Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 932/2009. Curtea de Apel Bacau
| Comentarii |
|
Dosar nr-
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL BACĂU
SECȚIA COMERCIALĂ, contencios ADMINISTRATIV SI FISCAL
DECIZIE Nr. 932
Ședința publică de la 29 Octombrie 2009
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Mona Gabriela Ciopraga
JUDECĂTOR 2: Morina Napa
JUDECĂTOR 3: Vera
Grefier
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
La ordine a venit spre soluționare recursul promovat de recurentul - reclamant SINDICATUL C M AL DIN ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ LOCALĂ N- în numele și pentru membrii de sindicat din cadrul PRIMĂRIEI, JUDEȚUL împotriva sentinței civile nr. 204 CA din 14 mai 2009, pronunțată de Tribunalul Neamț în dosarul nr-, având ca obiect litigiu privind funcționarii publici (Legea Nr.188/1999).
La apelul nominal făcut în ședința publică au lipsit părțile.
Procedura legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei, după care;
Nemaifiind chestiuni prealabile și față de împrejurarea că recurenta a solicitat judecarea cauzei în lipsă, constată cauza în stare de judecată și trece la deliberare.
CURTEA
- DELIBERÂND -
Asupra recursului de față, în materia contenciosului administrativ, constată următoarele:
Prin cererea adresată Tribunalului Neamț - Secția Comercială și de Contencios Administrativ sub nr-, reclamantul Sindicatul " cel M" al din Administrația Publică Locală N (în numele și pentru funcționarii publici, și ) a chemat în judecată Primăria comunei și pe Primarul comunei, solicitând obligarea pârâților la plata drepturilor salariale ce constau în:
- sporul de confidențialitate în cuantum de 15% din salariul de bază începând cu oct 2005 actualizat cu indicele de inflație;
- sporul de stabilitate și fidelitate diferențiat de 20 % din salariul de bază brut începând cu oct 2005;
- spor de suprasolicitare neuropsihică și stres de 10 %;
- contravaloarea tichetelor de masă și a tichetelor cadou;
- indemnizația de dispozitiv de 25 %.
În motivarea cererii astfel formulate, cu privire acordarea sporului de confidențialitate, reclamanții au menționat prevederile art. 46 din Legea 188/1999 prin care li s-a stabilit obligația de a păstra confidențialitatea datelor, caz în care drepturile corelative acesteia sunt cele prevăzute la art. 26 din Legea 53/2003.
Reclamanții au semnalat că unele categorii de funcționari publici au primit aceste sporuri, încălcându-se principiul legalității, imparțialității și obiectivității prevăzute de art. 3 din Legea 188/1999.
Reclamanții au precizat că, pentru funcționarii publici care desfășoară activități cu publicul în cadrul instituției, se impune acordarea sporului de suprasolicitare neuropsihică și stres, determinând astfel ridicarea calității serviciilor prestate în favoarea cetățenilor.
Cu privire la tichetele de masă și cadou, reclamanții au invocat dispozițiile art. 1 din Legea 142/1998 și art. 1 din Protocolul adițional la CEDO.
În ceea ce privește sporul de dispozitiv, reclamanții au invocat ca temei legal dispozițiile Legii 138/1999 și Ordinul 496 /2003.
Reclamanții au depus în sprijinul cererii practică judiciară relevantă în materie și dispozițiile de numire în funcții.
La termenul de judecată din data de 05 martie 2009 reclamanții au precizat acțiunea în sensul că înțeleg să se judece cu comuna și Primarul comunei.
Prin sentința civilă nr. 204/CA/14 mai 2009, Tribunalul Neamța respins acțiunea ca neîntemeiată, în considerarea următoarea argumente:
În primul rând, s-a apreciat că în speță nu are incidență nici un motiv de suspendare sau de întrerupere a cursului prescripției prevăzute de Decretul nr.167/1958 iar pentru drepturile bănești aferente perioadei anterioare datei de 16.01.2006 termenul de prescripție este împlinit, motiv pentru care excepția prescrierii dreptului la acțiune a fost admisă pentru perioada anterioară datei de 16. 01. 2006.
Pe fondul cauzei, acțiunea reclamanților a fost apreciată ca neîntemeiată, fiind respinsă pentru considerentele care urmează:
Stabilitatea și fidelitatea constituie principii ce stau la baza exercitării funcției publice, însă legiuitorul nu prevede nici un drept pecuniar corelativ respectării acestor obligații de către funcționarii publici. În anumite situații, nu și în cazul de față, sporul de fidelitate sau stabilitate poate fi acordat pe temei contractual decurgând din contractul sau acordul colectiv de muncă. În lipsa unei prevederi legale sau contractuale care să confere reclamanților dreptul la acordarea acestui spor, capătul de cerere privind acordarea sporului de stabilitate și de fidelitate a fost considerat neîntemeiat.
s-a reținut a fi o obligație impusă funcționarilor publici, iar nerespectarea acestei obligații poate angaja răspunderea civilă administrativă sau penală. Nu se prevede legal nici o bonificație materială sau spor la salariu pentru respectarea obligației legale, capătul de cerere astfel formulat fiind considerat neîntemeiat.
Sporul de suprasolicitare neuropsihică și de stres - reține instanța de fond -se acordă în cazurile expres și limitativ prevăzute de actele administrativ-normative în vigoare. Pentru funcționarii publici din administrația publică locală nu există act administrativ normativ care să le confere dreptul la acest spor, capătul de cerere astfel formulat fiind, de asemenea respins ca neîntemeiat.
Dreptul la tichete de masă și tichete cadou are un caracter facultativ. Lipsa unei prevederi legale care să oblige autoritatea publică locală la plata acestor drepturi către funcționarii publici, face ca și acest capăt de cerere să fie neîntemeiat.
Indemnizația de dispozitiv este un drept cuvenit potrivit Legii nr.138/1999 personalului din unitățile aparținând Ministerului Apărării Naționale, Ministerului d e Interne, Serviciului Român de Informații, Serviciului de Informații Externe, Serviciului de Protecție și pază, Serviciului de Telecomunicații Speciale și Ministerului Justiției. După demilitarizarea poliției și dobândirea de către polițiști a statutului de funcționari publici, aceștia, precum și personalul civil din cadrul au continuat să beneficieze de acest drept, potrivit Ordinului Ministerului Administrației și Internelor nr.496/28.07.2003.Deși în prezent funcționarii publici reclamanți aparțin, ca și polițiștii, aceluiași minister, respectiv Ministerului Internelor și Reformei Administrative, dreptul la indemnizația de dispozitiv nu se extinde asupra tuturor funcționarilor publici din cadrul ministerului, ci se limitează la cei cărora li s-a adresat inițial prin Ordinul nr.275/2002 și celor cărora au fost avuți în vedere la emiterea ordinului. Lipsa unei prevederi care să extindă acordarea acestui drept în favoarea altor beneficiari decât cei care au fost avuți în vedere inițial și cărora li s-a adresat acest ordin face ca și acest capăt de cerere să fie neîntemeiat. S-a avut de asemenea în vedere că, deși în prezent fac parte din același minister, funcționarii publici nu au statute socio-profesionale identice, statutul socioprofesional și obligațiile acestora fiind diferit.
Pentru cele mai sus arătate, s-a apreciat că cererea reclamanților este nefondată și a fost respinsă.
Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul Sindicatul " cel M" al din Administrația Publică Locală P N, care a susținut că soluția instanței de fond este rezultatul greșitei aplicări a legii.
Recurentul - reclamant a arătat că în cererea de chemare în judecată a indicat temeiul legal pentru fiecare din sporurile solicitate, că în ce privește indemnizația de dispozitiv, dispozițiile art. II pct. l din Ordinul 496/2003 al extinde acordarea acestui drept salarial și în favoarea personalului civil ce își desfășoară activitatea în domeniul administrației publice, distincția făcută de instanța de fond sub acest aspect reprezentând adăugare la lege.
Un alt aspect relevat de recurent este acela că pârâții dispun de surse de finanțare care ar permite achitarea drepturilor salariale solicitate.
Analizând sentința recurată, sub aspectul criticilor formulate și în raport de dispozițiile legale incidente în cauză, curtea constată neîntemeiat recursul de față, pentru considerentele ce urmează a fi expuse:
Este adevărat că reclamantul a indicat temeiul legal pe care a apreciat că se întemeiază sporurile solicitate prin acțiune; instanța de fond a expus în motivarea hotărârii argumentate de fapt și de drept pentru care a considerat că funcționarilor publici în numele cărora acționează reclamantul nu li se cuvin drepturile bănești solicitate.
Argumentele instanței de fond sunt întemeiate și însușite ca atare de curte, urmând a mai fi reținute punctual următoarele aspecte:
În ce privește sporul de confidențialitate: așa cum s-a reținut la fond, reclamanții nu se încadrează în categoriile funcționarilor publici care pot beneficia de acest spor, potrivit dispozițiilor art. 15 lit. (a) din nr.OG 6/2007.
Nu poate fi vorba de o lacună a legii speciale, care să conducă la aplicarea legii generale, respectiv Codul Muncii.
Faptul că funcționarii publici au obligația de a respecta secretul de serviciu și de a păstra confidențialitatea în legătură cu fapte, informații sau documente de care iau cunoștință, nu echivalează cu dreptul la plata unui spor pentru acest lucru.
Atâta vreme cât drepturile salariale ale funcționarilor publici sunt stabilite de dispozițiile art. 31 al. l din Legea 188/1999 republicată și de celelalte acte normative date în aplicarea acestei legi, iar art. 15 lit. (a) din OG6/2007 prevede expres și limitativ categoriile de funcționari care beneficiază de spor de confidențialitate (enumerare din care sunt excluși reclamanții), este evident că acest capăt de cerere este nefondat.
În ce privește sporul de stabilitate și de fidelitate, curtea reține că, într-adevăr, Legea 188/1999 face referire la principiul stabilității în exercitarea funcției publice, dar nu prevede nici un drept de natură salarială în aplicarea acestui principiu.
Faptul că alte categorii de funcționari publici beneficiază de astfel de sporuri, prin reglementări specifice, nu poate conduce la aplicarea - prin extindere - a acestor dispoziții legale și asupra altor categorii de funcționari publici.
O astfel de interpretare ar fi contrară Deciziei nr. 820/2008 al Curții Constituționale (Monitorul Oficial nr. 537/16 iulie 2008), care interzice "expresis verbis" instanțelor de judecată să înlocuiască acte normative cu putere de lege cu prevederi cuprinse în alte acte normative.
Or, în condițiile în care, așa cum s-a arătat mai sus, funcționarilor din speța de față nu le sunt aplicarea dispozițiilor speciale invocate (care se aplică doar categoriilor expres menționate), nu pot fi acordate reclamanților alte drepturi decât cele prevăzute de Legea 188/1999 și de legile speciale de salarizare.
Aceleași argumente sunt valabile și în ceea ce privește sporul de suprasolicitare neuropsihică și stres.
Cererea de acordare a tichetelor de masă a fost respinsă în mod întemeiat, avându-se în vedere Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 14/18 februarie 2008, prin care s-a soluționat recursul în interesul legii cu privire la acest aspect, dezlegarea dată acestei probleme fiind obligatorie potrivit art. 329 al. (3) Cod procedură civilă.
În ceea ce privește indemnizația de dispozitiv, argumentele instanței de fond sunt întemeiate.
Pe lângă aceste argumente, curtea reține următoarele:
Indemnizația de dispozitiv este una dintre componentele soldei lunare reglementată de art. 3 din Legea nr. 138/1999 privind salarizarea și alte drepturi ale personalului militar din instituțiile publice de apărare națională, ordine publică și siguranță națională, precum și acordarea unor drepturi salariale personalului civil din aceste instituții. Potrivit textului, cadrele militare în activitate și militarii angajați pe bază de contract au dreptul la o soldă lunară, compusă din: solda de funcție, solda de grad, solda de merit, indemnizația de comandă, gradații și indemnizația de dispozitiv. Totodată, această indemnizație este prevăzută și de art. 13 din aceeași lege; potrivit acestui articol, cadrele militare în activitate, militarii angajați pe bază de contract și salariații civili beneficiază de o indemnizație de dispozitiv lunară de 25% din solda de funcție, solda de grad, solda de merit, indemnizația de comandă și gradații, respectiv din salariul de bază.
Personalul civil din ministerele și instituțiile centrale prevăzute la art. 1 (Ministerului Apărării Naționale, Ministerului d e Interne, Serviciului Român de Informații, Serviciului de Informații Externe, Serviciului de Protecție și Pază, Serviciului de Telecomunicații Speciale și Ministerului Justiției) beneficiază, potrivit art. 47 din Legea nr. 138/1999, de drepturile salariale reglementate în legislația aplicabilă în sectorul bugetar și de unele drepturi salariale prevăzute de Legea nr. 138/1999.
În executarea și pentru aplicarea (între altele) a prevederilor acestei legi, ministrul de interne a emis Ordinul nr. 275/2002. Astfel, prin art. 1 al ordinului au fost aprobate Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor legii cu privire la salarizarea personalului militar din instituțiile publice de apărare națională, ordine publică și siguranță națională, precum și acordarea unor drepturi salariale personalului civil din aceste instituții, norme prevăzute în anexa nr. 1, conform art. 64 din Legea nr. 138/1999; potrivit art. 64 ministerele și instituțiile prevăzute la art. 1 - respectiv, Ministerului Apărării Naționale, Ministerului d e Interne, Serviciului Român de Informații, Serviciului de Informații Externe, Serviciului de Protecție și Pază, Serviciului de Telecomunicații Speciale și Ministerului Justiției -, în aplicarea legii, emit norme metodologice în termen de 30 de zile de la publicarea legii în Monitorul Oficial al României.
În ceea ce privește aplicarea art. 13 din Legea nr. 138/1999 normele prevăd, la pct. 9.1, că de indemnizația de dispozitiv beneficiază și studenții care au obținut gradul de sublocotenent după absolvirea anului IV la Academia de Poliție, " sau alte instituții militare de învățământ superior.
Ordinul nr. 275/2002 a fost modificat și completat prin Ordinul Ministrului Administrației și Internelor nr. 496/2003. În ceea ce privește art. 13 din Legea nr. 138/1999, în norme a fost introdus, după pct. 9.1, pct. 9.2 potrivit căruia indemnizația de dispozitiv se acordă și personalului civil care își desfășoară activitatea în domeniul administrației publice. Pct. 31.1 din norme - dat în aplicarea art. 47 din Legea nr. 138/1999 - definește personalul civil, în sensul prevederilor ordinului, ca fiind funcționarii publici și personalul contractual din Ministerul Administrației și Internelor (alin. 1); la alin. 2 se prevede că personalul civil din acest din urmă minister beneficiază de drepturile stabilite de Legea nr. 138/1999, cu excepția celui din domeniul administrației publice care beneficiază doar de dreptul prevăzut de art. 13 din lege, precum și de celelalte drepturi prevăzute în reglementările în vigoare aplicabile salariaților omologi din sectorul bugetar.
Dacă s-ar avea în vedere doar prevederile normelor metodologice date în aplicarea art. 13 din Legea nr. 138/1999 ar rezulta că normele adaugă la dispozițiile legii, în sensul că indemnizația de dispozitiv se acordă - pe lângă categoriile prevăzute de lege: cadrele militare în activitate, militarii angajați pe bază de contract și salariații civili - și altor două categorii: studenții care au obținut gradul de sublocotenent după absolvirea anului IV la Academia de Poliție, " sau alte instituții militare de învățământ superior, respectiv personalului civil care își desfășoară activitatea în domeniul administrației publice. O astfel de concluzie nu ar putea fi reținută întrucât nu pot căpăta eficiență juridică prevederi ale unor norme date în aplicarea unei legi, care adaugă prevederilor legii. Pe de altă parte, autoritatea emitentă nu putea edicta norme care să privească personalul altor autorități întrucât s-ar fi încălcat dispozițiile art. 4 alin. 3, art. 75 și art. 76 din Legea nr. 24/2000; potrivit acestor texte actele normative date în executarea legilor se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă (art. 4 alin. 3), iar ordinele cu caracter normativ ale conducătorilor ministerelor se emit numai pe baza și în executarea legilor, a hotărârilor și a ordonanțelor Guvernului (art. 75), fiind necesar a se limita strict la cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora au fost emise și nu pot conține soluții care să contravină prevederilor acestora (art. 76).
Însă, dispozițiile din normele metodologice date în aplicarea art. 13, astfel cum a fost modificate prin Ordinul nr. 496/2003, trebuie interpretate ținându-se seama de definiția conținută de pct. 31.1. alin. 1, personalul civil la care se referă normele fiind doar funcționarii publici și personalul contractual din Ministerul Administrației și Internelor. O asemenea definiție poate fi folosită doar în interpretarea Legii nr. 138/1999 și a normelor sale de aplicare, neputând fi extinsă la alte categorii de personal civil, indiferent că este vorba de funcționari publici ori de personal contractual. Atunci când cel care edictează o normă juridică recurge la definirea unor termeni o face pentru a le conferi un înțeles diferit de cel comun și, prin urmare, definițiile nu pot fi extinse de la actul normativ care le conține la altul, în afara cazului în care legea permite acest lucru. Ori, Legea nr. 138/1999, prin art. 64, nu conține o astfel de îngăduire. În context trebuie reținută sfera persoanelor care intră în categoria personalului civil prevăzută de art. 47 din Legea nr. 138/1999.
Așadar, rezultă cu claritate că indemnizația de dispozitiv se acordă doar cadrelor militare în activitate, militarilor angajați pe bază de contract și salariaților civili din ministerele și instituțiile centrale prevăzute la art. 1 din Legea nr. 138/1999 (Ministerului Apărării Naționale, Ministerului d e Interne, Serviciului Român de Informații, Serviciului de Informații Externe, Serviciului de Protecție și Pază, Serviciului de Telecomunicații Speciale și Ministerului Justiției), pct. 31.1. din normele modificate prin Ordinul nr. 496/2003 referind-se expres la personalul civil din cadrul Ministerului Administrației și Internelor.
Eliminarea deosebirilor existente cu privire la salarizarea personalului din serviciile administrației publice locale nu poate fi atinsă pe cale judiciară, căci judecătorului nu îi este permis să extindă, peste ceea ce legea îi îngăduie, dispoziții dintr-o lege specială aplicabile anumitor subiecte de drept, considerându-le aplicabile și altor subiecte de drept care se consideră discriminate. O asemenea conduită a judecătorului ar fi contrară principiului constituțional al separației puterilor în stat (art. 1) și dispozițiilor art. 61 din Constituție potrivit cărora Parlamentul este unica autoritate legiuitoare.
Pe lângă aspectele susmenționate, curtea mai reține că nici Ordinul 496/2003, nici cel anterior - nr. 275/2002 nu au fost publicate în Monitorul oficial, astfel că nu au putere de lege (ce le este conferită numai ca urmare a publicării).
În conformitate cu art. 10 din Legea 24/2000 - privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative - actele normative, inclusiv ordinele și instrucțiunile emise de organele administrației publice centrale se publică în Monitorul oficial al României, partea
În ce privește ultimul aspect invocat de recurent, curtea constată că împrejurarea că pârâții dispun de fonduri pentru plata sporurilor solicitate, nu poate constitui un argument pentru admiterea cererilor formulate de reclamant.
Potrivit art. 14 al. (3) din nr.OUG 45/2003, privind finanțele publice locale, "nici o cheltuială nu poate fi înscrisă în buget și nu poate fi angajată și efectuată, dacă nu există bază legală pentru respectiva cheltuială".
Față de considerentele expuse, constatând nefondate susținerile recurentului, în temeiul art. 312 al. l Cod procedură civilă, curtea va respinge recursul de față ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge, ca nefondat, recursul contencios administrativ contencios administrativ declarat de recurentul - reclamant SINDICATUL C M AL DIN ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ LOCALĂ N- în numele și pentru membrii de sindicat din cadrul PRIMĂRIEI, JUDEȚUL împotriva sentinței civile nr. 204 CA din 14 mai 2009, pronunțată de Tribunalul Neamț în dosarul nr- în contradictoriu cu intimații - pârâți COMUNA - prin Primar și PRIMARUL COMUNEI, județul
Irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică de la 29 octombrie 2009.
Pt. Președinte, - - -- PREȘEDINTE INSTANȚĂ | Pt. Judecător, - -- PREȘEDINTE INSTANȚĂ | Judecător, - |
Grefier, |
Red.
red. V,
tehnored. 5 ex.
20 nov. 2009
Președinte:Mona Gabriela CiopragaJudecători:Mona Gabriela Ciopraga, Morina Napa, Vera
