Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 162/2010. Curtea de Apel Craiova
| Comentarii |
|
Dosar nr-
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CRAIOVA
SECȚIA contencios ADMINISTRATIV SI FISCAL
DECIZIE Nr. 162
Ședința publică de la 26 Ianuarie 2010
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Laura Mariana Chimoiu
JUDECĂTOR 2: Daniela Vijloi
JUDECĂTOR 3: Lavinia
Grefier
S-au luat în examinare recursurile declarate de pârâții MINISTERUL FINANȚELOR PUBLICE în nume propriu și pentru DIRECȚIA GENERALĂ A FINANȚELOR PUBLICE G și AGENȚIA NAȚIONALĂ DE ADMINISTRARE FISCALĂ împotriva sentinței nr.1721 din 23 iunie 2009, pronunțată de Tribunalul Gorj, în dosarul nr- în contradictoriu cu intimații reclamanți și.
La apelul nominal făcut în ședința publică a răspuns intimatul reclamant, lipsind recurenții pârâții MINISTERUL FINANȚELOR PUBLICE, DIRECȚIA GENERALĂ A FINANȚELOR PUBLICE G, AGENȚIA NAȚIONALĂ DE ADMINISTRARE FISCALĂ și intimata reclamantă.
Procedura legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei de către grefier, după care,
Intimatul reclamant depune întâmpinare și practică judiciară.
Curtea apreciază cauza în stare de soluționare și acordă cuvântul asupra recursului.
Intimatul reclamant solicită respingerea recursului și menținerea sentinței Tribunalului Gorj.
CURTEA
Asupra recursului de față:
Prin sentința nr.1721 din 23 iunie 2009, Tribunalul Gorja admis în parte acțiunea formulată de reclamanții și în contradictoriu cu pârâții Direcția Generală a Finanțelor Publice G, Ministerul Finanțelor Publice și Agenția Națională de Administrare Fiscală.
A obligat pârâta la plata sumelor reprezentând contravaloarea suplimentului corespunzător postului în procent de 25% din salariul de bază și a suplimentului corespunzător treptei de salarizare în procent de 25% din salariul de bază, începând cu 28.05.2006 și până la data pronunțării hotărârii, actualizate cu indicele de inflație la data plății efective.
A respins cererea pentru perioada anterioară ca fiind prescrisă și în continuare.
Pentru a pronunța această sentință, instanța de fond a reținut că reclamanții sunt funcționari publici al pârâtei Direcția Generală a Finanțelor Publice G și drepturile solicitate au fost inițial reglementate prin Legea nr. 188/1999 în art. 29 al.1 lit. c și d, cu 1 ianuarie 2007 în temeiul art. I pct. 30 și art. XIII din Legea nr. 251/2006. art. 29 lit. d devenind "suplimentul corespunzător treptei de salarizare".
În forma actuală, republicată a Legii nr. 188/1999, art. 29 devenit art. 31, pentru activitatea desfășurată salariații publici având dreptul la un salariu care se compune din salariul de bază, sporul pentru vechime în muncă, suplimentul postului și suplimentul gradului, fără ca cele din lit. c și d să fie cuantificate.
Conform art. 44 din OUG 92/2004, aplicarea dispozițiilor art. 29 din Legea nr. 188 R, cu modificările ulterioare a fost suspendată și în baza art. 48 din OG 2/2006, începând cu 23 ianuarie 2006, s-a suspendat aplicarea acelorași dispoziții până la 31 dec. 2006.
Având în vedere prevederile textului enunțat - art. 29 al. 1 lit. c și d (în prezent art.31) din Legea nr. 188/1999 funcționarii publici au dreptul să primească prin efectul legii suplimentul postului și cel al gradului, chiar dacă prin ordonanțe de urgențe acordarea dreptului a fost suspendată temporar. Dreptul subzistă deci și după încetarea suspendării devine actual, partea fiind repusă în dreptul respectiv cu efect retroactiv.
Obligativitatea plății, după încetarea suspendării rezultă și din principul general constituțional prevăzut în art. 1 al. 5 din Constituție conform căruia în România respectarea Constituției, a supremației legilor este obligatorie întrucât în ipoteza contrarie drepturile bănești ar rămâne o simplă ficțiune și aceasta ar echivala înlăturării lor, ori în speță drepturile fac parte din categoria celor reglementate în privința muncii și protecției sociale, conform art. 41 din Constituție, ele fiind suspendate și nu înlăturate.
Pe de altă parte, drepturile prevăzute în art. 29 din Legea nr. 188/1999 trebuie să fie acordate reclamanților întrucât legea produce efecte de la data publicării ei în Monitorul Oficial și până la abrogare, printr-un act normativ cu putere identică.
Conform art. 64 din Legea nr. 24/2000 privind tehnica legislativă, suspendarea are durată determinată, iar la expirarea duratei de suspendare dispoziția afectată reintră de drept în vigoare.
S-a reținut că prin nr.OG 6 din 24 ianuarie 2007 s-au reglementat drepturile salariale și alte drepturi ale funcționarilor publici până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar al Legii de salarizare și altor drepturi ale funcționarilor publici, suplimentul postului și cel corespunzător treptei de salarizare făcând parte din noțiunea de sporuri (art. 31 al.1 din Legea nr. 188/1999, ).
Dispozițiile acestui act normativ (OG 6/2007) nu au abrogat Legea nr. 188/1999, făcându-se mențiune în cuprinsul art. 48 că ordonanța se completează cu Legea nr. 188/1999.
S-a concluzionat că drepturile solicitate de reclamanți sunt componente ale salariului de bază al funcționarului public și refuzul plății acestora încalcă disp. art. 1 din Protocolul 1 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, suspendarea succesivă a plății lor privându-i pe funcționarii publici de drepturile licite și legitime dobândite prin efectul legii.
Potrivit dispozițiilor art. 1 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripția extinctiva, republicat în 1960, dreptul la acțiune având un obiect patrimonial se stinge prin prescripție, dacă nu a fost exercitat în termenul stabilit în lege.
În conformitate cu art. 3 din același act normativ, termenul prescripției este de 3 ani și începe sa curgă, conform art. 7 de la data când se naște dreptul la acțiune.
Astfel, în conformitate cu prevederile art. 18 din Decretul nr. 167/1958, instanța judecătorească este obligată ca, din oficiu, să cerceteze dacă dreptul la acțiune este prescris. Normele care reglementează prescripția extinctivă sunt imperative, de ordine publică.
Prescripția extinctivă limitează timpul în care o persoană poate să-și valorifice un drept subiectiv recurgând la organele de jurisdicție.
În ceea ce privește stabilirea procentului instanța a avut în vedere faptul că legiuitorul a stabilit aceste două suplimente ca fiind cuvenite conform dispozițiilor Legii nr. 161/2003 care a modificat art. 31 din Legea nr. 188/1999, astfel că s-a creat o speranță legitimă reclamantului privind dreptul la un salariu compus din salariul de bază, sporuri pentru vechime în muncă, suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare și nu se pune în discuție încălcarea sau crearea unor norme cu putere de lege, ci se pune în discuție faptul că nici până în prezent, legiuitorul nu a făcut posibilă cuantificarea acestor două suplimente ca părți componente ale salariului reclamanților, ceea ce ar determina încălcarea dreptului de acces la justiție raportat la faptul că orice persoană a dreptul de accede la o instanță, drept care include și obținerea unei hotărâri judecătorești ce poate fi pusă în executare întrucât ultima etapă și cea mai importantă a unui proces îl reprezintă executarea hotărârii judecătorești.
Faptul că reclamanții nu au putut beneficia de drepturile prevăzute de legiuitor, acest aspect relevă că unica bază de reținut este acordarea acestor suplimente în procentul solicitat în cererea de chemare în judecată, pentru acordarea unei satisfacții echitabile.
S-a apreciat că nu se poate reține motivarea pârâtei în sensul că modalitatea de calculare a celor două suplimente nu este reglementată de lege și ca atare necuantificarea lor determină neacordarea lor. O astfel de interpretare ar încălca dreptul reclamanților la un proces echitabil, cu atât mai mult cu cât drepturile prevăzute prin art.31 din legea nr.118/1999 sunt drepturi patrimoniale, reclamanții având o speranță legitimă, întărită și de dispozițiile art.31 alin.4 din aceeași lege în care este menționat că salariul funcționarilor publice se face conform dispozițiilor legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare al acestora, iar după cinci ani nu a fost elaborată o astfel de lege (rămânând doar la nivel de proiect ce nu a fost promovat), care ar fi determinat punerea în aplicare cu o claritate și o coerență rezonabile, pentru a se evita pe cât posibil insecuritatea juridică și incertitudinea subiectelor de drept, în cazul de față al funcționarilor publici.
Prevederile art.3 din Codul civil arată că judecătorul care va refuza să judece pentru că legea nu prevede sau că este neîndestulătore este susceptibil de denegare de dreptate, așa încât judecătorul nu va putea respinge acțiunea pe motiv că dreptul consacrat într-o lege nu a căpătat o reglementare suficient de clară, respectiv cuantificarea acestora în procent sau sumă fixă.
Neprevederea în continuare a modalității de calcul a acestor drepturi recunoscute și garantate nu poate înlătura existența lui pentru că s-ar contraveni dispozițiilor art.53 din Constituție privind cazurile când se poate restrânge exercițiu unui drept.
Ca urmare, pentru ca un drept prevăzut să nu devină doar o obligație lipsită de conținut, redusă la nudum jus, ceea ce ar constitui o îngrădire nelegitimă a exercitării lui, un atare drept nu poate fi considerat că nu există, pentru care exercițiului lui fie a fost suspendat, fie nu a fost cuantificat, iar nu înlăturat.
a contrario, s-ar ajunge la situația ca un drept patrimonial, a cărui existență este recunoscută, să fie vidat de substanța sa și, practic, să devină lipsit de orice valoare.
De aceea, respectarea principiului încrederii în statul de drept, care implică asigurarea aplicării legilor adoptate în spiritul și litera lor, concomitent cu eliminarea oricărei tendințe de reglementare a unor situații juridice fictive, face necesar ca titularul drepturilor recunoscute să nu poată fi obstaculat de a se bucura efectiv de acestea pentru perioada în care au fost prevăzute de lege, conform principiului securității juridice.
În concepția jurisprudenței CEDO, instituțiile de drept public sunt asimilate, în dreptul intern într-o mare măsură statului, așa încât refuzul de a acorda sumele de bani aferente unor drepturi prevăzute într-o lege se constituie în încălcarea art.1 din Protocolul 1și art.6 din Convenție, dacă nu poate fi justificată printr-una din excepțiile prevăzute în articol. Astfel, partea a doua a primului articolului prevede trei condiții în care privarea de un bun nu reprezintă o încălcare a dreptului titularului asupra acelui bun, și anume: privarea să fie prevăzută de lege, adică de normele interne aplicabile în materie; să fie impusă de o cauză de utilitate publică, să fie conformă cu principiile generale ale dreptului internațional.
S-a reținut că în cauza de față, intimatele nu au putut face dovada niciuneia din condițiile enunțate mai sus, iar în motivarea întâmpinărilor nu se regăsesc invocate, cu atât mai mult cu cât este necesar ca toate cele trei condiții să fie cumulativ îndeplinite.
Referitor la cererea pentru acordarea drepturilor pentru viitor, aceasta a fost respinsă ca neîntemeiată, întrucât creanța nu este certă lichidă și exigibilă, acordarea sumelor depinzând de păstrarea calității de funcționari publici de către reclamanți și de evoluția cadrului legislativ în materia salarizării acestora. Justificarea interesului judiciar incumbă reclamantei și este imperios necesară, deoarece interesul afirmat în justiție trebuie să fie legitim, personal, născut și actual, respectiv acesta poate fi solicitat în instanță din momentul încălcării dreptului subiectiv.
Așadar, funcționarii publici beneficiază de cele două suplimente, iar dreptul la acțiune a celor interesați s-a născut începând cu data de 01.01.2007, data încetării oricărei cauze de suspendare, pe perioada suspendării exercițiului dreptului, fiind suspendată și curgerea prescripției, cu referire la dispozițiile art.501din legea nr.164/2004.
În perioada 2004-2006, prevederile referitoare la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare au fost suspendate prin OUG nr.92/2004 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2005, aprobată cu modificări și completări prin legea nr.76/2005 și prin OG nr.2/2006 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2006, aprobată cu modificări și completări prin legea nr.417/2006.
Având în vedere toate aceste considerente precum și dispozițiile art.31 alin. lit.c și d și art.62 alin.4 din Legea nr. 188/1999 modificată prin legea nr.161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției cu referire la art.13 pct.21, art.13 din legea nr.251/2006 pentru modificarea și completarea legii nr.188/1999 privind statutul funcționarilor publici, art.3, art.14-16 și art.48 din OG nr.6/20007, OG nr. 9/2008, Codul Muncii, ordonanțele anuale privind salarizarea funcționarilor publici, precum și Constituția, art.41 pr.civ. și art.112 și următoarele pr.civ. instanța a admis cererea în parte, privind acordarea celor două suplimente, actualizate cu indicele de inflație la data plății efective, iar pentru viitor de asemenea a respins cererea, raportat la legitimitatea interesului judiciar.
Împotriva sentinței Tribunalului Gorj au declarat recurs pârâții MINISTERUL FINANȚELOR PUBLICE în nume propriu și pentru DIRECȚIA GENERALĂ A FINANȚELOR PUBLICE G și AGENȚIA NAȚIONALĂ DE ADMINISTRARE FISCALĂ, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.
În motivele de recurs formulate de în nume propriu și pentru G s-a arătata că sunt incidente în cauză dispozițiile art.304 pct.9 proc. civ. întrucât dreptul de creanță invocat de reclamanți nu există, nu este un bun în sensul art.1 din Protocolul Adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și Libertăților Fundamentale, iar în situația în care instanța constată că acest drept există, reclamanții trebuie să facă dovada faptul că sunt titularii unui drept de creanță, aceasta fiind certă, lichidă și exigibilă.
S-a mai arătat că nu există prevederi legale în vigoare prin care să se dispună cu privire la întinderea dreptului.
În motivele de recurs formulate de pârâta s-a arătat că în mod greșit a fost respinsă excepția lipsei calității procesuale pasive a acestei instituții, întrucât reclamanții se află în raporturi de serviciu cu G, și nu cu
Pe fondul cauzei s-a arătat că Statutul funcționarilor publici, prin art.31 alin.1, stabilește cadrul general al salarizării funcționarilor publici, urmând ca determinarea concretă a drepturilor salariale să fie stabilită ulterior. În această situație, reclamanții sunt în imposibilitate de a realiza, prin intermediul instanței, o creanță al cărei cuantum nu este stabilit de lege pentru a putea fi determinat sau determinabil.
Examinând recursurile formulate, Curtea le găsește fondate, așa cum se va arăta în continuare.
Reclamanții au calitatea de funcționari publici, fiind salarizați în raport de dispozițiile Legii nr. 188/1999 rep. prin Statutul funcționarilor publici, OUG 92/2004, OG 2/2006 și OG 6/2007 modificată prin OG 9/2008.
Dispozițiile art. 31 alin. 1 din 188/1999 rep. stabilesc în mod generic compunerea salariului la care este îndreptățit funcționarul public, arătând că acesta include salariul de bază, sporul de vechime în muncă, suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
În privința ultimelor două componente, prin art. 44 din OUG 92/2004 și art. 48 din OG 2/2006 s-a dispus suspendarea succesivă a acestora, suspendare ce a operat până la intrarea în vigoare a OG 6/2007 act normativ care nu a mai preluat dispozițiile legale anterioare ce privesc suspendarea suplimentului postului și suplimentului corespunzător treptei de salarizare.
În acest context legal, se pune problema aplicării dispozițiilor art. 31 alin. 1 din 188/1999 rep. la calculul salariului cuvenit funcționarilor publici.
Astfel, se apreciază că Statutul funcționarilor publici reglementează în mod generic funcția publică, evoluția carierei funcționarilor publici, drepturile și îndatoririle acestora, context în care definește structura salariului cuvenit funcționarilor fără să stabilească, în concret, modalitatea de calcul a acestuia.
Faptul că, alin. 3 al art. 31 din 188/1999 stabilește că salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilitatea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici, determină instanța să aprecieze că, în concret, modalitatea de stabilire a salariului funcționarilor se realizează prin lege organică în raport de cadrul legal general stabilit de Statut.
Mai mult decât atât, Statutul nu prevede criterii concrete de determinare a drepturilor bănești solicitate, procentul de 25% indicat de reclamanți în petitul cererii lor fiind fără susținere legală.
Aceste aspecte conduc la concluzia că Statutul funcționarilor publici, prin art. 31 alin. 1 stabilește cadrul general al salarizării funcționarilor publici, urmând ca determinarea concretă a drepturilor salariale să fie stabilită ulterior.
În atare situație, reclamanții sunt în imposibilitate de a realiza prin intermediul instanței o creanță al cărei cuantum nu este stabilit de lege pentru a putea fi determinat sau determinabil, iar recunoașterea vocației generale la acordarea drepturilor solicitate ar lipsi hotărârea judecătorească de scopul său final - punerea în executare, și pe de altă parte o eventuală cuantificare de către instanță în raport cu diverse criterii ar reprezenta o nesocotire a dispozițiilor art. 147 alin. 4 din Constituia României, conform căruia deciziile Curții Constituționale sunt general obligatorii și au putere pentru viitor, începând cu data publicării acestora.
În acest sens, prin Decizia nr.820/3 iulie 2008 publicată în Of. 537/16.07.2008, Curtea Constituțională a arătat că dispozițiile art.1, 2 (alin. 3) și art. 27 alin. 1 din OG 137/2000 R privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare sunt neconstituționale în măsura în care din acestea se desprinde înțelesul că instanțele judecătorești au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative.
Nu poate fi reținută susținerea reclamanților privind faptul că drepturile solicitate constituie "un bun" în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Instanța Europeană a decis în jurisprudența sa că atât timp cât acțiunile reclamanților se află "pendinte" pe rolul jurisdicțiilor interne, acestea nu făceau să se nască nici un drept de creanță, ci numai eventualitatea dobândirii unei asemenea creanțe. Astfel, s-a stabilit cu valoare de principiu că "o creanță nu poate fi considerată "bun" în sensul art. 1 din Protocolul 1, decât dacă ea a fost constatată sau stabilită printr-o decizie judiciară trecută în puterea lucrului judecat" (decizia din 18 octombrie 2002, - și alții contra Spaniei).
Prin urmare, creanța invocată de reclamanți nefiind constatată printr-o hotărâre irevocabilă, nu beneficiază de protecția art. 1 din Protocolul l la CEDO.
În același sens este și jurisprudența constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție ce asigură interpretarea și aplicarea unitară a legii de către celelalte instanțe judecătorești potrivit art. 18 alin. 2 din Legea 304/2004 (soluția de principiu pentru unificarea practicii adoptată la data de 6 aprilie 2009).
Astfel, deși jurisprudența Curții de APEL CRAIOVA în această materie a fost contrară soluției adoptate în prezenta cauză, necesitatea schimbării acesteia s-a impus atât prin prisma dispozițiilor art. 18 alin. 2 din Legea 304/2004 cât și a jurisprudenței CEDO, care în Hotărârea din 6 decembrie 2007, pronunțată în cauza Beian împotriva României a statuat că "divergențele de jurisprudență constituie, prin natură, consecința inerentă a oricărui sistem judiciar care se bazează pe un ansamblu de instanțe de fond având autoritate asupra competenței lor teritoriale. Cu toate acestea, rolul unei instanțe supreme este tocmai acela de a reglementa aceste contradicții ale jurisprudenței".
În raport de aspectele analizate, se apreciază că reclamanții nu au făcut dovada că drepturile solicitate constituie o creanță certă, lichidă și exigibilă împotriva pârâtei.
De altminteri, prin decizia nr. 20/2009 pronunțată de Secțiile Unite ale Înaltei Curți de Casație și Justiție, s-a admis recursul în interesul legii și s-a stabilit, în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 31 alin. 1 lit. "c" și "d" din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, republicată, că în lipsa unei cuantificări legale nu se pot acorda pe calea judecătorească drepturile salariale constând în suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Pentru considerentele expuse anterior, Curtea, în baza art. 312, va admite recursurile formulate de pârâți, va modifica sentința în sensul că va fi respinsă acțiunea.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite declarate de pârâții MINISTERUL FINANȚELOR PUBLICE în nume propriu și pentru DIRECȚIA GENERALĂ A FINANȚELOR PUBLICE G și AGENȚIA NAȚIONALĂ DE ADMINISTRARE FISCALĂ împotriva sentinței nr.1721 din 23 iunie 2009, pronunțată de Tribunalul Gorj, în dosarul nr- în contradictoriu cu intimații reclamanți și.
Modifică sentința, respinge acțiunea.
Decizie irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică de la 26 Ianuarie 2010.
Președinte, - - - | Judecător, - - | Judecător, - |
Grefier, |
Red. jud. -
Tehn. 2ex/02 Februarie 2010
Jud. fond
Președinte:Laura Mariana ChimoiuJudecători:Laura Mariana Chimoiu, Daniela Vijloi, Lavinia
