Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 432/2009. Curtea de Apel Iasi
| Comentarii |
|
Dosar nr-
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL IAȘI
SECȚIA contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DECIZIA Nr. 432/CA
Ședința publică de la 29 iunie 2009
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Violeta Elena Pinte
JUDECĂTOR 2: Leocadia Roșculeț
Judecător: I - -
Grefier:a
Pe rol fiind judecarea cauzei de contencios administrativ și fiscal privind pe recurenții, I, Recurent, și - în contradictoriu cu intimatul Consiliul Local al Comunei, având ca obiect litigiu privind funcționarii publici (Legea Nr.188/1999) - recurs împotriva sentinței nr. 46/CA/09.02.2009 pronunțată de Tribunalul Vaslui în dosarul nr-.
La apelul nominal făcut în ședința publică se constată lipsa părților.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei de către grefierul de ședință care evidențiază obiectul litigiului, părțile, modalitatea de îndeplinire a procedurii de citare și stadiul procesual al dosarului care se află la al treilea termen de judecată.
Instanța, verificând actele și lucrările dosarului, constatând că s-a solicitat judecata cauzei în conformitate cu prevederile art. 242 alin.2 Cod procedură civilă, constată cauza în stare de judecată și rămâne în pronunțare.
După deliberare;
CURTEA DE APEL:
Asupra recursului civil de față:
Prin sentința civilă nr. 46/CA din 09.02.2009 Tribunalul Vasluia respins excepția lipsei calității procesuale pasive a Consiliului local.
A respins acțiunea formulată de reclamanții, I, -, în contradictoriu cu, Consiliul Local al comunei, județul
În motivarea sentinței reține instanța că, în ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Consiliul local instanța reține faptul că deși acesta nu are calitatea de angajator cu privire la reclamanții, I, și, aceștia făcând parte din cadrul aparatului de specialitate al Primarului comuna, raportat la împrejurarea că potrivit prevederilor art. 38 lit. d din Legea nr. 215 din 2001 aprobă bugetul local, adică bugetul unității administrativ teritoriale, în care sunt incluse, evident, si cheltuielile referitoare la salariile personalului din cadrul aparatului de specialitate al primarului, al cărui proiect este propus de primar, aprobă virările de credite, precum si contul de închidere a exercițiului bugetar, pârâtul Consiliul local al comuna are clare atribuții în legătură cu alocarea și plata drepturilor salariale ale personalului din cadrul aparatului de specialitate al primarului, având calitate procesuală pasivă.
În atare condiții, excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Consiliul local va fi respinsă, ca neîntemeiată.
Reclamanții au calitatea de funcționari publici în cadrul aparatului de specialitate al Primarului comuna, făcând, așadar, parte din cadrul administrației publice locale.
Astfel, potrivit art.2 alin.2 din Legea nr.188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, funcționarul public este persoana numită, în condițiile legii, într-o funcție publică.
În conformitate cu art.29(devenit 31 în forma republicată în anul 2007) din Legea nr.188/1999, republicată, pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din salariul de bază, sporul pentru vechime în muncă, suplimentul postului și suplimentul gradului.
De asemenea, ei funcționarii publici beneficiază de prime și alte drepturi salariale, în condițiile legii.
Salarizarea acestei categorii de personal, din punctul de vedere al cadrului normativ a fost realizată în perioada de referință, adică perioada 2005-2008, prin următoarele acte normative.
Astfel, în anul 2005 salarizarea funcționarilor publici a fost realizată potrivit prevederilor OUG nr. 92/2004 aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 76/2005, în anul 2006 salarizarea a fost stabilită prin OG nr.2/2006 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2006, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 417/2006.
Apoi, în anul 2007, salarizarea funcționarilor publici s-a realizat potrivit prevederilor OG nr.6/2007, iar în anul 2008 s-a realizat potrivit prevederilor OG nr. 10/2008.
Nici o dispoziție a actelor normative speciale de salarizare ale funcționarilor publici menționate anterior nu prevăd acordarea indemnizației de dispozitiv pentru persoanele care au calitatea de funcționar public.
Indemnizația de dispozitiv este recunoscută de lege, în speță de Legea nr. 138/1999, doar în cazul unor categorii de funcționari publici cu statut special, categorii strict si limitativ prevăzute de lege, nicidecum în cazul tuturor funcționarilor publici care sunt salarizați potrivit prevederilor legale mai sus arătate.
Potrivit prevederilor art.1 și art. 13 coroborate cu prevederile art. 47 din Legea nr. 138/1999 privind salarizarea și alte drepturi ale personalului militar din instituțiile publice de apărare națională, ordine publică și siguranță națională, precum și acordarea unor drepturi salariale personalului civil din aceste instituții, invocate în acțiunea reclamantei, cadrele militare în activitate, militarii angajați pe bază de contract și salariații civili doar din cadrul, MI, și MJ, categorii strict și limitativ prevăzute de lege, beneficiază de o indemnizație de dispozitiv lunară de 25% din solda de funcție, solda de grad, solda de merit, indemnizația de comandă și gradații, respectiv din salariul de bază.
Conform prevederilor art. 2 din același act normative, prin personalul militar, în sensul prezentei legi, se înțelege:ofițerii, maiștrii militari, subofițerii - cadre militare în activitate, militari angajați pe bază de contract, elevi si studenți militari ai instituțiilor de învățământ militare și civile, militari cu termen redus, militari în termen si fii regimentului din cadrul instituțiilor mai sus arătate, iar prin personalul civil se înțeleg militarii angajați pe bază de contract.
Sunt, astfel, clar stabilite categoriile de funcționari publici care beneficiază de indemnizația în discuție, adică personalul militar si civil din instituțiile enumerate la art. 1 din Legea nr. 138/1999, categorii printre care nu se regăsesc si reclamanții, funcționari publici în cadrul administrației publice locale, nefiind nici în subordinea, nici sub coordonarea MIRA, nefăcând parte din structurile de ordine si siguranță publică menționate mai sus.
Prin Ordinul Ministrului Administrației și Internelor nr. 275/2002 s-au aprobat Normele metodologice pentru aplicarea Legii nr. 138/1999.
În anul 2004, structura Ministerului d e Interne a suferit unele modificări în sensul în care acesta a devenit Ministerul Internelor si Reformei Administrative, prin comasarea sa cu Ministerul Administrației Publice. iar unele servicii ale internelor (pașapoartele, evidența informatizată a persoanei) au fost preluate în cadrul administrației locale.
În atare condiții, prin prevederile art. 17 al.3 din OUG nr. 63/2003 privind organizarea Ministerului Internelor si Reformei Administrative, în vigoare la data emiterii Ordinului 275/2003, invocat de către reclamantă ca temei legal al acordării indemnizației de dispozitiv, se prevedea că personalul MIRA, adică personalul preluat din cadrul MAI, beneficiază de drepturile dobândite anterior, conform legislației si în limita bugetului adoptat. Adică, personalul fostului Minister de Interne, preluat în administrația locală urma să beneficieze în continuare, în virtutea principiului drepturilor câștigate, de indemnizația de dispozitiv de care beneficiase anterior, indemnizație specifică instituțiilor de apărare națională.
O prevedere similară regăsim și în prevederile art. 18 al.3 din OUG nr. 30/2007, care precizează faptul că personalul MIRA preluat în condițiile arătate mai sus, beneficiază în continuare de drepturile dobândite anterior în cadrul instituțiilor din sistemul național de apărare si ordine publică și siguranță națională.
În aceste condiții au fost adoptate prevederile Ordinului nr. 496/2003, prin care au fost aduse modificări și completări la Ordinul. nr. 275/2002.
Astfel, prin Ordinul nr. 496/2003 se fac unele precizări privind aplicarea unitară a prevederilor Legii nr. 138/1999 privind salarizarea si alte drepturi ale personalului militar din instituțiile publice de apărare națională, ordine publică și siguranță națională, precum si acordarea unor drepturi salariale personalului civil din aceste instituții, ca urmare a faptului că Ministerul Internelor si Ministerul Administrației Publice s-au reunit într-un singur minister.
Prin acest ordin, mai bine zis prin prevederile art.9.2, invocate de către reclamanți, care arată că indemnizația de dispozitiv se acordă si personalului civil din domeniul administrației publice, practic, în aplicarea prevederilor legale mai sus arătate, dar si a art. 17 al.3 din OUG nr. 63/2003, indemnizația de dispozitiv se menține în cazul funcționarilor publici preluați în structurile administrației locale din structurile MAI. S-au avut în vedere funcționarii publici care-și desfășoară în cadrul unor servicii ale internelor preluate în administrația publică, tocmai pentru a se respecta principiul drepturilor câștigate.
Nu se poate reține punctul de vedere al reclamanților potrivit căruia prin prevederile art. 9.2 din Ordinul nr. 496/2003, practic s-ar fi extins sfera de aplicare a indemnizației de dispozitiv tuturor funcționarilor publici care-și desfășoară activitatea în cadrul administrației locale, inclusiv funcționarilor publici din cadrul aparatului de specialitate al Primarului comuna, deoarece printr-un ordin al ministrului nu se poate extinde sfera de aplicare a legii pe care acesta este chemat să o aplice, respectiv a Legii nr. 138/1999, iar adăugarea la lege printr-un ordin dat tocmai în aplicarea legii nu este permisă, avându-se în vedere și principiul ierarhiei forței juridice a actelor normative. A considera contrariul s-ar recunoaște unui ordin al ministrului, nepublicat în Monitorul Oficial o forță juridică superioară legii și ordonanței de urgență.
De altfel, potrivit ierarhiei actelor normative prevăzute de prevederile art. 4 al.3 din Legea nr. 24/2000, actele normative date de guvern se emit în limitele și potrivit normelor în a căror aplicare sunt emise. Astfel, ordinul la care fac referire reclamanții, nu poate completa legea cadru, respectiv Legea nr. 139/1999 și nu poate extinde sfera de aplicare a legii cadru.
Interpretarea dată de către reclamant este contrară dispozițiilor Legii nr. 138/1999 care prevede expres categoriile de personal care beneficiază de această indemnizație, funcționarii publici din aparatului de specialitate al primarului, adică funcționarii publici dintr-un organ al administrației publice locale, nefăcând parte dintre acestea.
În concluzie, funcționarilor din cadrul aparatului de specialitate al primarului, în cazul concret al Primarului comuna, nu le sunt aplicabile dispozițiile Legii nr. 138/1999 și nici prevederile pct.9.2 din Ordinul Mai nr. 275/2002, cu modificările si completările ulterioare, aduse prin Ordinul MAI nr. 496/2003, întrucât prin ordinul respectiv se fac unele precizări privind aplicarea unitară a prevederilor Legii nr. 138/1999 privind salarizarea și alte drepturi ale personalului militar din instituțiile publice de apărare națională, ordine publică și siguranță națională, precum și acordarea unor drepturi salariale personalului civil din aceste instituții, ca urmare a faptului că Ministerul Internelor și Ministerul Administrației Publice s-au reunit într-un singur minister. Aceștia beneficiază de drepturile salariale statuate de legislația privind salarizarea funcționarilor publici, care nu prevede acordarea indemnizației de dispozitiv si pentru această categorie de funcționari publici.
Nu sunt aplicabile nici prevederile art. 16 din Constituția României și nici cele din Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului, deoarece nu există o situația analoagă între persoanele care-și desfășoară activitatea într-un dispozitiv militar și o instituție publică, în care regulile specifice instituțiilor prev. de art. 13 din Legea nr. 139/1998 nu se aplică.
Pe de altă parte, eferitor la unul din temeiurile de drept invocate de reclamantă - nr.OG 137/2000, este de remarcat că dispozițiile acestui act normativ au fost declarate neconstituționale (Deciziile nr. 818, nr. 819 și nr. 820/2008 ale Curții Constituționale), în măsura în care se desprinde înțelesul că instanțele judecătorești au competența de a înlocui un act normativ considerat discriminatoriu cu alte acte normativ neavute în vedere de legiuitor la adoptarea reglementării în discuție.
Or, prin acțiunea promovată, se tinde tocmai la acest scop, anume de a completa reglementarea legală privind salarizarea reclamaților cu un alt act normativ (Legea nr. 138/1999) sau administrativ (Ordinul MAI nr. 496/2003).
În plus, prin actiune reclamanta susține că prin neacordarea acestui drept salarial i s-ar crea o discriminare nejustificată.
Nici această apărare nu poate fi primită deoarece, pe de o parte, actul administrativ invocat, respectiv Ordinul nr. 496/2003 emis de Ministerul Administratiei si Internelor nu le este aplicabil funcționarilor publici din cadrul aparatului de specialitate al primarului, adică fncționarilor publici din admninistrația locală, aceștia neavînd raporturi de serviciu cu Ministerul Administrației si Internelor, iar pe de altă parte, nu poate fi vorba nici de o discriminare directă( art. 2 al.1 din OUG nr. 137/2000), nici de o discriminare indirectă( art. 2 al.2 din OUG nr. 137/2000) pentru motivul că nu ne aflăm în prezenta unei restrângeri sau excluderi de la acordarea unui drept salarial tocmai pentru că în cauză nu se există un asemenea drept prevăzut de lege, așa cum prevede expres art.2 al.1 din Ordonanața 137/2000.
Împotriva acestei sentințe au formulat recurs reclamanții, criticând soluția instanței de fond pentru următoarele motive:
Sporul de dispozitiv în cuantum de 25% lunar este prevăzut în mod expres în Legea nr. 138/1999 cât și în Ordinul MAI nr. 496/2003. Potrivit art. 13 din Legea nr. 138/1999, art. 9 alin. 4 din nr.OUG 63/2003 și a Ordinului MAI nr. 496/2003 această indemnizație se acordă și personalului civil care își desfășoară activitatea în domeniul administrației publice. Legea nu distinge asupra administrației după cum este centrală sau locală. Acolo unde legea nu distinge nici punerea în executare nu trebuie să facă distincție și aplicare diferită sau chiar discriminări.
Este evident că prin Ordinul MAI nr. 496/2003 s-a urmărit ca în rândul personalului care beneficiază de acest drept să fie cuprins și personalul civil ce lucrează în administrația publică, astfel că prin această măsură s-a reușit înlăturarea discrepanțelor în ce privește dreptul de natură salarială acordat personalului aflat în subordinea MAI asigurându-se în acest fel egalitatea de tratament salarial a personalului din cadrul aceleiași autorități.
Arată faptul că la pronunțarea unei soluții legale instanța de fond trebuia să țină seama că pârâta reprezintă o autoritate administrativă autonomă, nesubordonată MAI pentru a beneficia de indemnizația de 25%, respectivei autorități i se aplică principiile prevăzute de art. 2 alin. 1 din Legea nr. 215/2001, în sensul că administrația publică în unitățile administrativ -teritorială se organizează și funcționează în baza principiilor autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, legalității și consultării cetățenilor. În cap. V din Constituția României sunt cuprinse prevederi exprese atât pentru administrația publică centrală cât și pentru administrația locală și instituția prefectului ceea ce creează prezumția unui regim unitar de reglementare. Așadar, și pentru autoritățile publice locale dreptul de reglementare a Ordinului nr. 496/2003 derivă în mod implicit din lege și nu poate fi în lăturat pe calea unei interpretări excesive a autonomiei locale, întrucât s-ar ignora prevederile constituționale.
Consideră faptul că prin acordarea acestui drept bănesc prevăzut în pct. 9.2 din Ordinul MAI 496/2003 instanța de fond nu încalcă nici o prevedere legală, ci dimpotrivă asigură egalitatea de tratament economic, salarial pentru personalul contractual și funcționarii publici din cadrul administrației publice locale. Nu a menționat în cererea introductivă, însă precizează în cererea de recurs că funcționarii publici pot beneficia de acest drept, iar reclamantul îl poate acorda numai dacă dispune de fonduri financiare.
În art. 1 alin. 2 din Legea nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare este consacrat principiul egalității între cetățeni, excluderea privilegiilor și discriminărilor, fiind garantate în exercitarea drepturilor salariale.
Solicită admiterea recursului așa cum a fost formulat, modificarea sentinței civile atacate în sensul admiterii cererii și pronunțarea unei hotărâri prin care să se acorde drepturile bănești cuvenite.
Analizând actele și lucrările cauzei prin prisma criticilor formulate și în lumina dispozițiilor legale aplicabile, Curtea apreciază că recursul nu este fondat.
Reclamanții au solicitat acordarea indemnizației de dispozitiv prev. de art. 13 din Legea 138/1999 coroborat cu prevederile pct. 9.2, pct. 31.1 din Ordinul 498/2003, în cuantum de 25% din salariul de bază, funcționari publici ce-și desfășoară activitatea în cadrul Consiliului local, aducând în sprijinul solicitării lor solicitării lor mai multe hotărâri judecătorești prin care s-au acordat aceste sporuri.
Potrivit art. 13 din Legea 138/1999 prin salarizarea și alte drepturi ale personalului militar din instituțiile publice de apărare națională, ordine publică și siguranță națională, precum și acordarea unor drepturi salariale personalului civil din aceste instituții, "cadrele militare în activitate, militarii angajați pe bază de contract și salariații civili beneficiază de o indemnizație de dispozitiv lunară de 25% din solda de funcție, solda de grad, solda de venit, indemnizația de comandă și gradații, respectiv din salariul de bază".
Prin OUG63/2003 s-au comasat Ministerul Administrației Publice și Ministerul d e Interne, luând ființă Ministerul Internelor și Reformei Administrative, în prezent Ministerul Administrației și Internelor.
Din interpretarea dispozițiilor legale ce reglementează plata acestei indemnizații și având în vedere însăși rațiunea legiuitorului în momentul creării normei, rezultă că de aceasta beneficiază doar personalul civil din cadrul instituțiilor prevăzute la art. 1 din Legea 138/1999, iar extinderea sferei de aplicare și altor categorii de salariați civili nu poate fi justificată doar de comasarea instituită prin OUG63/2003.
Indemnizația de dispozitiv a fost acordată în considerarea specificului activității categoriilor de personal prevăzut la art. 1 din Legea 138/1999 în timp ce activitatea reclamanților din prezenta cauză, funcționari publici, în cadrul aparatului Primăriei nu se subscrie acestui specific.
Nu în ultimul rând se impune a fi subliniat că Ordinul 496/28.07.2003 emis de, prin care s-a modificat Ordinul 275/2002, are caracterul unei norme metodologice de aplicare a Legii 138/1999, este un act ce a fost comunicat doar instituțiilor publice de apărare națională, ordine publică și siguranță națională, nefiind publicat în Monitorul Oficial al României.
Acesta este un act clarificat individual, vizează salarizarea și alte drepturi ale personalului militar din instituțiile publice arătate mai sus.
Prin Ordinul 496/2003 s-a urmărit ca în rândul personalului ce beneficiază de indemnizația de dispozitiv să fie cuprins personalul civil ce își desfășoară activitatea în domeniul administrației publice, dar s-au avut în vedere acele categorii din cadrul unor servicii ale internelor din administrația publică, preluat în urma reorganizării, în scopul evitării unei discriminări între personalul rămas la interne și cel preluat de administrație.
Sistemul de salarizare aplicabil domeniului de activitate al reclamanților nu prevede acordarea sporului solicitat, iar extinderea sferei beneficiarilor ar echivala cu admiterea posibilității de acordare a unor indemnizații prin acte normative cu putere inferioară legii.
Astfel precum s-a mai arătat, trebuie avut în vedere rațiunea legiuitorului la momentul emiterii actului ce prevede acordarea sporului în discuție, acesta încadrându-se între sporurile pentru misiune permanentă, în sensul că persoana se află în regim comandat, în permanență la dispoziția unității, cu obligativitatea de a anunța, pe bază de raport, când părăsește localitatea, motivația părăsirii localității, întrucât conform raportului de serviciu, este obligat să intervină ori de câte ori este nevoie, la orice oră din zi și din noapte.
Ca atare, este de arătat că, având în vedere regimul special evidențiat, condițiile specifice, acordarea sporului de dispozitiv doar unor categorii de personal nu contravin prevederilor Constituției și CEDO, nu evidențiază o discriminare între diferite categorii de personal ce desfășoară același tip de activitate, iar faptul că el ar fi acordat personalului civil din ale instituții, centrale, prin dispoziții interne, nu conduce la altă interpretare a dispozițiilor legale în materie.
De asemenea, faptul că în cadrul unor alte instituției se acordă acest spor de 25%, în baza unor ordine/hotărâri emise de conducerea instituției, nu constituie nici izvor de drept pentru instanță și nici vreo obligație pozitivă pentru aceasta, în sensul acordării sporului solicitat, câtă vreme așa cum am argumentat, reclamanții nu au vocație la acest spor, nici din perspectiva categoriei de personal prevăzută de lege, nici din perspectiva sferei de activitate avută în vedere de textele legale menționate. Critica adusă de către recurenți hotărârii instanței de fond privind neanalizarea "probelor din dosar" este nefundat, având în vedere că reclamanții și-au sprijinit cererea de ch emare în judecată exclusiv pe actele normative incidente în speță(și care nici nu au fost depuse la dosar în totalitatea lor, revenind instanței cercetarea acestora, astfel cum rezultă și din considerentele sentinței) și pe hotărâri de speță, care, așa cum am argumentat nu constituie nici temei de drept pentru admiterea cererii nici nu prezintă forță obligatorie pentru instanță, spre deosebire de actele normative pe care instanța și-a întemeiat hotărârea.
În consecință, apreciind că sentința atacată este legală și temeinică, pronunțată ca urmare a unei corecte interpretări și aprecieri a legii, Curtea va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Respinge recursul declarat de către reclamanții, I, -, împotriva sentinței nr. 46/CA/9.02.2009 a Tribunalului Vaslui, sentință pe care o menține.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică, azi, 29.06.2009.
PREȘEDINTE JUDECĂTOR JUDECĂTOR
- - - - - - I -
Grefier
Red.
Tehnored. /
2 ex.
11.07.2009
Tribunalul Vaslui:
-
Președinte:Violeta Elena PinteJudecători:Violeta Elena Pinte, Leocadia Roșculeț, Iulia
