Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 1180/2009. Curtea de Apel Cluj
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA COMERCIALĂ, DE CONTENCIOS
ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr-
DECIZIA CIVILĂ Nr. 1180/2009
Ședința publică de la 26 Martie 2009
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Lucia Brehar
JUDECĂTOR 2: Delia Marusciac
JUDECĂTOR 3: Liviu Ungur
GREFIER: - -
S-a luat în examinare - în vederea pronunțării - recursul declarat de reclamanții, și, împotriva sentinței civile nr. 2834/2008, pronunțată de Tribunalul Sălaj, în dosarul cu nr-, în contradictoriu cu pârâții PRIMARUL COMUNEI și CONSILIUL LOCAL AL COMUNEI, având ca obiect litigiu privind funcționarii publici (Legea Nr.188/1999).
La apelul nominal făcut în ședința publică se constată lipsa părților.
Procedura este legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei de către grefier care învederează faptul că la data de 25.03.2009, recurenții au depus la dosar concluzii scrise.
De asemenea, se constată că prin încheierea de ședință din data de 19.03.2009 s-au consemnat atât mersul dezbaterilor, cât și concluziile orale ale părților, încheiere ce face parte din prezenta hotărâre.
CURTEA
Prin sentința civilă nr.2834 din 4 decembrie 2008, pronunțată în dosarul nr- al Tribunalului Sălaj, s-a respins ca prematură acțiunea reclamanților, în contradictoriu cu pârâții PRIMARUL COMUNEI și CONSLIUL LOCAL AL COMUNEI, pentru drepturi salariale.
Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut că, potrivit art. 29 din Legea nr.188/1999 privind statutul funcționarilor publici, funcționarii publici au dreptul la salariu care se compune din salariu de bază, sporuri și indemnizații.
Art.30 din aceeași lege - publicată în forma inițială - arată că sistemul de salarizare a funcționarilor publici se stabilește prin lege, urmând a se avea în vedere următoarele:
a) necesitatea de a restrânge costurile administrației publice, în condițiile în care funcționarii publici competenți trebuie motivați și recompensați în mod corespunzător;
b) crearea unei ierarhii a sistemului de salarizare pe categorii, grade, clase și trepte, bazate pe evaluarea postului;
c) stabilirea unui raport just între partea fixa și partea variabila a salariului, care sa țină seama de activitatea depusa și de importanta ei.
În considerarea acestei cerințe, s-a adoptat Nr.OUG245/2000 privind stabilirea sistemului unitar de salarizare a funcționarilor publici, act normativ care a fost abrogat la scurt timp, prin nr.OUG33/2001, statuându-se că"salariile de bază și celelalte drepturi salariale ale funcționarilor publici se stabilesc, în continuare, potrivit prevederilor <LLNK 11998 154 10 201 0 18>Legii nr. 154/1998 privind sistemul de stabilire a salariilor de baza în sectorul bugetar și a indemnizațiilor pentru persoane care ocupa funcții de demnitate publica, cu modificările și completările ulterioare, ale <LLNK 12000 24180 301 0 46>Ordonanței de urgenta a Guvernului nr. 24/2000 privind sistemul de stabilire a salariilor de baza pentru personalul contractual din sectorul bugetar, cu modificările și completările ulterioare, și, după caz, ale altor acte normative în vigoare, aplicabile în sectorul bugetar".
Ulterior, nr.OUG 245/2000 a fost respinsă de Parlament prin Legea nr. 727/2001.
Așa se face că prin Legea nr. 161/2003 art.30 din Legea nr. 188/1999 a fost abrogat iar art.29 din aceeași lege, a primit un nou conținut, în sensul că "pentru activitatea desfășurată funcționarii publici au dreptul la salariu compus din:
a) salariul de bază;
b) sporul pentru vechime în muncă;
c) suplimentul postului;
d) suplimentul gradului.
De asemenea, s-a mai prevăzut în același text legislative că funcționarii publici beneficiază de prime și alte drepturi salariale, în condițiile legii.
Același text de lege, reiterează în alin.(3) că " Salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici".
O astfel de lege nu s-a mai adoptat și de aceea prin nr.OUG 92/2004 s-a suspendat aplicarea art.29 din Legea nr. 188/1999, reglementând totodată drepturile salariale și alte drepturi ale funcționarilor publici pe anul 2005.
Art.1 alin.2 lit.a) din acest act normativ prevede că sistemul de salarizare are în vedere - printre altele - crearea premiselor pentru implementarea din anul 2006 sistemului unitar de salarizare a funcționarilor publici.
Această ordonanță a fost aprobată cu modificări și completări, prin Legea 76/2005.
La rândul său, Parlamentul a dispus prin Legea nr. 164/2004 că pentru anul 2004, aplicarea dispozițiilor art.29 alin.(1) din Legea nr.188/1999 (cu referire la conținutul salariului cuvenit funcționarilor publici) se suspendă.
Ulterior, prin Legea nr. 251/2006 s-a modificat conținutul art.29 alin.(1) din Legea nr. 188/1999 în sensul că " suplimentul gradului" s-a înlocuit cu "suplimentul corespunzător treptei de salarizare" și s-a dispus ca acest articol să intre în vigoare începând cu data de 1 ianuarie 2007.
De asemenea, prin Legea nr. 417/2006 s-a aprobat nr.OG2/2006 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi a funcționarilor publici pe anul 2006.
Urmare a modificărilor și completărilor aduse Legii nr.188/1999 prin Legea nr. 251/2006, aceasta a fost republicată iar textul în discuție (art.29) devenit art.31.
Nici în anul 2007 nu a fost adoptată o lege privind sistemul unitar de salarizare pentru funcționarii publici, în conformitate cu cele prevăzute în art.31 alin.(39 din Legea nr. 188/1999, republicată.
În schimb, relativ recent a fost adoptată Legea nr. 238/2008 privind aprobarea nr.OG9/2008 pentru modificarea nr.OG6/2007 privind unele măsuri de reglementare drepturilor salariale și a altor drepturi a funcționarilor publici până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare și alte drepturi a funcționarilor publici, precum și creșterile salariale care se acordă funcționarilor publici în anul 2007, aprobată cu modificări prin Legea nr. 237/2007, și pentru acordarea unor creșteri salariale pentru funcționarii publici în anul 2008.
Raportat la întreaga evoluție legislativă privind salarizarea funcționarilor publici din momentul adoptării Legii nr.188/1999 privind statutul funcționarilor publici și până în prezent, se pot trage următoarele concluzii:
Dispozițiile cuprinse în art.31 din Legea nr. 188/1999, republicată, sunt norme de principiu privind o viitoare salarizare a acestei categorii de personal și ca atare ele nu pot fi aplicate în mod direct și imediat de către instituțiile și autoritățile administrative la care aceștia funcționează în lipsa unui sistem unitar de salarizare care să prevadă la modul concret în ce anume constă " suplimentul postului" și respectiv "suplimentul corespunzător treptei de salarizare".
De altfel, Legea 188/1999 privind STATUTUL FUNCȚIONARILOR PUBLICI reglementează doar "regimul general" al raporturilor juridice dintre funcționarii publici și stat sau administrația publică locală (art.1 alin.1) în cadrul căruia stabilirea unui "sistem unitar de salarizare" reprezintă un deziderat ce până în prezent nu a putut fi realizat în plan legislativ, după cum lesne se poate observa.
În lipsa unui atare sistem unitar (care ar fi de dorit) începând cu anul 2000 s-a aplicat fie vechea reglementare în materie de salarizare pentru personalul bugetar din administrația publică fie s-a creat un sistem anual de salarizare pentru funcționarii publici, prin ordonanțe de urgență iar dispozițiile art.31 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, republicată, privind conținutul salariului, au fost suspendate expres sau tacit.
Astfel, de "lege" instanța constată că potrivit nr.OG6/2007 în prezent sistemul de salarizare a funcționarilor publici cuprinde salariile de bază, sporurile, premiile, stimulentele și alte drepturi (art.1 alin.2) iar salariul nu are o anumită structură (așa cum prevede art.31 alin.1 din Legea 188/1999 republicată ci se stabilește în funcție de categorie, clasă, nivelul studiilor, etc. (art.4).
Totuși, art.48 din nr.OG6/2007 prevede în final că " acest act normativ se completează cu prevederile Legii nr. 188/1999, republicată, precum și cu dispozițiile actelor normative speciale care reglementează salarizarea și alte drepturi pentru personalul bugetar".
Această dispoziție coroborată și cu faptul în prezent prevederile art.37 alin.(1) din Legea nr. 188/1999 republicată, nu sunt abrogate sau suspendate dar nici nu pot fi aplicate - după cum s-a arătat - conduce la concluzia că cele două componente ale salariului anume "suplimentul postului" și "suplimentul corespunzător treptei de salarizare" își vor găsi o soluție legislativă adecvată, prin adoptarea " legii privind sistemul unitar de salarizare și alte drepturi ale funcționarilor publici".
De aceea, prima instanță, în baza art.18 din Legea nr. 554/2004 a respins ca prematură acțiunea reclamanților, pentru a nu împieta asupra unor drepturi salariale deja recunoscute în plan legislativ la nivel de principiu dar inactuale, prin nedeterminare.
Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs reclamanții, și solicitând admiterea acțiunii așa cum a fost formulată, obligarea Primarului com. și a Consiliului local la alocarea respectiv, plata drepturilor salariale prevăzute de art.31 lit.c și d din Legea nr.188/1999, republicată, respectiv " suplimentul postului" și " suplimentul corespunzător treptei de salrizare" ambele calculate în procent de câte 25% din salariul de bază, actualizate cu rata inflației până la data plății efective, începând cu data de 01.01.2004-30.11.2008 și în continuare până la încetarea raporturilor de serviciu a acestora, fiind angajați în calitate de funcționari publici în cadrul Primăriei.
Totodată solicită obligarea acelorași pârâți să înscrie în carnetele de muncă al fiecărui reclamant aceste sporuri, în conformitate cu prevederile Decretului nr.92/1976, precum și cheltuieli de judecată.
În motivarea recursului aceștia arată că în sentință, instanța de judecată a făcut o enumerare a actelor normative care prevăd salarizarea funcționarilor publici, dar care nu au fost puse în aplicare fără să fie nevoiți să solicite drepturile în instanță.
Obligațiile personalului din administrația publică au crescut exagerat de mult și concomitent cu acestea trebuiau puse în aplicare și prevederile Legii nr.188/1999 republicată, care face trimitere expresă la funcționarii publici și la modul de retribuire al acestora.
Dispozițiile cuprinse în art.31 din Legea nr.188/1999 republicată, nu pot fi interpretate ca "norme de principiu" privind o viitoare salarizare a funcționarilor publici, având în vedere că la acea dată erau angajați ca funcționari publici în cadrul primăriei și trebuia să fie beneficiari ai drepturilor cuprinse în legea de mai sus.
Din 1999 și până în prezent au trecut 10 ani, în care reclamanții au așteptat să beneficieze de drepturile înscrise în Legea nr.188/1999 și nu numai de obligațiile care s-au înmulțit neașteptat de mult.
În mod nejustificat Tribunalul Sălaja respins acțiunea ca fiind prematură, pentru a nu impieta asupra unor drepturi salariale deja recunoscute în plan legislativ la nivel de principiu dar inactuale prin nedeterminare.
Reclamanții consideră că în aprecierea făcută, instanța de judecată nu a definit care le sunt drepturile recunoscute și când vor fi ele puse în aplicare, dacă o lege organică precum Legea nr.188/1999 republicată, nu este suficientă.
În motivarea sentinței s-a făcut trimitere la un moment dat, la OUG nr.33/2001, Legea nr.154/1998 și OUG nr.24/2000 care prevăd sistemul de stabilire a salariilor de bază în sectorul bugetar, a indemnizațiilor pentru persoane care ocupă funcții de demnitate publică, sau personalul contractual din sectorul bugetar.
Reclamanții solicită instanței ca până la apariția sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici, să fie aplicate prevederile Legii nr.188/1999, să se caseze sentința atacată și admiterea acțiunii așa cum a fost formulată.
Prin precizarea la acțiune, înregistrată la data de 18 martie 2009, reclamanții solicită casarea sentinței ca fiind netemeinică și nelegală și admiterea acțiunii prin acordarea de 25 % din salariul de bază reprezentând suplimentul postului și 25% din salariul de bază reprezentând suplimentul corespunzător treptei de salarizare, în conformitate cu art.31 alin.1 lit.c și d din Legea nr.188/1999 republicată, începând cu data de 01.01.2004 până la încetarea raporturilor de serviciu, actualizate în raport cu indicele de inflație și înscrierea acestor drepturi în carnetele de muncă.
Prin întâmpinarea înregistrată la 18 martie 2009, Primarul comunei solicită admiterea recursului, casarea ei ca fiind netemeinică și nelegală.
Salarizarea funcționarilor publici este total diferită de la o structură la alta, de la nivel ierarhic la altul, sarcinile de serviciu puse în sarcina personalului angajat la primăria sunt foarte multe și pline de responsabilitate.
Legea nr. 188/1999 republicată, are prevederi exprese cu privire la salarizarea funcționarilor publici. Totuși ea nu a fost pusă în aplicare, iar tribunalul respinge ca fiind prematură acțiunea reclamanților.
Analizând recursul formulat din prisma motivelor invocate, Curtea l-a apreciat ca fiind nefondat din următoarele considerente.
Așa cum se poate constata din conținutul cererii introductive și a precizării la acțiune, reclamanții solicită, în mod direct, obligarea pârâtei la plata unor sume, reprezentând echivalentul valoric al celor două suplimente salariale.
Sub acest aspect, Curtea constată că cele două drepturi salariale le sunt recunoscute de către lege reclamanților. Mai mult decât atât, dreptul în sine nu a fost negat de către angajator (autoritatea publică chemată în judecată).
Reclamanții au solicitat obligarea la plata unui procent de 25 % din salariu, pentru fiecare dintre sporurile solicitate.
Se poate constata, din conținutul normei legale incidente în cauză (art. 31 lit. c) și d) din Legea nr. 188/1999) că procentul indicat în acțiunea introductivă nu se regăsește în norma legală.
"Art. 31:
(1) Pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din:
a) salariul de bază;
b) sporul pentru vechime în muncă;
c) suplimentul postului;
d) suplimentul corespunzător treptei de salarizare."
Indicarea oricărui procent sau statuarea acestuia printr-o hotărâre judecătorească ar reprezenta, în această situație, o adăugare la lege, fără fundament legal.
Indicarea procentului este un atribut exclusiv al legiuitorului. Puterea judecătorească nu este îndreptățită să adauge normei legale noi reglementări.
De asemenea, aplicarea, prin analogie, a unei alte norme legale nu se poate realiza în prezenta cauză.
Faptul că anumite sporuri sunt acordate funcționarilor publici într-un procent de 25 %, nu permite aplicarea prin analogie a acestui procent și în privința celor două sporuri ce se discută în prezenta cauză.
Reclamanții nu pot invoca deci o normă legală, în vigoare, care să reglementeze, în mod direct cuantumul celor două suplimente.
Norma legală incidentă este clară: funcționarii publici au dreptul la cele două suplimente, iar atât legea, cât și Curtea le recunoaște reclamanților acest drept. Norma legală nu prevede însă cuantumul concret al sporurilor și nici nu există o altă normă legală care să prevadă acest cuantum.
Chiar dacă legea însăși, respectiv art. 3 Cod civil, impune intervenția creativă a judecătorului cauzei pentru identificarea normelor de drept sau principiilor de drept care confirmă sau dimpotrivă infirmă temeinicia pretențiilor deduse judecății, tăcerea efectivă a legii, respectiv, lipsa oricărei dispoziții legale care să susțină, în sens pozitiv, pretențiile reclamanților, nu poate fi acoperită, în speță, prin analogie cu o altă normă legală, eventual similară (spor de vechime, etc.).
Curtea reține deci, în acord cu cele arătate și în hotărârea atacată că pentru a fi posibilă acordarea sporurilor respective, este absolut necesar ca în primul rând să fie posibilă cuantificarea (calcularea) celor două suplimente, ca părți componente ale salariului funcționarilor publici.
Or, pentru cuantificarea celor două suplimente, este necesară existența unor dispoziții date în aplicarea (executarea) art. 31 alin 1 lit.c) și d). din Legea nr. 188/1999, atribuție ce revine fie legiuitorului, în cazul promovării unui act normativ cu forță juridică de lege, fie Guvernului, în cazul promovării unei hotărâri date în executarea prevederilor respective din Legea nr.188/1999.
Sub acest aspect, practica judecătorească este în sensul că este inadmisibilă în condițiile art. 1 din Legea nr.554/2004, cererea de chemare în judecată prin care se solicită obligarea Guvernului să emită un act normativ cu conținut special (Decizia nr. 1257 din 28 februarie 2007, în Jurisprudența Secției de contencios administrativ a pe anul 2007 - Semestrul I, p. 17-20).
În condițiile în care nu este reglementată modalitatea de calcul a suplimentului postului și a suplimentului gradului (treptei de salarizare), suntem în prezența unuidrept virtual, ceea ce presupune că acordarea acestor drepturi ar însemna, pe de o parte, obligarea angajatorului la plata unor sume de bani imposibil de calculat, iar, pe de altă parte, eventuala cuantificarea de către instanță în raport cu diverse criterii, reprezintă o nesocotire a Deciziei Curții Constituționale nr.820/2008, în cuprinsul căreia s-a reținutexpresis verbis, că "instanțele judecătorești nu au competența să anuleze sau să refuza aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative", astfel că nu au nici competența de a se substitui legiuitorului ori executivului în privința acordării efective a unui drept prevăzut de lege, dar care în prezent nu este pasibil de exercitare efectivă.
Curtea reține ca fiind pe deplin incidente în speță dispozițiile nr. 820/2008, precitată, întrucât acest act reglementează o problemă de principiu, chiar dacă se referă doar la un anumit act normativ, respectiv cea a imposibilității instanțelor judecătorești de a anula sau de a refuza aplicarea unor acte normative cu putere de lege. Decizia menționată afirmă necesitatea respectării principiului legalității, respectiv imposibilitatea instanței de a acorda drepturi salariale (cuantumul acestora) prin analogie cu alte situații.
În același timp, prin admiterea unor asemenea acțiuni în condițiile în care dispozitivul sentinței nu ar identifica, pentru că nu are cum, suma la care urmează a fi obligată autoritatea pârâtă, ar presupune pronunțarea unor hotărâri judecătorești nesusceptibile de executare.
Față de cele menționate anterior se va respinge recursul și se va menține în întregime hotărârea atacată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Respinge recursul declarat de reclamanții, și, împotriva sentinței civile nr. 2834 din 04.12.2008, pronunțată în dosarul cu nr- al Tribunalului Sălaj, pe care o menține în întregime.
Decizia este irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din 26 martie 2009.
PREȘEDINTE JUDECATORI GREFIER
- - - - - - - -
Red./Dact.
2 ex./16.04.2009
Jud.fond:
Președinte:Lucia BreharJudecători:Lucia Brehar, Delia Marusciac, Liviu Ungur
