Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 43/2008. Curtea de Apel Iasi
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL IAȘI
SECȚIA contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr-
DECIZIA NR. 43/CA
Ședința publică din 28 ianuarie 2008
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Tăbăltoc Dan Mircea
JUDECĂTOR 2: Obreja Manolache Iustinian
Judecător - G -
Grefier -
Pe rol fiind judecarea recursului introdus de către MINISTERUL ECONOMIEI ȘI FINANȚELOR în contradictoriu cu intimatul, împotriva sentinței civile nr. 1591/CA/05.09.2007 pronunțată de Tribunalul Iași în dosarul nr-, având ca obiect- drepturi bănești/Legea nr.188/1999.
La apelul nominal, făcut în ședință publică, se constată lipsa părților.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
Se dă citire referatului cauzei, de către grefier.
Instanța, nemaifiind formulate cereri și constatând cauza în stare de judecată, rămâne în pronunțare.
CURTEA D APEL,
Deliberând asupra recursului de față, constată următoarele:
Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Iași la data de 23.04.2007, la nr-, reclamanții, în calitate de ofițeri și subofițeri în cadrul Inspectoratului de Poliție al Județului I-Secția, și, de la Inspectoratul de Poliție al Județului I-Serviciul Investigații Criminale, i-au chemat în judecată pe pârâții Ministerul Administrației și Internelor (în prezent Ministerul Internelor și Reformei Administrative), Inspectoratul de Poliție al Județului I și Ministerul Finanțelor Publice, solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța să îi oblige:
- pe pârâții Ministerul Administrației și Internelor (în prezent Ministerul Internelor și Reformei Administrative), Inspectoratul de Poliție al Județului I și Ministerul Finanțelor Publice la plata către reclamanți, în conformitate cu art. 37 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, a drepturilor bănești cuvenite pentru anii 2004, 2005 și 2006, cu titlu de primă de concediu de odihnă egală cu salariul de bază din luna anterioară plecării în concediu, actualizată la zi cu rata inflației la data efectuării plății.
- pârâtul Ministerul Economiei și Finanțelor să vireze fondurile necesare plății acestor drepturi bănești în contul ordonatorului principal de credite.
În motivarea cererii, reclamanții au invocat dispozițiile art. 37 pct. 2 din Ordonanța Guvernului nr. 38/2003 privind salarizarea și alte drepturi ale polițiștilor, precum și decizia nr. 12/05.02.2007, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în interesul legii, prin care s-a stabilit că, în aplicarea dispozițiilor art. 37 pct. 2 din Ordonanța Guvernului nr. 38/2003, prima de concediu de odihnă, pe lângă indemnizația de concediu, se cuvine pentru perioada 2004-2006.
Pârâtul Inspectoratul de Poliție al Județului Iaa rătat în întâmpinare că lasă soluția la aprecierea instanței.
Pârâtul Ministerul Internelor și Reformei Administrative a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată.
Pârâții Inspectoratul de Poliție al Județului I și Ministerul Internelor și Reformei Administrative au formulat cereri de chemare în garanție a Ministerului Economiei și Finanțelor solicitând obligarea acestei instituții să vireze fondurile necesare achitării sumelor reprezentând primă de concediu de odihnă în situația în care vor cădea în pretenții.
Pârâtul Ministerul Economiei și Finanțelor a formulat întâmpinare prin care a invocat lipsa calității sale procesuale pasive în ceea ce privește capătul de cerere referitor la obligarea sa la plata primelor de concediu către reclamanți, pe motiv că stabilirea și acordarea diferitelor sume aferente unui raport de muncă sau de serviciu constituie un atribut exclusiv al angajatorului, ministerul nefiind angajator în speță, subiect al raporturilor de muncă sau de serviciu la care fac referire reclamanții.
Prin sentința nr. 1591/05.09.2007, Tribunalul Iașia admis excepția lipsei calității procesuale pasive a Pârâtului Ministerului Economiei și Finanțelor, a admis primul capăt de cerere formulat de reclamanții, și și i-a obligat pe pârâții Inspectoratul de Poliție al Județului I și Ministerul Administrației și Internelor să le plătească reclamanților prima de concediu de odihnă pentru anii 2004, 2005 și 2006, în condițiile art. 37 alin. 2 din ordonanța nr. 38/2003 privind salarizarea și alte drepturi ale polițiștilor, actualizată la zi cu indicele de inflație până la data efectuării plății. De asemenea, aceiași pârâți au fost obligați să îi plătească reclamantului - prima de concediu de odihnă pentru anii 2005 și 2006, actualizată la zi cu indicele de inflație până la data efectuării plății.
Tribunalul a respins primul capăt de cerere formulat de reclamanți în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Economiei și Finanțelor ca fiind formulat împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă, a admis cel de-al doilea capăt de cerere formulat de către reclamanți în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Economiei și Finanțelor pe care l-a obligat să vireze în contul Ministerului Administrației și Internelor fondurile necesare pentru plata sumelor reprezentând prima de concediu de odihnă pentru anii 2004, 2005 și 2006 către reclamanți și a respins cererile de chemare în garanție a Ministerului Economiei și Finanțelor, formulate de către pârâții Inspectoratul de Poliție al Județului I și Ministerul Administrației și Internelor.
Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut că reclamanții funcționează în cadrul Inspectoratului de Poliție al Județului I și că acestui pârât îi incumbă, în baza dispozițiilor art. 37 pct. 2 din Ordonanța Guvernului nr. 38/2003, obligația de plată a primei de concediu de odihnă. A reținut instanța că și Ministerul Administrației și Internelor are calitate procesuală pasivă pentru primul capăt de cerere deoarece răspunde direct de acordarea drepturilor de natură salarială sau a despăgubirilor rezultate din neremunerarea corespunzătoare, în timp ce Ministerului Economiei și Finanțelor nu îi revine nici o responsabilitate directă în ceea ce privește raportul de serviciu al funcționarilor publici din cadrul altor ministere.
A reținut prima instanță că suspendarea dreptului la prima de concediu de odihnă prin legi succesive nu înseamnă stingerea dreptului cât timp nici o dispoziție legală nu a înlăturat existența acestuia. Ca urmare, pârâților ordonatori principali de credite Inspectoratul de Poliție al Județului I și Ministerul Administrației și Internelor, părți în raportul de serviciu, le revine obligația de a plăti prima de concediu de odihnă.
În privința capătului de cerere formulat de către reclamanți în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Internelor și Reformei Administrative,instanța a reținut că acest pârât, în calitate de ordonator principal de credite, are atribuții în ceea ce privește propunerile de buget, în etapa premergătoare elaborării și adoptării de către Parlament, a legii bugetului, precum și de executare a bugetului, în etapa ulterioară aprobării.
Astfel, potrivit dispozițiilor art. 21 alin. 1 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, astfel cum a fost modificată, ordonatorul principal de credite "repartizează creditele bugetare aprobate, pentru bugetul propriu și pentru bugetele instituțiilor publice ierarhic inferioare, ai căror conducători sunt ordonatori secundari sau terțiari de credite, după caz, in raport cu sarcinile acestora, potrivit legii.", iar potrivit art. 34 alin. 1 din același act normativ, "Ordonatorii principali de credite au obligația ca până la data de 15 iulie a fiecărui an să depună la Ministerul Finanțelor Publice propunerile pentru proiectul de buget și anexele la acesta, pentru anul bugetar următor, cu încadrarea în limitele de cheltuieli, și estimările pentru următorii 3 ani, comunicate potrivit art. 33, însoțite de documentații și fundamentări detaliate."De asemenea, potrivit dispozițiilor art. 35 alin. 1 "Ministerul Finanțelor Publice, pe baza proiectelor de buget ale ordonatorilor principali de credite si a bugetului propriu, întocmește proiectele legilor bugetare și proiectele bugetelor, pe care le depune la Guvern până la data de 30 septembrie a fiecărui an.", după care "se aprobă de Parlament pe ansamblu, pe părți, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum și alineate, după caz, și pe ordonatorii principali de credite, pentru anul bugetar, precum și creditele de angajament pentru acțiuni multianuale." (art. 36 alin. 1). Mai mult, potrivit dispozițiilor art. 47 și 49, ordonatorii de credite pot solicita aprobarea de credite bugetare pentru cheltuielile fiecărui exercițiu bugetar, care ar putea fi folosite pentru executare hotărârilor judecătorești.
În faza de execuție bugetară, reglementată de dispozițiile Secțiunii a 4-a, "repartizarea pe trimestre a veniturilor si cheltuielilor aprobate în bugetele prevăzute la alin. (1) se aprobă de către:
a) Ministerul Finanțelor Publice: pe capitole de cheltuieli si in cadrul acestora, pe titluri, la propunerea ordonatorilor principali de credite; pe capitole si subcapitole la venituri si pe capitole si in cadrul acestora, pe titluri de cheltuieli, pentru bugetul asigurărilor sociale de stat si bugetele fondurilor speciale, la propunerea ordonatorilor principali de credite; pentru sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat si pentru transferurile din bugetul de stat către bugetele locale, la propunerea ordonatorilor principali de credite ai bugetele locale, transmise de direcțiile generale ale finanțelor publice ale Ministerului Finanțelor Publice;
b) ordonatorii principali de credite, pentru celelalte subdiviziuni ale clasificației bugetare, pentru bugetele proprii și pentru bugetele ordonatorilor secundari de credite bugetare sau ale ordonatorilor terțiari de credite, după caz;
c) ordonatorii secundari de credite, pentru bugetele proprii si pentru bugetele ordonatorilor terțiari de credite bugetare."
De asemenea, potrivit dispozițiilor art. 52 "În procesul execuției bugetare cheltuielile bugetare parcurg următoarele faze: angajament, lichidare, ordonanțare, plata" (alin. 1), iar "operațiunile specifice angajării, lichidării și ordonanțării cheltuielilor sunt în competența ordonatorilor de credite și se efectuează pe baza avizelor compartimentelor de specialitate ale instituției publice" (alin. 3), execuția bugetară bazându-se pe principiul separației atribuțiilor persoanelor care au calitatea de ordonator de credite de atribuțiile persoanelor care au calitatea de contabil (alin. 2).
Respectarea principiului încrederii în statul de drept, care implică asigurarea aplicării legilor adoptate în spiritul și litera lor, concomitent cu eliminarea oricărei tendințe de reglementare a unor situații juridice fictive, face necesar ca titularii drepturilor recunoscute să nu poată fi obstaculați de a se bucura efectiv de acestea pentru perioada în care au fost prevăzute de lege. Pentru asigurarea acestei consecințe, se impune cu necesitate să se recunoască responsabilitatea tuturor instituțiilor implicate în gestionarea fondurilor din care urmează a se face plata acestor drepturi, și nu doar a instituției în cadrul căreia funcționarii publici își desfășoară efectiv activitatea, printr-o astfel de interpretare realizând, în fapt, o nouă îngrădire a drepturilor reclamanților, împiedicați în faza de executare, de facilitatea intrării în posesie asupra sumelor de care au fost privați.
Instanța a apreciat că pârâtul Ministerul Internelor și Reformei Administrative are calitate procesuală, aspect de altfel necontestat de către acest pârât, în cererea reclamanților de a fi obligat la plata primei de concediu pentru anii 2001-2006, în condițiile în care Inspectoratul de Poliție a Județului I, ordonator secundar de credite aflat în subordinea Ministerului Internelor și Reformei Administrative, nu va putea executa obligația de plată fără asigurarea existenței sumelor necesare în proiectul de buget al ordonatorului principal de credite. A considera altfel ar însemna să se lipsească de substanță dreptul reclamantului, prin imposibilitatea realizării dreptului, ceea ce ar constitui o încălcare a dreptului său la un proces echitabil, prevăzut de art. 6 din Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și Libertăților Fundamentale, astfel cum a fost interpretat în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, în sensul că "orice dispoziție a Convenției sau a protocoalelor sale trebuie interpretata astfel încât sa garanteze drepturi concrete si efective, iar nu teoretice si iluzorii" (Hotărârea in Cauza Kaya împotriva României din 12.10.2006).
Potrivit considerentelor Hotărârii în Cauza Caracas împotriva României din 29.06.2006, pct. 32, "Cu certitudine, dreptul de acces la instanță nu este absolut. El poate permite limitări admise implicit, deoarece el cere prin însăși natura sa o reglementare de către stat. În elaborarea unei asemenea reglementari statele se bucură de o anumita marjă de apreciere. Totuși, limitările aduse nu trebuie să restrângă accesul la instanță acordat individului de o asemenea manieră încât dreptul să fie încălcat în însăși substanța sa. În plus, aceste limitări nu se conciliază cu art. 6 alin. 1 decât dacă urmăresc un scop legitim și există un raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele folosite și scopul vizat (a se vedea, printre altele, împotriva Franței, Hotărârea din 30 octombrie 1998, de hotărâri si decizii 1998-VIII, p. 3349, paragraful 44 si și alții împotriva Greciei, nr. 41.727/98, paragraful 23, 2001-XII).", iar potrivit celor cuprinse în Hotărârea definitivă la 28 septembrie 2005, în cauza Virgil împotriva României, "Curtea amintește ca executarea unei sentințe sau hotărâri trebuie considerată ca făcând parte integrantă din "proces", în sensul art. 6 alin. 1 din Convenție și că dreptul la instanță ar fi iluzoriu dacă ordinea juridica internă a unui stat contractant ar permite ca o hotărâre judecătorească definitivă si obligatorie să română inoperantă în detrimentul unei părți (Cauza Immobiliare împotriva Italiei [GC], Cererea nr. 22.774/1993, paragraful 63, CEDO 1999-V)."
De asemenea, instanța a reținut că pârâtul Ministerul Economiei și Finanțelor elaborează proiectul bugetului de stat, al legii bugetului de stat și raportul asupra acestor proiecte, precum și proiectul legii de rectificare a bugetului de stat, operând rectificările necesare, potrivit art. 3 alin. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 208/2005 privind organizarea și funcționarea Ministerului Finanțelor Publice și a Agenției Naționale de Administrare Fiscală, iar Legea finanțelor publice nr. 500/2002 conferă Ministerului Finanțelor Publice responsabilitatea elaborării proiectului bugetului de stat și acoperirii cheltuielilor privind despăgubirile acordate pe baza hotărârilor definitive ale instanțelor judecătorești, astfel încât a apreciat că această instituție are calitate procesuală pasivă de a vira fondurile necesare pentru plata sumelor reprezentând prima de concediu pentru anii 2004, 2005 și 2006, către reclamanți, în condițiile în care aceste sume vor fi cuprinse în bugetul din care urmează a fi executate, față de calitatea sa de executant al bugetului de stat. De asemenea, după cum însuși acest pârât a susținut, dreptul la prima de concediu constituie un drept de remunerare a muncii, care face parte din conținutul complex al dreptului fundamental la muncă, iar acest drept nu este înlăturat, ci aplicarea lui a fost suspendată, succesiv, prin legile bugetului, limitarea acordării acestor drepturi realizându-se în mod întemeiat, pe considerente de natură bugetară, întrucât în buget nu au fost prevăzute fonduri pentru plata primelor, însă aceste împrejurări nu pot înlătura obligația pârâtului de a aloca fondurile necesare din bugetul în care ele vor fi prevăzute. Printre rațiunile pentru care instanța a apreciat cererea ca fiind pe deplin justificată se regăsește și prerogativa pârâtului de a elabora proiectul de buget și proiectele legilor bugetului și a legilor de rectificare a bugetului, mecanisme care îi sunt în mod exclusiv atribuite înaintea deciziei forului legislativ, Parlamentul. De altfel, în mecanismul elaborării bugetului și legii bugetului, Ministerului Finanțelor Publice îi revin toate prerogativele, Parlamentului revenindu-i doar dreptul de cenzură, în cadrul mecanismului adoptării actelor normative, după cum și ulterior, după adoptarea legii de către Parlament, cel care asigură executarea sa este același pârât.
Împotriva sentinței indicate mai sus a declarat recurs pârâtul Ministerul Economiei și Finanțelor care a solicitat modificarea hotărârii atacate în sensul respingerii celui de-al treilea capăt de cerere în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Economiei și Finanțelor și, pe fond, respingerea acțiunii ca neîntemeiată.
Recurentul a susținut că nu are calitate procesuală pasivă deoarece stabilirea și acordarea diferitelor sporuri aferente unui raport de muncă sau de serviciu constituie o atribuție a angajatorului.
Recursul este fondat.
Din examinarea actelor și lucrărilor dosarului, prin prisma motivelor de recurs și a dispozițiilor legale aplicabile, Curtea constată că prin Decizia nr. 12/2007, Secțiile Unite ale Înaltei Curți de Casație și Justiție, admițând recursul în interesul legii promovat de procurorul general, au stabilit că în aplicarea dispozițiilor art. 37 alin. 2 teza I din Ordonanța Guvernului nr. 38/2003, aprobată prin Legea nr. 353/2003, privind salarizarea și alte drepturi ale polițiștilor, cu modificările și completările ulterioare, se interpretează în sensul că prima de concediu reprezentând o sumă egală cu salariul de bază din luna anterioară plecării în concediu, pe lângă indemnizația de concediu, se cuvine pentru perioada anilor 2004-2006 astfel cum a fost reglementată prin dispoziția legală menționată.
Recunoașterea dreptului la sumele reprezentând prima de concediu de odihnă pe cale judiciară creează obligația de plată a acestora doar în sarcina pârâtului Inspectoratului de Poliție al Județului cu care reclamanții se află în raporturi de serviciu, nu și a pârâtului Ministerul Economiei și Finanțelor care nu se află în astfel de raporturi cu reclamanții.
În situația în care în bugetul Inspectoratului nu sunt prevăzute sume pentru plata primelor de concediu de odihnă aferente anilor 2004-2006 ori acestea sunt insuficiente, instituția debitoare are obligația ca, în conformitate cu dispozițiile art. 2 din Ordonanța Guvernului nr. 22/2002, modificată și completată prin Legea nr. 110/2007, în termen de 6 luni de la data la care primește somația de plată, să facă demersurile necesare pentru a-și îndeplini obligația de plată. În realizarea acestui scop, ordonatorii principali de credite bugetare sunt obligați, potrivit prevederilor art. 4 din Ordonanța Guvernului nr. 22/2002, modificată și completată prin Legea nr. 110/2007, să dispună toate măsurile ce se impun, inclusiv virări de credite bugetare, în condițiile legii, pe parcursul întregului an bugetar, prin derogare de la prevederile <LLNK 12002 500 10 202 47 30>art. 47 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările ulterioare, pentru asigurarea în bugetele proprii și ale instituțiilor din subordine a creditelor bugetare necesare pentru efectuarea plății sumelor stabilite prin titluri executorii.
În speță, reclamanții se află în etapa judiciară ce are ca finalitate obținerea unui titlu executoriu. Dispozițiile Ordonanței Guvernului nr. 22/2002, modificată și completată prin Legea nr. 110/2007, nu sunt aplicabile în această fază. Ele sunt incidente, așa cum rezultă chiar din titlul actului normativ, în etapa executării obligațiilor stabilite în sarcina instituțiilor publice prin titluri executorii.
Așa fiind, instanța de recurs consideră că până la obținerea unui titlu executoriu nu se poate deroga de la prevederile art. 47 alin. 3 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, potrivit cărora alocațiile pentru cheltuielile de personal, aprobate pe ordonatori principali de credite și, în cadrul acestora, pe capitole, nu pot fi majorate și nu pot fi virate și utilizate la alte articole de cheltuieli.
Pe de altă parte, se constată că obligațiile prevăzute de Ordonanța Guvernului nr. 22/2002, modificată și completată, sunt în sarcina instituțiilor publice debitoare și a ordonatorilor principali de credite, nu a Ministerului Finanțelor Publice.
În consecință, nefiind îndeplinite condițiile prevăzute de lege pentru majorarea alocațiilor pentru cheltuielile de personal, instanța de recurs constată că în mod eronat s-a dispus obligarea Ministerului Economiei și Finanțelor să vireze în contul Ministerul Administrației și Internelor fondurile necesare pentru plata sumelor reprezentând prima de concediu de odihnă pentru anii 2004, 2005 și 2006, către reclamanți.
Instanța de recurs consideră că este neîntemeiată susținerea referitoare la încălcarea dreptului la un proces echitabil, prevăzut de art. 6 din Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și Libertăților Fundamentale, prin imposibilitatea realizării dreptului după obținerea unei hotărâri judecătorești definitive, în cazul în care nu se alocă în bugetele ordonatorilor de credite sumele necesare efectuării plății primelor de concediu de odihnă.
de executare a unei hotărâri judecătorești irevocabile face parte integrantă din procesul la care se referă art. 6 din Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și Libertăților Fundamentale. Neexecutarea sau executarea cu întârziere a unei hotărâri judecătorești face inutile celelalte garanții ale art. 6 în faza judiciară a procedurii, situație care este de natură să afecteze, în substanța sa, dreptul la un proces echitabil.
Pentru a se înlătura posibilitatea producerii unor astfel de încălcări ale dreptului la un proces echitabil, în înțelesul indicat mai sus, în cazul creanțelor stabilite prin titluri executorii în sarcina instituțiilor publice, Ordonanța Guvernului nr. 22/2007 a fost modificată prin Legea nr. 110/2007, stabilindu-se la art. 3 că în situația în care instituțiile publice nu își îndeplinesc obligația de plată în termenul prevăzut la art. 2 ( 6 luni de la data la care primește somația de plată ), creditorul va putea solicita efectuarea executării silite potrivit Codului d e procedură civilă și/sau potrivit altor dispoziții legale aplicabile în materie. Or, procedura executării silite constituie o garanție pentru creditor că își va realiza efectiv dreptul stabilit în hotărârea judecătorească ce constituie titlu executoriu.
Față de cele ce preced, Curtea, în temeiul art. 312 din Codul d e procedură civilă, va admite recursul promovat de Ministerul Economiei și Finanțelor și va modifica în parte sentința atacată, în sensul că va respinge acțiunea formulată de reclamanți împotriva pârâtului Ministerul Economiei și Finanțelor.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII,
DECIDE:
Admite recursul introdus de Ministerul Economiei și Finanțelor, împotriva sentinței nr. 1591/05.09.2007 a Tribunalului Iași, pe care o modifică în parte.
În fond, respinge acțiunea reclamanților formulată în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Economiei și Finanțelor, pentru lipsa calități procesuale pasive.
Menține celelalte dispoziții ale sentinței recurate.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din 28.01.2008.
Președinte judecător judecător
--- - -
Grefier
și tehnoredactat:, 2 ex.
Jud. fond: -
-
Tribunalul Iași
Președinte:Tăbăltoc Dan MirceaJudecători:Tăbăltoc Dan Mircea, Obreja Manolache Iustinian
