul art. 1 din protocolul adițional 1 la Convenția menționată.
Referitor la cererea privind acordarea sporurilor pe viitor, instanța a respins-o, întrucât creanța nu îndeplinește cumulativ cele 3 condiții de a fi certă, lichidă și exigibilă, nefiind născută și putând fi influențată ulterior de modificările legislative sau ale raporturilor de muncă dintre părți.
Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs pârâții DIRECȚIA PENTRU AGRICULTURĂ ȘI DEZVOLTARE RURALĂ M și MINISTERUL AGRICULTURII ȘI DEZVOLTĂRII RURALE, solicitând admiterea lui și respingerea acțiunii reclamanților ca neîntemeiată.
În recursul formulat de pârâtul MINISTERUL AGRICULTURII ȘI DEZVOLTĂRII RURALE, întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 3 și 9.pr.civ. se solicită admiterea acestuia, modificarea hotărârii recurate, iar pe fond respingerea acțiunii formulate de reclamanții.
În motivarea recursului, pârâtul a arătat că prima instanță în mod greșit a respins excepția necompetenței materiale, deoarece litigiul are ca obiect raportul de serviciu al unui funcționar public, coroborat cu faptul că una din pârâte este autoritate publică centrală, astfel că în cauză sunt incidente dispozițiile art. 3 pct. 1.pr.civ. și dispozițiile art. 10 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, judecata urmând a se face potrivit acestor dispoziții imperative, speciale, de ordine publică.
Pe fondul cauzei, pârâtul a arătat prin cererea de chemare în judecată, reclamanții au solicitat obligarea Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale și a M la plata sumelor de bani reprezentând suplimentul postului în procent de 25% și suplimentului corespunzător treptei de salarizare în procent de 25% din salariul de bază retroactiv din data de 01.01.2004, până la data încetării calității de funcționari publici ai reclamanților, precum și la plata diferențelor, actualizate cu indicele de inflație până la data plății efective.
Într-adevăr, a învederat pârâtul, în conformitate cu art. 31 alin. 1 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din: salariul de bază, sporul pentru vechime în muncă, suplimentul postului, suplimentul corespunzător treptei de salarizare, dar prin legile bugetului de stat, acordarea suplimentului postului și a suplimentului corespunzător treptei de salarizare a fost suspendată succesiv prin mai multe acte normative, împiedicându-se astfel producerea de efecte juridice până la încetarea cauzei de suspendare.
A mai precizat pârâtul că funcționarii publici au un statut legal și nu contractual, iar drepturile lor salariale, potrivit dispozițiilor art. 31 alin. 3 din Legea nr. 188/1999 republicată, se realizează în conformitate cu dispozițiile legii privind stabilirea unui sistem unitar de salarizare, specific acestei categorii profesionale, iar acordarea unor sporuri salariale, neprevăzute de lege, nu este compatibilă cu statutul și sistemul unitar de salarizare a funcționarilor publici.
Cu privire la cuantumul drepturilor în discuție, pârâtul menționează că este necesară existența unor dispoziții date în aplicarea art. 29 alin. 1 lit. c și d din Legea nr. 188/1999, atribuție ce-i revine fie legiuitorul, fie Guvernului, instanța de judecată neputând dispune acordarea acestor suplimente și obligarea angajatorului la plata acestora.
O poziție similară a adoptat și pârâta DIRECȚIA PENTRU AGRICULTURĂ ȘI DEZVOLTARE RURALĂ M, care prin recursul formulat a solicitat admiterea acestuia, modificarea sentinței recurate, iar pe fond respingerea acțiunii reclamanților ca nefondată, invocând în drept dispozițiile art. 304 și art. 3041.pr.civ.
În argumentarea poziției sale, pârâta a exprimat considerente de fond referitoare la nelegalitatea hotărârii sub aspectul faptului că nu au fost alocate resurse financiare pentru plata suplimentului postului în procent de 25 % din salariul de bază și suplimentul corespunzător treptei de salarizare în procent de 25 % din salariul de bază.
Analizând recursurile formulate din prisma motivelor invocate, Curtea reține următoarele:
În primul rând Curtea observă că, instanța de fond a rezolvat corect excepțiile invocate în raport cu dispozițiile legale incidente.
Pe fond, însă recursurile formulate sunt întemeiate față de argumentele ce se vor expune.
Așa cum se poate constata din conținutul cererii introductive reclamanții solicită, în mod direct, obligarea pârâților la plata unor sume concrete, reprezentând echivalentul valoric al celor două suplimente salariale.
Sub acest aspect, Curtea constată că cele două drepturi salariale le sunt recunoscute de către lege reclamanților. Mai mult decât atât dreptul în sine nu a fost negat de către angajator (autoritatea publică chemată în judecată).
Singura obiecție, pertinentă de altfel, a fost ridicată de către pârâți în privința cuantumului concret al suplimentelor cerute.
Obiecțiunile pârâtei sunt, sub aspectul celor susținute, fondate.
Reclamanții au solicitat obligarea la plata unui procent de 25 % din salariu, pentru fiecare dintre sporurile solicitate.
Se poate constata, din conținutul normei legale incidente în cauză (art. 31 lit. c și d din Legea nr. 188/1999) că procentul indicat în acțiunea introductivă nu se regăsește în norma legală."Art. 31:
(1) Pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din:
a) salariul de bază;
b) sporul pentru vechime în muncă;
c) suplimentul postului;
d) suplimentul corespunzător treptei de salarizare."
Indicarea oricărui procent sau statuarea acestuia printr-o hotărâre judecătorească ar reprezenta, în această situație, o adăugare la lege, fără fundament legal.
Indicarea procentului este un atribut exclusiv al legiuitorului. Puterea judecătorească nu este îndreptățită să adauge normei legale noi reglementări.
De asemenea, aplicarea, prin analogie, a unei alte norme legale nu se poate realiza în prezenta cauză.
Faptul că anumite sporuri sunt acordate funcționarilor publici într-un procent de 25 %, nu permite aplicarea prin analogie a acestui procent și în privința celor două sporuri ce se discută în prezenta cauză.
Reclamanții nu pot invoca deci o normă legală, în vigoare, care să reglementeze, în mod direct cuantumul celor două suplimente.
Norma legală incidentă este clară: funcționarii publici au dreptul la cele două suplimente, iar atât legea, cât și Curtea le recunoaște reclamanților acest drept. Norma legală nu prevede însă cuantumul concret al sporurilor și nici nu există o altă normă legală care să prevadă acest cuantum.
Chiar dacă legea însăși, respectiv art. 3 Cod civil, impune intervenția creativă a judecătorului cauzei pentru identificarea normelor de drept sau principiilor de drept care confirmă sau dimpotrivă infirmă temeinicia pretențiilor deduse judecății, tăcerea efectivă a legii, respectiv, lipsa oricărei dispoziții legale care să susțină, în sens pozitiv, pretențiile reclamanților, nu poate fi acoperită, în speță, prin analogie cu o altă normă legală, eventual similară (spor de vechime, etc.).
Curtea reține deci, în acord cu cele arătate și în hotărârea atacată că pentru a fi posibilă acordarea sporurilor respective, este absolut necesar ca, în primul rând, să fie posibilă cuantificarea (calcularea) celor două suplimente, ca părți componente ale salariului funcționarilor publici.
Or, pentru cuantificarea celor două suplimente, este necesară existența unor dispoziții date în aplicarea (executarea) art. 31 alin 1 lit.c) și d). din Legea nr. 188/1999, atribuție ce revine fie legiuitorului, în cazul promovării unui act normativ cu forță juridică de lege, fie Guvernului, în cazul promovării unei hotărâri date în executarea prevederilor respective din Legea nr. 188/1999.
Sub acest aspect, practica judecătorească este în sensul că este inadmisibilă în condițiile art. 1 din Legea nr. 554/2004, cererea de chemare în judecată prin care se solicită obligarea Guvernului să emită un act normativ cu conținut special (Decizia nr. 1257 din 28 februarie 2007, în Jurisprudența Secției de contencios administrativ a pe anul 2007 - Semestrul I, p. 17-20).
În condițiile în care nu este reglementată modalitatea de calcul a suplimentului postului și a suplimentului gradului (treptei de salarizare), suntem în prezența unuidrept virtual, ceea ce presupune că acordarea acestor drepturi ar însemna, pe de o parte, obligarea angajatorului la plata unor sume de bani imposibil de calculat, iar, pe de altă parte, eventuala cuantificarea de către instanță în raport cu diverse criterii, reprezintă o nesocotire a Deciziei Curții Constituționale nr. 820/2008, în cuprinsul căreia s-a reținutexpresis verbis, că "instanțele judecătorești nu au competența să anuleze sau să refuza aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative", astfel că nu au nici competența de a se substitui legiuitorului ori executivului în privința acordării efective a unui drept prevăzut de lege, dar care în prezent nu este pasibil de exercitare efectivă.
Curtea reține ca fiind pe deplin incidente în speță dispozițiile nr. 820/2008, precitată, întrucât acest act reglementează o problemă de principiu, chiar dacă se referă doar la un anumit act normativ, respectiv cea a imposibilității instanțelor judecătorești de a anula sau de a refuza aplicarea unor acte normative cu putere de lege. Decizia menționată afirmă necesitatea respectării principiului legalității, respectiv imposibilitatea instanței de a acorda drepturi salariale (cuantumul acestora) prin analogie cu alte situații.
În același timp, prin admiterea unor asemenea acțiuni în condițiile în care dispozitivul sentinței nu ar identifica, pentru că nu are cum, suma la care urmează a fi obligată autoritatea pârâtă, ar presupune pronunțarea unor hotărâri judecătorești nesusceptibile de executare.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Admite recursurile declarate de pârâții DIRECȚIA PENTRU AGRICULTURĂ ȘI DEZVOLTARE RURALĂ M, cu sediul în B M, str. -. -, nr. 46, jud. M și MINISTERUL AGRICULTURII ȘI DEZVOLTĂRII RURALE, cu sediul în B, sector 3,-, prin reprezentanții lor legali, împotriva sentinței civile nr. 4.309 din 9 decembrie 2008, pronunțată în dosarul nr- al Tribunalului Maramureș, pe care o modifică, în sensul că respinge acțiunea formulată de reclamanți.
Decizia este irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din 04 mai 2009.
PREȘEDINTE, JUDECĂTORII, GREFIER,
G - - - - - - -
Red.-.
Dact./3 ex./04.06.2009
Jud.fond:.
Președinte:Gheorghe CotuțiuJudecători:Gheorghe Cotuțiu, Augusta Chichișan, Mihaela Sărăcuț
