Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 524/2009. Curtea de Apel Oradea
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL ORADEA
- Secția comercială și de
contencios administrativ și fiscal -
DOSAR Nr.-
DECIZIA NR.524/CA/2009-
Ședința publică din 29 octombrie 2009
PREȘEDINTE: Tătar Ioana JUDECĂTOR 2: Sotoc Daniela
- - - JUDECĂTOR 3: Blaga Ovidiu
- - - judecător
- - - grefier
&&&&&&&&&&
Pe rol fiind pronunțarea asupra recursului în contencios administrativ și fiscal declarat de reclamanții, - -,toți cu domiciliul ales în O,-,.2,.7, jud.B și,din O,-,.8, jud. în contradictoriu cu intimații pârâți CONSILIUL LOCAL O, PRIMĂRIA MUNICIPIULUI O, ADMINISTRAȚIA IMOBILIARĂ, toate cu sediul în O, nr.1, jud.B,ADMINISTRAȚIA SOCIAL COMUNITARĂ O,cu sediul în O,-, jud.B șiDIRECȚIA DE EVIDENȚĂ A PERSOANELOR DIN MUNICIPIUL O,cu sediul în O,-, jud.B împotriva sentinței nr.207/CA din 19 martie 2009, pronunțată de Tribunalul Bihor, în dosarul nr-, având ca obiect litigiu privind funcționarii publici (Legea nr.188/1999).
Se constată că, fondul cauzei a fost dezbătut la data de 22 octombrie 2009, când părțile prezente au pus concluzii consemnate în încheierea din acea dată, încheiere ce face parte integrantă din prezenta hotărâre și când s-a amânat pronunțarea hotărârii cauzei pentru data de 29 octombrie 2009.
CURTEA D E APEL
deliberând:
Asupra recursului în contencios administrativ și fiscal de față, constată următoarele:
Prin sentința nr.207/CA din 19 martie 2009, Tribunalul Bihorar espins cererile formulate de reclamanții, și, toți cu domiciliul procedural ales în O str.- -, ntr.1.2,.7, jud.B, în contradictoriu cu pârâții Local O, Municipiului O, Administrația Imobiliară O, Direcția de Evidență a Persoanelor din Municipiul O și Administrația Socială Comunitară O, fără cheltuieli de judecată.
Pentru a pronunța această sentință, instanța de fond a reținut următoarele:
Reclamanții au calitatea de funcționari publici, respectiv personal contractual în cadrul - O, Administrației Imobiliare O, Administrației Sociale Comunitare O și Direcției de Evidență a Persoanelor Municipiului O, aspect necontestat de către pârâți.
Prin cererea dedusă judecății, reclamanții solicită recunoașterea unor drepturi stabilite, în principal, prin 138/1999 privind salarizarea și alte drepturi ale personalului militar din instituțiile publice de apărare naționala, ordine publică și siguranță naționala, precum și acordarea unor drepturi salariale personalului civil din aceste instituții.
La art.1 din acest act normativ se prevede că " dispozițiile prezentei legi se aplica personalului militar si civil din cadrul Ministerului Apărării Naționale, Ministerului d e Interne, Serviciului R de Informații, Serviciului de Informații Externe, Serviciului de Protecție și Pază, Serviciului de Telecomunicații Speciale si Ministerului Justiției".
Conform art. 13 cadrele militare în activitate, militarii angajați pe baza de contract si salariații civili beneficiază de o indemnizație de dispozitiv lunara de 25% din solda de funcție, solda de grad, solda de merit, indemnizația de comanda și gradații, respectiv din salariul de bază.
În executarea acestei dispoziții legale, în temeiul atribuțiilor conferite prin OUG 63/2003, Ministrul Administrației și Internelor a emis ORDINULUI nr.275/2002, modificat și completat ulterior prin ORDINUL nr.496/28.07.2003, prin care, la art.9.2 s-a stipulat că "indemnizația de dispozitiv se acordă și personalului civil ce-și desfășoară activitatea în domeniul administrației publice".
Profitând de împrejurarea că prin aceste dispoziții nu s-a făcut distincția între administrația publică centrală și administrația publică locală, o serie de angajați ai administrației locale, din țară și chiar din municipiul O, au dobândit, în instanță, recunoașterea acestor drepturi, aspect ce rezultă din hotărârile judecătorești depuse de către reclamanți și intervenienți la dosarul cauzei.
Trecând peste faptul, de necontestat, că, din interpretarea dispozițiilor 215/2001 a administrației publice locale, OUG 63/2003 privind organizarea și funcționarea Ministerul Administrației și Internelor și chiar ale Constituției, rezultă că structurile administrației publice locale funcționează după principiul autonomiei, beneficiind de personalitate juridică proprie, bugete proprii și nefiind subordonate Ministerului Administrației și Internelor, totuși, aceste aspecte, formulate ca apărări ale pârâților în cauză, sunt înfrânte de principiul "ubi lex non distinquit, nec nos distinquere debemus", în condițiile în care, prin ordinul emis nu se face distincție între administrația publică centrală și administrația publică locală.
Aspectul deosebit de relevant, însă, în susținerea netemeiniciei acțiunii reclamantului și a cererilor de intervenție este faptul că atât ORDINUL MAI nr.496/2003 cât și ORDINULUI nr.275/2002, nu au fost publicate în Monitorul Oficial. Deși reprezintă un fapt negativ, iar sarcina probei incumbă, în acest caz, părții opuse, reclamanții și intervenienții nu au făcut dovada faptului pozitiv, anume a publicării acestor acte normative în Monitorul Oficial al României.
În conformitate cu dispozițiile art.10 al.1 24/2000 privind tehnica legislativă pentru elaborarea actelor normative "în vederea intrării lor în vigoare legile și celelalte acte normative adoptate de Parlament, ordonanțele și hotărârile Guvernului, actele normative ale autorităților administrative autonome, precum si ordinele, instrucțiunile și alte acte normative emise de organele administrației publice centrale de specialitate se publica în Monitorul Oficial al României, Partea".
Prin urmare, nefiind publicat în Monitorul Oficial, ORDINUL Ministrului Administrației și Internelor nr.496/2003 este nesusceptibil de a produce efecte juridice.
Chiar dacă pe rolul instanțelor judecătorești s-au aflat procese similare care au fost admise, situație în care reclamantului și intervenienților li s-a creat legitimă că au dreptul de a beneficia de această indemnizație, totuși în dreptul românesc, practica judiciară nu constituie izvor de drept.
Pe de altă parte, pronunțarea unor astfel de soluții, în lipsa oricărui fundament legal, constituie, practic, o imixtiune nepermisă și regretabilă, a puterii judecătorești în activitatea de legiferare, care nu este conferită, prin Constituție, instanțelor de judecată.
În acest sens s-a pronunțat și Curtea Constituțională prin Decizia nr.820/2008, în considerentele căreia s-a reținut expresis verbis că "instanțele judecătorești nu au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege considerând că sunt discriminatorii, și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative".
Față de toate aceste aspecte reținute, instanța a respins, ca neîntemeiate, cererile reclamanților.
Împotriva acestei sentințe, în termen legal au declarat recurs reclamanții, - - și, solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate și rejudecând cauza să se admită cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată.
În dezvoltarea motivelor de recurs, recurenții au arătat că, la data emiterii Ordinului MAI nr.496/2003, era în vigoare nr.HG555/2001 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile pentru suspendarea proiectelor de acte normative.
Potrivit art.27 alin.3 din această hotărâre, "nu sunt supuse regimului de publicare în al României, Partea I, dacă legea nu dispune altfel, ordinele, instrucțiunile și alte acte cu caracter normativ, care au ca obiect reglementări, din sectorul de apărare, ordine publică și siguranță națională".
Prin urmare, actele de natura celui în discuție erau supuse unui regim juridic distinct, fiind exceptate de la prevederile Legii nr.24/2000.
Astfel, instanța de fond a pronunțat o hotărârea nelegală și netemeinică, făcând o aplicare greșită a dispozițiilor legale în materie.
Cu privire la practica judiciară depusă în susținerea cererii, arată recurenții că, instanța a făcut o interpretare eronată a acesteia, reținând în mod greșit că aceasta nu constituie izvor de drept, iar pe de altă parte că acele hotărâri au fost pronunțate fără nici un fundament legal.
Instanța de fond nu avea competența de a analiza legalitatea unor hotărâri judecătorești, hotărâri care erau definitive și irevocabile și care au produs efecte.
Mai mult, hotărârea atacată este contradictorie, arată recurenții, deoarece cu toate că li s-a respins cererea, instanța reține că pe fiind sunt îndreptățiți la indemnizația de dispozitiv, în condițiile în care prin ordinul emis nu se face distincția între administrația publică centrală și cea locală.
Prin hotărârea pronunțată, instanța de fond le-a încălcat dreptul la un proces echitabil, fiind evident că prin Ordinul MAI s-a urmărit ca din rândul personalului care beneficiază de acest spor să facă parte și personalul civil din administrația publică, tocmai pentru a se înlătura discriminarea în privința drepturilor de natură salarială a personalului aflat în subordinea și coordonarea MAI, pentru că numai astfel se poate asigura egalitatea de tratament salarial și nediscriminare pentru personalul din cadrul acelorași instituții, aceasta fiind și rațiunea pentru care respectivul Ordin a fost contrasemnat și de Ministrul delegat pentru Administrație Publică și nu doar de către emitent Ministerul Administrației și Internelor.
Ordinul MAI nr.496/2003 emis în aplicarea Legii nr.138/1999 a constituit temeiul legal al recunoașterii și plății efective a acestor drepturi, către numeroșii funcționari publici și angajați cu contract de muncă din administrația publică locală, astfel încât prevederile constituționale respective art.16, art.14 CEDO, art.1 din Protocolul 12 precum și art.5 și 6 din Codul Muncii, impun premisa de reglementare unitară a acestor drepturi.
Concluzionează că, soluțiile pronunțate cu respectarea normelor CEDO sunt, în opinia lor, legale, judecătorul național în calitate de prim judecător CEDO având obligația de a asigura efectul deplin al normelor Convenției, asigurându-i preeminență față de orice altă prevedere contrară din legislația națională.
În drept au invocat prevederile art.304 pct.9 Cod procedură civilă.
Intimații, deși legal citați, nu s-au prezentat la dezbaterea cauzei și nu au formulat întâmpinare.
Examinând hotărârea recurată, prin prisma motivelor de recurs, cât și din oficiu, având în vedere actele și lucrările dosarului, se constată că recursul este nefondat.
Acțiunea reclamanților prin care au solicitat obligarea pârâților la plata indemnizației de dispozitiv este neîntemeiată, însă pentru alte considerente decât cele reținute de către instanța de fond.
Legea nr.138/1999 stabilește modalitatea de salarizare și acordare a altor drepturi personalului militar din instituțiile publice de apărare națională, precum și acordarea unor drepturi salariale personalului civil din aceste instituții.
Potrivit art.1 "Dispozițiile prezentei legi se aplică personalului militar și civil din cadrul Ministerului Apărării Naționale, Ministerului d e Interne, Serviciului Român de Informații, Serviciului de Informații Externe, Serviciului de Protecție și Pază, Serviciului de Telecomunicații Speciale și Ministerului Justiției".
Conform art.3 "Cadrele militare în activitate și militarii angajați pe bază de contract au dreptul la o soldă lunară, compusă din: solda de funcție, solda de grad, solda de merit, indemnizația de comandă, gradații și indemnizația de dispozitiv".
Potrivit art.13 "Cadrele militare în activitate, militarii angajați pe bază de contract și salariații civili beneficiază de o indemnizație de dispozitiv lunară de 25% din solda de funcție, solda de grad, solda de merit, indemnizația de comandă și gradații, respectiv din salariul de baza".
Art.47 din același act normativ stipulează că "Personalul civil din ministerele si instituțiile centrale prevăzute la art. 1 beneficiază de drepturile salariale reglementate în legislația aplicabilă în sectorul bugetar și de unele drepturi salariale prevăzute în prezenta lege".
Potrivit art.49 "Personalul civil din ministerele și instituțiile centrale prevăzute la art. 47, care desfășoară activități în condiții similare cu cele ale cadrelor militare, beneficiază de primele, sporurile si indemnizațiile acordate acestora, potrivit prevederilor aplicabile cadrelor militare în activitate".
Potrivit art.51 "Funcțiile specifice pentru personalul civil din structurile de apărare naționala, ordine publică și siguranță naționala sunt prevăzute în anexa nr. 6".
Prin ordinul Ministerului d e Interne nr.275/2002 s-au emis dispoziții de aplicare a Legii nr.138/1999.
Prin nr.OUG63/28.06.2003 Ministerul d e Interne și Ministerul Administrației Publice au fost organizate într-un singur minister, Ministerul Administrației și Internelor.
Prin Ordinul nr.496/28.07.2003, Ministrul Administrației și Internelor a modificat și completat Ordinul nr.275/2002 sus amintit, prevăzând în art.II pct.9.2. următorul conținut: "Indemnizația de dispozitiv se acordă și personalului civil ce-și desfășoară activitatea în domeniul administrației publice".
De asemenea pct.31.1 a fost modificat astfel: "Prin personal civil, în sensul prezentului ordin, se înțelege funcționarii publici și personalul contractual din Ministerul Administrației și Internelor.
Personalul civil din Ministerul Administrației și Internelor beneficiază de drepturile stabilite prin prezenta lege, cu excepția celui din domeniul administrației publice care beneficiază doar de dreptul prevăzut la art.13 din lege, precum și de cele prevăzute în reglementările în vigoare aplicabile salariaților omologi din sectorul bugetar".
Aceste dispoziții stau la baza pretențiilor reclamanților în prezenta cauză.
Din succesiunea normelor mai sus expuse este evidentă concluzia că, Ordinul nr.496/2003, de care se prevalează reclamanții, este dat în aplicarea dispozițiilor Legii nr.138/1999 care reglementează anumite drepturi salariale pentru personalul militar și civil care-și desfășoară activitatea în cadrul Ministerului Apărării Naționale, Ministerului d e Interne, (devenit, iar apoi ), Serviciului Român de Informații, Serviciului de Informații Externe, Serviciului de Protecție și Pază, Serviciului de Telecomunicații Speciale și Ministerului Justiției.
În urma reorganizării Ministerului d e Interne și a celui al Administrației Publice în Ministerul Administrației și Internelor, o astfel de precizare, ca cea mai sus expusă în ordinul nr.496/2003 era necesar a fi prevăzută, având în vedere că ministerul nou creat avea atribuții și în domeniul administrației publice, nu doar în cel al ordinii și siguranței publice. Prin urmare, era necesar a se dispune și cu privire la personalul salariat în baza Legii nr.138/1999, dar care - în baza unor acte normative ulterioare legii respective - își desfășoară activitatea în domeniul administrației publice.
Aceasta, nu înseamnă că tot personalul bugetar - funcționari publici și contractuali, care își desfășoară activitatea în domeniul administrației publice și care sunt salariați după norme specifice funcției lor - vor beneficia de indemnizația de dispozitiv.
O concluzie contrară ar însemna că Ordinul nr.496/2003 adaugă la Legea nr.138/1999, stabilind categorii de personal cărora legiuitorul prin lege nu le-a conferit dreptul de a beneficia de indemnizația de dispozitiv, însă o asemenea dispoziție cuprinsă într-un act ce care drept scop explicitarea aplicării legii, nu poate duce la modificarea ori completarea actului normativ pentru explicitarea căruia s-a emis.
Recurenții nu au fost și nu sunt salariați conform Legii nr.138/1999 de către Ca atare, nu sunt vizați de Ordinul nr.496/2003.
Structurile administrației publice locale funcționează după principiul autonomiei, beneficiind de personalitate juridică proprie, cu bugete proprii, ele nefiind subordonate și nici nu fac parte din structura acestui minister.
Susținerea recurenților potrivit căreia, prin sentința pronunțată, instanța de fond le-a încălcat dreptul la un proces echitabil, deoarece nu a înlăturat discriminarea în privința drepturilor de natură salarială a personalului aflat în subordinea și coordonarea și nu a asigurat egalitate de tratament, nu poate fi primită.
Prin prevederile art.14 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului se garantează exercitarea drepturilor și libertăților recunoscute de aceasta, fără nici o discriminare, însă statele contractante beneficiază, potrivit jurisprudenței Curții Europene, de o marjă de apreciere în privința stabilirii dacă și în ce măsură în situații similare în alte privințe, justifică moduri diferite de abordare.
În această ordine de idei, în accepțiunea Curții Europene se socotește că o distincție este discriminatorie în sensul art.14, dacă nu este justificată în mod obiectiv și rezonabil sau nu există un raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele folosite și scopul vizat.
Ori, reclamanții nu au același statut cu cei salarizați în baza Legii nr.138/1999, nu ocupă aceleași funcții și nu îndeplinesc aceleași atribuții de serviciu, astfel că nu se poate vorbi de o discriminare, în sensul arătat mai sus.
Nu se vor acorda cheltuieli de judecată, deoarece nu au fost solicitate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
RESPINGE ca nefondat recursul declarat de recurenții, - -și,împotriva sentinței nr.207 din 19 martie 2009, pronunțată de Tribunalul Bihor, pe care o menține în totul.
Fără cheltuieli de judecată în recurs.
IREVOCABILĂ.
Pronunțată în ședința publică din 29 octombrie 2009.
PREȘEDINTE, JUDECĂTOR, JUDECĂTOR, GREFIER,
Red. dec. -
- în concept - 05.11.2009
- jud. fond. -
- tehnoredact. - 20 ex.
- 20.11.2009
18 com. 20.11.2009 cu:
-,
-,
-,
-,
-,
-,
-,
-,
-,
-,
-,
- - -,
-,
- CONSILIUL LOCAL O,
- PRIMĂRIA MUNICIPIULUI O,
- ADMINISTRAȚIA IMOBILIARĂ,
- ADMINISTRAȚIA SOCIAL COMUNITARĂ O,
- DIRECȚIA DE EVIDENȚĂ A PERSOANELOR DIN MUNICIPIUL O,
Președinte:Tătar IoanaJudecători:Tătar Ioana, Sotoc Daniela, Blaga Ovidiu
