Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 463/2009. Curtea de Apel Iasi
| Comentarii |
|
Dosar nr-
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL IAȘI
SECȚIA contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DECIZIA Nr. 463/CA
Ședința publică de la 13 iulie 2009
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Leocadia Roșculeț
JUDECĂTOR 2: Violeta Elena Pinte
Judecător: I - -
Grefier:
Pe rol fiind judecarea cauzei de contencios administrativ și fiscal privind pe recurentul Sindicatul Finanțe Publice V în contradictoriu cu intimatul Garda Financiară - Secția V, Ministerul Finanțelor Publice și expert în domeniul discriminării Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării, având ca obiect litigiu privind funcționarii publici (Legea Nr.188/1999) - recurs împotriva sentinței civile nr.37/CA/09 februarie 2009 a Tribunalului Vaslui.
La apelul nominal făcut în ședința publică se prezintă avocat pentru recurentul Sindicatul Finanțe Publice V, lipsă fiind celelalte părți.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei de către grefierul de ședință care evidențiază părțile, obiectul litigiului, modalitatea de îndeplinire a procedurii de citare și stadiul procesual al dosarului care se află la primul termen de judecată.
Prin serviciul registratură al instanței, recurentul a depus practică judiciară pronunțată în spețe similare, iar, intimata Garda Financiară -Secția Vad epus întâmpinare cu duplicat pentru comunicare.
Se înmânează reprezentantului recurentului duplicatul întâmpinării, acesta precizând că a studiat conținutul acesteia de la dosarul cauzei și nu solicită acordarea unui nou termen de judecată.
Nemaifiind alte cereri de formulat și probe de administrat, instanța acordă cuvântul în susținerea cererii de recurs.
Avocat pentru recurent, solicită admiterea recursului și casarea sentinței Tribunalului Vaslui având în vedere următoarele aspecte:
Instanța nu a avut în vedere dispozițiile imperative ale art. 31 alin.1 lit.c) și d) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, în sensul că suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare, sunt componente intrinseci ale salariului și nu au nici o legătură cu alte drepturi salariale suplimentare.
Faptul că acest art. 31 fost 29 din Legea 188/1999 au fost suspendate, nu echivalează cu înlăturarea acestor drepturi, deoarece dispozițiile legale nu au fost nici abrogate și nici nu s-a declarat neconstituționalitatea lor.
Instanța în principiu a acceptat aceste sporuri, însă, a precizat că legea nu prevede procentul de 25%. In acest sens instanța a încălcat dispozițiile imperative ale art. 3 cod civil în sensul că judecătorul nu poate refuza să judece pe motiv că legea nu prevede sau că nu este îndestulătoare, ori că legea nu a fost ulterior reglementată suficient de clar, cum este cazul de față.
Chiar dacă există culpa legiuitorului aceasta nu trebuie să se răsfrângă asupra funcționarilor publici.
S-a ajuns la o discriminare între funcționarii publici din cadrul Sindicatului Finanțe Publice V, în sensul că, o serie de funcționari au câștigat aceste drepturi la Curtea de APEL IAȘI, în timp ce marea majoritate a pierdut procesul la Tribunalul Vaslui.
În acest sens a depus practică judiciară și solicită ca instanța să aprecieze.
În concluzie solicită admiterea recursului cu cheltuieli de judecată.
Instanța, constatând încheiate dezbaterile, rămâne în pronunțare.
După deliberare;
CURTEA DE APEL:
Asupra recursului de față:
Prin sentința civilă nr.37/ din 09.02.2008, Tribunalul Vasluia respins excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de Garda Financiară - Secția V și Ministerul Economiei și Finanțelor Publice.
A respins cererea formulată de reclamantul Sindicatul Finanțe Publice în contradictoriu cu pârâții Garda Financiară Secția V și Ministerul Economiei și Finanțelor Publice.
Pentru a se pronunța astfel, prima instanță a reținut în ceea ce privește excepțiile invocate că, Garda Financiara V este instituția cu care au raporturi de serviciu reclamanții, și care are obligația calculării și stabilirii drepturilor bănești cuvenite acestora, iar MEF este ordonatorul principal de credite care are obligația să elaboreze proiectul de buget. Drept urmare, în considerarea acestor obligații ce le au pârâtele, tribunalul apreciază că au calitate procesuală pasivă și va respinge excepțiile invocate.
Pe fondul cauzei, Tribunalul a reținut că reclamanții au calitatea de funcționari publici în cadrul pârâtei Garda Financiară În această calitate au solicitat obligarea pârâtei la plata suplimentului postului și treptei de salarizare, fiecare în procent de 25% din salariul de bază brut lunar începând de la data de 1.01.2004 până la pronunțare. Instanța constată că drepturile solicitate de către reclamanți sunt reglementate de dispozițiile art. 31 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, privind Statutul funcționarilor publici, (art. 29 în numerotarea anterioară republicării) conform cărora "pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din salariul de bază, sporul de vechime în muncă, suplimentul postului si suplimentul corespunzător treptei de salarizare".
În perioada 2004 - 2006, prevederile referitoare la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare au fost suspendate prin Legea nr. 164/2004, prin nr.OUG 92/2004 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2005, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 76/2005, și prin nr.OG 2/2006 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2006, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 417/2006.
Potrivit prevederilor art. 31 al.3 din Legea nr. 188/1999 se statuează că salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind sistemul unic de salarizare al funcționarilor publici, al cărui proiect cade în sarcina Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, potrivit art.22 alin.1 lit. e din aceeași lege.
În aplicarea dispozițiilor actualului art. 31 (fost art. 29 din Legea nr.188/1999) - text introdus prin Legea nr. 161/2003 - tocmai pentru a fi stabilit cuantumul drepturilor salariale invocate, Agenția Națională a Funcționarilor Publici a elaborat un proiect de act normativ privind salarizarea funcționarilor publici, proiect care instituia, conform dispozițiilor art. 29 din Legea nr.188/1999, mecanismul de stabilire a salariului funcționarilor publici, compus din cinci componente: salariul de bază, suplimentul postului, sporul de vechime, suplimentul corespunzător treptei de salarizare, alte prime și sporuri.
Acest proiect de act normativ nu a fost promovat până în prezent, astfel că nu există baza legală pentru calcularea (cuantificarea) și acordarea suplimentului postului și a suplimentului treptei de salarizare.
Cele două drepturi salariale care formează obiectul prezentei cauze nu au fost cuantificate nici prin prevederile OG nr. 6/2007 privind unele măsuri de reglementare a drepturilor de salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici până la intrarea în vigoare legii privind sistemul unic de salarizare și alte drepturi ale funcționarilor publici, precum și creșterile salariale care se acordă funcționarilor publici în anul 2007.
Instanța reține că pentru a fi posibilă cuantificarea (calcularea) suplimentului postului și a suplimentului gradului, ca părți componente ale salariului funcționarilor publici este necesară existența unor dispoziții date în aplicarea (executarea) art. 29 alin. (1) lit. c) și d), devenit 31, din Legea nr. 188/1999, atribuție ce revine fie legiuitorului, în cazul promovării unui act normativ cu forță juridică de lege, fie Guvernului, în cazul promovării unei hotărâri date în executarea prevederilor respective din Legea nr. 188/1999.
Cum nici în cuprinsul nr.OG6/2007 nu sunt reglementate și definite cele doua sporuri, nestabilindu-se nici un coeficient pentru acordarea acestora, drepturile pretinse de reclamant nu pot fi acordate. Eventuala stabilire la nivelul procentului de 25% pentru fiecare drept de către instanță ar fi arbitrară și fără suport legal, instanța depășindu-și, astfel, atribuțiile și funcțiunea instituita prin Legile nr.303 și 304/2004 și Codul d e procedură civilă, aceea de aplicare a legii în cazul de speță. Practic instanța ar legifera în locul legiuitorului și în favoarea funcționarilor reclamanți prin obligarea pârâtelor la plata contravalorii celor 2 suplimente.
În plus, este evident, în concordanță cu prevederile art. 31 al.3 din Legea nr. 188/1999 că, cuantumul acestor drepturi nu poate fi stabilit decât prin lege.
Prin admiterea prezentei cereri de chemare în judecata s-ar nesocoti si decizia nr. 820/ 2008 Curții Constituționale în cuprinsul căreia se învederează expres că instanțele judecătorești nu au competența să anuleze sau să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege pe considerentul că ar fi discriminatorii și să le înlocuiască cu norme create pe cale jurisprudențială sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative. Astfel, instanțele judecătorești nu au posibilitatea de a acorda un spor salarial al cărui cuantum nu a fost determinat de autoritățile competente.
Pe de altă parte, acțiunea reclamanților ț, fiind o acțiune în pretenții ce presupune angajarea răspunderii patrimoniale a pârâtei, nu sunt îndeplinite condițiile de fond pentru a fi admisa o astfel de cerere, întrucât existența unui prejudiciu invocat de reclamanți nu este certă, acesta nefiind determinat sau determinabil cât privește întinderea sa. Astfel, în condițiile în care printr-o lege nu sunt reglementate modalitățile de calcul a celor două suplimente, acordarea acestora ar presupune obligarea angajatorului la plata unor sume de bani imposibil de calculat, fără o existență certă.
Rezultă așadar, că atât timp cât vocația reclamanților la primirea sporurilor din litigiu, nu a fost materializată prin identificarea cuantumului dreptului salarial respectiv, de administrația competentă identificată de legiuitor, în condițiile în care ordonatorului principal de credite nu-i fuseseră acordate sumele corespunzătoare acordării vreunui drept salarial reprezentând un astfel de spor, reclamanții nu dispun de vreun drept salarial "recunoscut prin lege", în sensul art. 1 din Legea 554/2004 a contenciosului administrativ, la plata căruia angajatorul pârât să poată fi obligat de instanța de contencios administrativ, în actualul cadru legislativ.
În cauza nu se poate invoca nici încălcarea dispozițiilor art.1 din Protocolul Adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale pentru că cele doua sporuri solicitate de reclamanți nu constituie un bun în înțelesul art.1 din Protocol, neavând caracterul unei creanțe certe, lichide si exigibile.
Această situație a fost tranșată de practica O, prin decizia din 27 august 2002, - Republica Ceha - prin care s-a stabilit că bunul solicitat nu era existent, iar reclamantul nu avea calitatea de proprietar decât dacă are o bază suficientă în dreptul intern, spre exemplu dacă existența sa este confirmată printr-o jurisprudență clară și concordantă a instanțelor naționale.
De asemenea, reclamanții nu se află într-o situație discriminatorie în raport de alți funcționari publici, nefiind incidente prevederile art.1 alin.2 lit. i) din OUG nr.137/2000, atâta timp cât legea de salarizare a funcționarilor publici nu dă dreptul acestora la a încasa contravaloarea celor 2 suplimente.
Împotriva acestei sentințe au introdus recurs reclamanții, care critică hotărârea primei instanțe pe motiv că nu s-a ținut seama de faptul de prevederile imperative art.31 alin.1 din Legea nr.188/1999, care prevăd componența salarială a funcționarilor publici. Susțin recurenții că, odată încetată măsura suspendării exercițiului dreptului, angajatorul avea obligația de a plăti drepturile salariale stabilite prin lege, soluție impusă și de practica constantă a în această materie. argumentele aduse în susținerea cererii de ch emare în judecată, în sprijinul căreia au depus practică judiciară și jurisprudență CEDO în această materie, reclamanții solicită admiterea recursului formulat și, pe fondul cauzei, admiterea acțiunii și obligarea pârâtei la plata sporurilor legale.
Intimata, legal citată, a depus întâmpinare prin care solicită, respingerea recursului, apreciind legală și temeinică hotărârea primei instanțe, având în vedere că, pe de o parte sporurile solicitate au fost suspendate și nu au un cuantum de aplicare, iar pe de altă parte nu sunt prevăzute în bugetul de salarii fondurile necesare pentru plata acestora.
Curtea, examinând actele și lucrările dosarului, prin prisma motivelor de recurs și a dispozițiilor legale aplicabile, și având în vedere că, potrivit dispozițiilor art.3041Cod procedură civilă, nu este limitată la motivele de casare prevăzute de art.304 Cod procedură civilă, putând să examineze cauza sub toate aspectele, constată următoarele:
În ceea ce privește excepția invocată, în mod corect tribunalul a reținut că ambii pârâți au obligații privind plata drepturilor salariale, astfel că a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a acestora.
În ceea ce privește fondul cauzei, Curtea reține că potrivit art.29 lit. c și d) din Legea nr.188/1999, devenit art.31, la republicarea legii din 2006, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din
a) salariul de bază,
b) sporul pentru vechime în muncă,
c) suplimentul postului, în procent(general) de 25% din salariul de bază, și
d) suplimentul gradului, de asemenea, în procent de 25% din salariul de bază, drepturi a căror plată a fost suspendată prin art.44 din OUG nr.92/2004 și art.48 din OUG nr.2/2006, până la 31 decembrie 2006, reglementări ce au reintrat în vigoare la 1.01.2007, conform art.13 din Legea nr.251/2006, ocazie cu care termenul de "suplimentul gradului" a fost înlocuit cu "suplimentul corespunzător treptei de salarizare".
Raportat acestor prevederi, Curtea reține că suspendarea exercițiului dreptului la suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare nu echivalează cu înlăturarea lui,cât timp nu i-a fost înlăturată existența printr-o dispoziție legală și nici nu s-a constatat neconstituționalitatea normei legale în ceea ce privește acest drept.
Din actele dosarului rezultă că reclamanții au statut de funcționari publici, regimul lor juridic fiind guvernat de Legea nr.188/1999, iar drepturile salariale solicitate prin acțiuni sunt prevăzute de art.31 din Legea privind Statutul funcționarilor publici, republicată.
Curtea nu poate reține că articolul 31 din Legea nr.188/1999 stabilește doar la modul general, că, pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din: salariul de bază, sporul pentru vechime în muncă, suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare, câtă vreme aceste dispoziții se corelează cu dispozițiile generale în materie, respectiv dispozițiile art. 155 din Codul muncii, potrivit cărora salariul cuprinde salariul de bază, indemnizațiile, sporurile, precum și alte adaosuri, iar art. 269 și 166 din cod prevăd că angajatorul este obligat să îi despăgubească pe salariați în situația în care, din culpa sa, aceștia au fost prejudiciați prin neexecutarea în totalitatea obligațiilor privind plata drepturilor salariale ce li se cuvin. Or, împrejurarea că legiuitorul intenționează, într-un viitor incert, să elaboreze o altă lege și să implementeze un sistem unitar de salarizare a tuturor funcționarilor publici nu justifică în nici un mod neacordarea celor două sporuri legale, atât timp cât ele fac parte din salariu. Dimpotrivă, intenția legiuitorului, care, din motive de ordin financiar, a suspendat succesiv acordarea acestor sporuri, fost ca ele să figureze ca elemente componente ale salariului funcționarului public, iar neprevederea ulterioară a unor cuantumuri ori condiții de acordare nu constituie un aspect de natură a duce la concluzia că nu se impune aplicarea concretă a acestor dispoziții legale. Astfel, chiar dacă atât din cuprinsul art.31 din Legea nr.188/1999, cât și din prevederile art.1 alin.2 lit. a) nr.OUG92/2004, rezultă că dincolo de simpla enumerare a elementelor pe baza cărora sunt salarizați funcționarii publici, probl ema salarizării în mod concret a acestora ar trebui să facă obiectul unei legi separate, legiuitorul urmărind, în mod explicit, implementarea, din anul 2006, unui sistem unitar de salarizare a funcționarilor publici,culpa legiuitorului, care nu a mai intervenit cu precizări privind modul de acordare a sporurilor ce fac parte din salariu ( prin ordonanță de guvern, lege sau norme metodologice) nu trebuie răsfrântă asupra reclamanților funcționari publici, fapt ce ar afecta grav dreptul la muncă și la corecta și justa remunerare a acestora.
Sporurile prevăzute de art.31 lit."c" și"d" din Legea nr.- sunt deja "legiferate", însuși legiuitorul readucându-le din nou în vigoare, astfel că actul instanței de a recunoaște caracterul obligatoriu al unor dispoziții legale nu se poate subsuma actului de legiferare.
Nu în ultimul rând, este de menționat că suspendarea acordării celor două sporuri nu semnifică înlăturarea acestora, întrucât dacă aceasta ar fi fost voința reală a legiuitorului, forma în vigoare a art.31 din lege nu ar fi fost cea citată. Acordarea sporului postului și a celui corespunzător treptei de salarizare se subscrie și exigențelor impuse de prevederile G nr.6/2007, ce stipulează drepturile funcționarilor publici la plata sporurilor și a altor drepturi salariale prevăzute de lege.
Raportându-se la Protocolul adițional 1 la Convenția pentru Apărarea drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale, Curtea consideră că dreptul reclamanților este un drept de creanță și, prin urmare, un bun în sensul art.1 din protocolul menționat, reținând că reclamanții nu au beneficiat de aceste sporuri și că, atâta timp cât dispozițiile legale menționate - în vigoare - au consacrat dreptul funcționarilor publici la plata sporurilor și a altor drepturi salariale, prevăzute de legislația specifică funcției publice, cererea reclamanților este legitimă.
Se mai reține că, potrivit hotărârii CEDO din 22.04.2004, cauza nr. 44076/98, Angelov contra Bulgariei, o creanță poate să reprezinte un "bun" în sensul art.1 din Protocolul nr.1 dacă este suficient de bine stabilită pentru a fi exigibilă. Motivele invocate privind lipsa fondurilor în bugetul instituțiilor vizate nu ar putea justifica neacordarea sporurilor recunoscute în favoarea reclamanților.
Aceeași argumentație, în sensul că o autoritate a statului nu ar putea invoca lipsa resurselor pentru a nu onora o datorie rezultată dintr-o hotărâre judecătorească sau un act normativ cu putere de lege se regăsește și în hotărârea CEDO pronunțată în cauza nr. 59498/00, Bourdov contra Rusiei.
Chiar dacă suspendarea acordării suplimentului postului și a suplimentului corespunzător treptei de salarizare nu a fost urmarea unor constrângeri bugetare, ci consecința directă și imediată a neelaborării și neadoptării legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici,și la care art.31 alin.3 din Legea nr.188/1999 face trimitere, așa cum am arătat nu poate fi răsfrântă asupra dreptului reclamanților.
, de către puterea legiuitoare, a legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici, în cadrul căreia dreptul la suplimentul postului și dreptul la suplimentul corespunzător treptei de salarizare ar fi trebuit să-și afle consacrarea deplină și definitivă, începând de la definirea acestora și terminând cu stabilirea cuantumului, ori sistemului de acordare, nu exclude intervenția puterii judecătorești în soluționarea diferendelor referitoare nu la politica salarială promovată de puterea executivă și aprobată de puterea legislativă, ci la recunoașterea drepturilor conferite prin lege, tocmai având în vedere că misiunea constituțională a instanțelor judecătorești este, conform art.126 alin.1 din Legea fundamentală, aceea de a realiza justiția, adică de a soluționa, aplicând legea, litigiile dintre subiectele de drept cu privire la existența, întinderea și exercitarea drepturilor lor subiective, lor nefiindu-le însă permis ca, în aplicarea legii, să înlocuiască sau să creeze norme de drept pe cale judiciară.
Tocmai în absența legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici, care ar fi trebuit să se bazeze pe sistemul de salarizare enunțat la alin.1 al art.31, reclamanților trebuie să li se recunoască dreptul de a primi suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare, chiar dacă legiuitorul nu a indicat, prin legea specială de salarizare, care sunt categoriile de funcționari care beneficiază de aceste drepturi, care sunt condițiile în care ele se acordă și în mod deosebit care este sistemul de calcul al acestor suplimente la salariul de bază, culpa aparținând în mod exclusiv acestuia și pentru care nu pot fi sancționați, prin nerecunoașterea drepturilor ce li se cuvin, reclamanții.
Împrejurarea că nu există nici un act normativ care să permită cuantificarea celor două suplimente, stabilirea acestora de către instanță la nivelul a 25% din salariul de bază, nu poate fi considerată arbitrară, câtă vreme acest procent este prevăzut expres de legea cadru, stabilirea acestora sub acest cuantum fiind atributul exclusiv al debitorului și de care reclamanții nu sunt ținuți răspunzători.
În consecință, pentru considerentele expuse, Curtea urmează ca, în temeiul art.304 raportat la art. 312 ind. 1 alin. 2, 3 cod proc. civ. să admită recursul formulat de reclamanți, iar pe fond se va proceda conform dispozitivului în sensul admiterii acțiunii formulate și obligarea pârâtelor la plata drepturilor salariale astfel cum au fost solicitate.
Vor fi menținute celelalte dispoziții ale sentinței recurate.
În temeiul art. 274 cod proc. civ. pârâtele vor fi obligate la plata către reclamanți a cheltuielilor de judecată.
Pentru aceste motive,
În numele legii,
DECIDE:
Admite recursul formulat de reclamantul Sindicatul Finanțelor Publice V împotriva sentinței civile nr. 37/CA din 09.02.2009 pronunțată de Tribunalul Vaslui sentință pe care o modifică în parte.
Admite acțiunea promovată de reclamantul Sindicatul Finanțelor Publice I, în numele și pentru membrii săi, consemnați în anexa cererii de chemare în judecată, în contradictoriu cu pârâtele Garda Financiară Secția V și
Obligă pârâtele la plata către reclamanți a suplimentului postului și la plata suplimentului corespunzător treptei de salarizare în procent de câte 25% din salariul de bază, în raport de încadrarea pe funcție a fiecărui reclamant, începând cu data de 01.01.2004 și până la data pronunțării prezentei hotărâri, sume actualizate în raport cu indicele de inflație la data plății efective.
Menține celelalte dispoziții ale sentinței civile recurate.
Obligă pârâtele să plătească reclamanților suma de 2500 lei, cheltuieli de judecată.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică, azi, 13.07.2009.
PREȘEDINTE, JUDECĂTOR, JUDECĂTOR 3: Iulia
- - - - - - I -
Grefier,
Red.
Tehnored. /
Tribunalul Vaslui:
-
20.VII.2009.-
2 ex.-
Președinte:Leocadia RoșculețJudecători:Leocadia Roșculeț, Violeta Elena Pinte, Iulia
