Litigiu privind funcționarii publici statutari. Decizia 599/2008. Curtea de Apel Brasov
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL BRAȘOV
SECȚIA contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DECIZIA NR.599 / Dosar nr-
Ședința publică de la 30 2008
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Clara Elena Ciapă
JUDECĂTORI: Clara Elena Ciapă, Silviu Gabriel Barbu
- -
Grefier -
Pentru astăzi fiind amânată pronunțarea asupra recursurilor declarate de pârâtul Ministerul Internelor și Reformei Administrative și chematul în garanție Ministerul Economiei și Finanțelor prin Direcția Generală a Finanțelor Publice B împotriva sentinței civile nr.490/CA/9.06.2008 pronunțată de Tribunalul Brașov - secția comercială și de contencios administrativ
La apelul nominal făcut în ședință publică, la pronunțare, s-a constatat lipsa părților.
Procedura îndeplinită.
Dezbaterile în cauza de față au avut loc în ședința publică din 23 2008, când părțile au lipsit, iar instanța în temeiul art.146 Cod procedură civilă pentru a da posibilitatea părților să depună la dosar concluzii scrise și în baza art.260 alin.1 Cod procedură civilă, în vederea deliberării, a amânat pronunțarea pentru 30 2008.
CURTEA
Asupra recursurilor de față:
Constată că prin sentința civilă nr. 490/CA/09.06.2008 pronunțată de Tribunalul Brașovs -a respins excepția inadmisibilității cererii de chemare în garanție invocată de Ministerul Economiei și Finanțelor și excepția lipsei calității procesuale pasive a acestuia; s-a admis acțiunea formulată de reclamanții și în contradictoriu cu pârâții Ministerul Internelor și Reformei Administrative și Inspectoratul de Poliție al Județului B; au fost obligați pârâții Ministerul Internelor și Reformei Administrative și Inspectoratul de Poliție al Județului B să plătească reclamanților în solidar sumele reprezentând sporul de fidelitate pentru anul 2005, actualizate cu rata inflației și dobândă legală aferentă; s-a admis cererea de chemare în garanție formulată de pârâtul Ministerul Internelor și Reformei Administrative și a fost obligat Ministerul Economiei și Finanțelor prin Direcția Generală a Finanțelor Publice B să vireze pârâtului Ministerului Internelor și Reformei Administrative sumele stabilite prin hotărâre.
Pentru a pronunța această soluție prima instanță a reținut următoarele:
Excepția inadmisibilității, invocată de chematul in garanție este nefondată și a fost respinsă, având in vedere că, față de dispozițiile Legii nr. 500/2002 și HG 208/2005, singurul in măsură să prevadă și să aloce in bugetul Ministerului Internelor și Reformei Administrative sumele necesare efectuării plății sumelor ce s-ar stabili in eventualitatea admiterii acțiunii este Ministerul Economiei și Finanțelor.
Excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de Ministerul Economiei și Finanțelor este nefondată, și a fost respinsă, a fost chemat in garanție singurul in măsură să prevadă și să aloce in bugetul Ministerului Internelor și Reformei Administrative sumele necesare efectuării plății sumelor ce s-ar stabili in eventualitatea admiterii acțiunii.
În fapt, reclamanții sunt angajați în cadrul Poliției Municipiului, fiind funcționari publici cu statut special, potrivit înscrisurilor depuse, aspect necontestat de către pârâți.
În drept, instanța de fond a apreciat că, în cadrul raportului de serviciu existent între reclamanți și pârâții Inspectoratul Județean de Poliție B și Ministerul Internelor și Reformei Administrative pe perioada anului 2005, pârâților Inspectoratul Județean de Poliție B și Ministerul Internelor și Reformei Administrative le incumbă obligația corelativă dreptului prevăzut de prevederile art. 6 din OG nr. 38/2003, care stabilește că "pentru activitatea desfășurată în instituțiile din sectorul de apărare națională, ordine publică și siguranță națională, în calitate de militar, polițist, funcționar public și personal contractual, polițiștilor li se acordă un spor de fidelitate de până la 20% din salariul de bază, în condițiile stabilite prin ordin al ministrului de interne ", astfel că, în ipoteza cererii reclamanților de obligare la plata sumelor reprezentând sporul de fidelitate pentru anul 2005, proporțional cu vechimea și cu celelalte criterii prevăzute prin ordinul ministrului, aceste instituții au calitate procesuală pasivă, revenindu-le obligația corelativă dreptului menționat.
Pe fondul acestei cereri, instanța de fond a considerat că, deși prin efectul OUG 118/24.11.2004 privind acordarea unor drepturi salariale personalului Ministerului Administrației și Internelor - art. 2, exercițiul dreptului de a încasa sporul de fidelitate, prevăzut de prevederile art. prevederile art.6 din OG nr.38/2003, a fost suspendat în anul 2005, totuși această împrejurare nu echivalează cu stingerea dreptului, ci are ca efect numai imposibilitatea realizării prerogativelor sale în intervalul de timp pentru care s-a suspendat exercițiul dreptului.
Dreptul continuă să existe până la momentul adoptării unei dispoziții legale exprese contrare, deoarece, în materia dreptului muncii, este pe deplin aplicabil principiul derivând din "teoria a drepturilor câștigate", astfel încât nu poate fi acceptată ipoteza unei abrogări implicite a unei prevederi legale care a instituit un drept. Cum raportul de serviciu al funcționarului public este similar unui raport de muncă în ceea ce privește drepturile legale, acest principiu este pe deplin aplicabil și în situația funcționarilor publici.
Ca atare, orice restrângere adusă acestui drept, categorie în care intră și suspendarea, poate avea loc numai dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 53 din Constituție (fostul art. 49 ). Or, actul normativ prin care s-a suspendat exercitarea dreptului la sporul de fidelitate nu întrunește cerințele impuse de textul legii fundamentale, nefiind adoptate pentru apărarea siguranței naționale, a ordinii, a sănătății ori a moralei publice, a drepturilor și libertăților cetățenilor sau pentru desfășurarea instrucției penale, prevenirea consecințelor unei calamități naturale ori ale unui sinistru deosebit de grav. Prevederile legale prin care s-a suspendat acordarea sporului de fidelitate în anul 2005 au avut caracter temporar, iar în prezent nu mai sunt în vigoare, astfel încât nu mai pot forma obiectul controlului de neconstituționalitate, conform Legii nr. 47/1992, republicată.
Instanța de fond, analizând textele în discuție, în aplicarea principiului prevăzut de art. 3 Cod civil, apreciază că dispozițiile privind suspendarea nu au produs niciun efect sub aspectul existenței dreptului la sporul de fidelitate, și deci, nu au avut drept consecință suprimarea acestuia în materialitatea sa pentru perioada în care au fost în ființă. Această suspendare nu poate echivala cu stingerea dreptului, ci are ca efect numai imposibilitatea realizării acestuia în intervalul de timp pentru care a fost suspendat exercițiul său.
Deși nu se poate nega dreptul legiuitorului de a suspenda aplicarea anumitor dispoziții legale, acest drept trebuie exercitat cu respectarea cerințelor impuse de art. 56 și 64 din Legea nr. 24/2000.
Succesiunea în timp a actelor normative la care s-a făcut referire impune să se rețină că dreptul la sporul de fidelitate al polițiștilor în baza OG nr. 38/2003, instituit prin art. 6, fost introdus în acest act normativ încă de la adoptarea sa și și-a produs efectele începând din 01 ianuarie 2004, continuând să existe și în prezent, și producând consecințe și in anul 2006.
Așa fiind și cum, în raport cu principiul activității legii civile, ce decurge din art. 15 din Constituție și din art. 1 din Codul civil, dispozițiile art. 6 din OG nr. 38/2003 fiind în vigoare în toată această perioadă, rezultă că dreptul la sporul de fidelitate acordat polițiștilor prin acest text a existat și în perioada anului 2005, fiind în ființă în întreaga perioadă menționată și, fiind conforme cu principiile înscrise în art. 38 alin. (2) din Constituția anterioară [art. 41 alin. (2) din Constituția revizuită în 2003], nu s-a constatat că ar fi neconstituționale.
Pe de altă parte, dispozițiile art. 2 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 118/24.11.2004, prin care s-a suspendat până la data de 31 decembrie 2005 aplicarea acestor prevederi, neconținând vreo referire la eventualitatea desființării dreptului la sporul de fidelitate, ci doar la suspendarea exercițiului acestuia, nu pot fi considerate nici ele că ar înlătura însăși existența lui.
Mai mult, suspendarea exercițiului dreptului nu echivalează cu însăși înlăturarea lui, cât timp prin nicio dispoziție legală nu i-a fost înlăturată existența pentru anul 2005, in condițiile acordării acestui spor atât in anul 2004,cât și in anii 2006 și 2007.
Suspendarea ulterioară, a acestui drept recunoscut și garantat nu poate înlătura existența lui anterioară, pentru că s-ar contraveni atât art. 53 din Constituția revizuită (art. 49 din Constituția anterioară) privind cazurile când se poate restrânge exercițiul unui drept, cât și reglementărilor date prin art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.
Din moment ce printr-o lege anterioară s-a conferit dreptul la spor de fidelitate, iar acesta a continuat să fie prevăzut și anterior, și ulterior perioadei în care s-a suspendat aplicarea lui, nu se poate considera că acel drept nu a existat în perioada respectivă deoarece s-ar încălca principiul constituțional care garantează realizarea drepturilor acordate.
Ca urmare, pentru ca un drept prevăzut să nu devină doar o obligație lipsită de conținut, redusă la nudum jus, ceea ce ar constitui o îngrădire nelegitimă a exercitării lui, un atare drept nu poate fi considerat că nu a existat în perioada anului 2005, pentru care exercițiul lui a fost suspendat, iar nu înlăturat. Altfel, s-ar ajunge la situația ca un drept patrimonial, a cărui existență este recunoscută, să fie vidat de substanța sa și, practic, să devină lipsit de orice valoare.
De aceea, respectarea principiului încrederii în statul de drept, care implică asigurarea aplicării legilor adoptate în spiritul și litera lor, concomitent cu eliminarea oricărei tendințe de reglementare a unor situații juridice fictive, face necesar ca titularii drepturilor recunoscute să nu poată fi obstaculați de a se bucura efectiv de acestea pentru perioada în care au fost prevăzute de lege.
Din adeverințele depuse, rezultă că reclamantul avea la data de 01.12.2005 o vechime de 13 ani iar reclamantul, de 19 ani, îndeplinind condiția vechimii așa cum a fost reglementată de Ordinul 132/2004 și apoi modificată de Ordinul 1076/2005.
Raportat considerentelor expuse, având in vedere și dispozițiile art. 6 din nr.OG 38/2003, precum și ale Ordinelor 132/2003 și 1076/2004, a fost admisă acțiunea reclamanților în contradictoriu cu pârâții Ministerul Internelor și Reformei Administrative și Inspectoratul de Poliție al Județului
Au fost obligați pârâții să plătească reclamanților, in solidar, sporul de fidelitate actualizat cu rata inflației, pentru anul 2005, având în vedere faptul că în materia raporturilor de serviciu, similar raporturilor de muncă, se prezumă punerea în întârziere a angajatorului, odată cu data nașterii dreptului, sarcina probei revenindu-i acestuia raportat la data nașterii prejudiciului.
Reclamanții au solicitat și obligarea pârâților la plata dobânzii legale aferente sumelor datorate de aceștia, cerere care este fondată, urmând a fi obligați pârâții in acest sens, având in vedere dispozițiile art. 1084 Cod Civil, dobânda legală fiind de natură să acopere beneficiul nerealizat de reclamanți.
Pentru argumentele expuse anterior, cu prilejul motivării soluției de respingere a excepției de inadmisibilitate, a fost admisă cererea de chemare in garanție a Ministerului Economiei și Finanțelor, formulată de Ministerul Internelor și Reformei Administrative, față de dispozițiile Legii nr. 500/2002 și HG 208/2005 singurul in măsură să prevadă și să aloce in bugetul Ministerului Internelor și Reformei Administrative sumele necesare efectuării plății sumelor stabilite prin prezenta hotărâre fiind Ministerul Economiei și Finanțelor. Ministerul Economiei și Finanțelor nu va fi obligat la plata, către angajați ai altor instituții, a unor drepturi salariale, ci la virarea către Ministerul Administrației și Reformei Administrative a fondurilor necesare achitării sporului de fidelitate arătat anterior, Ministerul Economiei și Finanțelor fiind singurul abilitat in acest sens.
Împotriva acestei sentințe au declarat recursul pârâtul Ministerul Internelor și Reformei Administrative și chematul în garanție Ministerul Economiei și Finanțelor prin Direcția Generală a Finanțelor Publice B criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.
În dezvoltarea motivelor de recurs pârâtul Ministerul Internelor și Reformei Administrative arată că hotărârea este nelegală sub aspectul obligării sale la plata sumei reprezentate de prima de concediu actualizată cu rata inflației plus dobânda legală. În continuare se referă la sporul de fidelitate. Menționează că nu sunt incidente în cauză dispozițiile OG 9/2000; nu este stabilită dobânda prin convenție și nu poate fi pus în întârziere, angajarea cheltuielilor se face în limita creditelor bugetare acordate deci nu există temei pentru a se achita și dobânda legală, aceasta contravenind și dispozițiilor art. 5 și art. 968 din Codul civil.
Ministerul Economiei și Finanțelor prin Direcția Generală a Finanțelor Publice B consideră că în mod greșit s-a admis cererea de chemare în garanție nefiind îndeplinite cerințele art.60 - 63 Cod procedură civilă între Ministerul Economiei și Finanțelor și Ministerul Internelor și Reformei Administrative nu există nicio obligație de garanție, faptul că ordonatorul principal de credite nu a acordat în mod nejustificat indemnizațiile cuvenite de drept reclamantului nu-i conferă acestuia o garanție egală din partea Ministerului Economiei și Finanțelor. Se menționează că atât ministrul Economiei și Finanțelor cât și ministrul Internelor și Reformei Administrative sunt ordonatori principali de credite, iar conform art.23 alin.3 din Legea nr.72/1996 și Legea nr. 500/2002 "creditele bugetare aprobate unui ordonator principal de credite prin legea bugetară anuală nu pot fi utilizate pentru finanțarea altui ordonator principal de credite", deci Ministerul Economiei și Finanțelor nu poate fi obligat să vireze sumele de bani ce fac obiectul litigiului. Rolul Ministerului Economiei și Finanțelor este de a grupa solicitările tuturor ministerelor și a înainta spre aprobare proiectul de buget.
Conform Legii nr.500/2002 privind finanțele publice nicio cheltuială din fonduri publice, nu poate fi angajată, ordonată și plătită dacă nu este aprobată potrivit legii și nicio cheltuială nu poate fi înscrisă în buget dacă nu există o bază legală pentru acestea iar creditele alocate unui ordonator de credite nu pot fi utilizate pentru finanțarea altui ordonator principal de credite.
Pe fond arată că sporul de fidelitate solicitat se acordă în condiții stabilite special prin ordin al ministrului de interne, în 2005 nu s-au alocat fonduri cu acest scop iar dispozițiile art. 6 din OG38/2003 au fost suspendate prin art. 2 alin.2 din 118/2004.
Aplicarea dobânzii legale și actualizarea apar ca un mijloc de constrângere. Acestea nu se justifică.
Intimații nu au depus la dosar întâmpinare.
Analizând actele și lucrările dosarelor, sentința atacată raportat la motivele de recurs invocate Curtea apreciază ambele recursuri ca nefondate.
Recurentul pârât Ministerul Internelor și Reformei Administrative nu a criticat modul de soluționare a fondului cauzei cu privire la acordarea sporului de fidelitate pentru anul 2005 recunoscând deci implicit acest drept.
S-a criticat acordarea sumelor reactualizate și obligarea la plata dobânzii legale.
Instanța constată că acest motiv de recurs nu este întemeiat.
Actualizarea sumei cu indicele de inflație reprezintă un mijloc de recuperare a prejudiciului efectiv suferit; urmărește păstrarea valorii reale a obligației bănești.
Dobânda se acordă pentru întârzierea în executarea obligației bănești reprezentând beneficiul nerealizat.
Dată fiind natura diferită a reactualizării și a dobânzii acestea se pot cumula.
Reclamanții au solicitat și actualizarea cu indicele de inflație și dobânda legală.
Există temei legal pentru achitarea sporului de fidelitate - art. 6 din OG38/2003. De asemenea există un capitol bugetar pentru executarea hotărârilor judecătorești.
Nici recursul chematului în garanție Ministerul Economiei și Finanțelor prin B nu este fondat.
Conform art.19 din Legea nr.500/2002, Ministerul Finanțelor Publice are următoarele atribuții: pregătește proiectele legilor bugetare anuale, ale legilor de rectificare și ale legilor privind aprobarea contului general anual de execuție; aprobă clasificațiile bugetare și modificările acestora; analizează propunerile de buget; asigură monitorizarea execuției bugetare; blochează sau reduce utilizarea unor credite bugetare constatate ca fiind fără temei legal sau fără justificare în bugetele ordonatorilor de credite, etc.
Ordonatorii de credite repartizează creditele bugetare aprobate pentru bugetul propriu și pentru bugetele instituțiilor publice ierarhic inferioare, potrivit art.21.
Ei au o serie de responsabilități prevăzute de art.22.
Proiectele legilor bugetare se elaborează de Guvern prin Ministerul Finanțelor Publice (art.28 din Legea nr.500/2002). Chiar dacă aceste proiecte au la bază și propunerile de cheltuieli ale ordonatorilor principali de credite, puterea de decizie o are conform legii, Ministerul Finanțelor Publice, care poate să cuprindă sau nu în proiectul legii bugetului cheltuielile propuse. De asemenea, doar acesta are posibilitatea de a propune rectificarea bugetară pentru repartizarea unor fonduri suplimentare pentru punerea în executare a dispozițiilor hotărârilor judecătorești.
Recurentul nu a fost chemat în judecată pentru a plăti el drepturile salariale unor persoane angajate la instituțiile subordonate altui ordonator de credite (în speță Ministerul Internelor și Reformei Administrative), ci a fost obligat să asigure aceste sume în conformitate cu atribuțiile ce-i revin conform legii privind finanțele publice.
Ministerul Internelor și Reformei Administrative nu poate cere direct rectificarea bugetului său și alocarea unor fonduri suplimentare, aceasta trebuie să se realizeze prin intermediul Ministerului Finanțelor Publice.
Din aceste considerente, Ministerul Internelor și Reformei Administrative a chemat în garanție Ministerul Economiei și Finanțelor, pentru ca acesta să aibă în vedere la elaborarea proiectului de buget și aceste sume cuprinse în hotărârile judecătorești. Ministerul Economiei și Finanțelor nu a fost obligat să plătească el aceste drepturi bănești angajaților Inspectoratului de Poliție al județului B, recurentul a fost obligat să aloce/asigure sumele necesare, îndeplinindu-și atribuțiile ce-i revin conform Legii nr.500/2002.
Corect a admis prima instanță cererea de chemare în garanție a Ministerului Economiei și Finanțelor și a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a sa.
Nici criticile referitoare la modul de soluționare a fondului cauzei nu sunt întemeiate.
Conform art. 6 din OG 38/2003 pentru " activitatea desfășurată în instituțiile din sectorul din sectorul de operare națională, ordine publică în calitate de polițist polițiștilor li se acordă un spor de fidelitate de până la 20% din salariul de bază ". Reclamanții erau polițiști la Inspectoratul de Poliție al Județului B în 2005 și nu li s-a acordat acest spor motivat de faptul că a fost suspendat prin OUG nr. 118/2004.
Prin acest act normativ dreptul nu a fost desființat ci doar suspendat exercițiul acestuia. Suspendarea nu înlătură însăși existența dreptului.
Un drept prevăzut de o prevedere legală nu poate deveni doar o obligație lipsită de conținut. Acest drept patrimonial, cu existență recunoscută nu poate fi vidat de substanța sa și practic să devină lipsit de valoare.
Dreptul la spor de fidelitate a existat la momentul prevederii lui prin OG38/2003 și nu a fost abrogat acordându-se în continuare.
În mod corect a interpretat prima instanță dispozițiile legale și a soluționat cererea dedusă judecății.
Motivul reprezentând cumulul reactualizării sumelor cu dobânda a fost analizat la recursul Ministerul Internelor și Reformei Administrative.
Față de aceste considerente, Curtea în baza art. 312 alin.1 Cod procedură civilă raportat la art. 304 pct.9 și 304/1 Cod procedură civilă urmează să respingă recursurile declarate de pârâtul Ministerul Internelor și Reformei Administrative și chematul în garanție Ministerul Economiei și Finanțelor prin B și să mențină sentința atacată cu completarea motivării din prezenta decizie.
Văzând și prevederile art. 274 Cod procedură civilă.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursurile declarate de pârâtul Ministerul Internelor și Reformei Administrative și chematul în garanție Ministerul Economiei și Finanțelor prin Direcția Generală a Finanțelor Publice B împotriva sentinței civile nr.490/CA/9.06.2008 pronunțată de Tribunalul Brașov - secția comercială și de contencios administrativ.
Fără cheltuieli de judecată.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică azi 30.09.2008.
Președinte, Judecător, JUDECĂTOR 2: Silviu Gabriel Barbu
- - - - - - -
Grefier,
Red.MC 30.09.2008/dact.VP 01.10.2008/2 ex
Judecător fond
Președinte:Clara Elena CiapăJudecători:Clara Elena Ciapă, Silviu Gabriel Barbu
