Contencios administrativ. calitatea procesuală activă a unui terț de a contesta actul administrativ
| Comentarii |
|
Curtea de Apel SUCEAVA Decizie nr. 926 din data de 20.09.2016
Rezumat:
Deși, dispozițiile art. 227 din Hotărârea nr. 155/2014 a Curții de Conturi, prevăd că doar conducătorul entității verificate poate sesiza instanța de contencios competentă, această dispoziție nu poate fi interpretată în sensul că se restrânge sfera persoanelor care pot ataca actele Curții de Conturi. O asemenea interpretare ar aduce o modificare substanțială legii organice, ceea ce este contrar art. 52 alin. 2 din Constituție potrivit căruia "Condițiile și limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică";. Or, este cert că în privința actelor administrative, legiuitorul organic a recunoscut calitate procesuală activă persoanei vătămate printr-un act administrativ tipic sau asimilat, indiferent dacă este beneficiarul actului sau este terț la act.
Hotărârea:
Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Suceava la data de 4 noiembrie 2015 sub nr. 5466/86/2015, reclamanta DGA în contradictoriu cu pârâtele Camera de Conturi Suceava și Curtea de Conturi a României a formulat contestație împotriva deciziei nr. 23/44/10.08.2015 emisă de Camera de Conturi Suceava și a încheierii nr. VI/101/14.10.2015 pronunțată de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României, solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța să se admită această contestație și să se dispună anularea măsurilor dispuse la pct. 2.1 din decizia nr. 23/44/10.08.2015 emisă de Camera de Conturi Suceava din cadrul Curții de Conturi a României și a încheierii nr. VI/101/14.10.2015 pronunțată de Comisia de Soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României, iar în subsidiar să se dispună suspendarea executării deciziei și încheierii susmenționate până la soluționarea definitivă și irevocabilă a acțiunii în anulare.
În motivare reclamanta a arătat că, prin încheierea nr. VI/101/14.10.2015 pronunțată de Comisia de Soluționare a Contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României s-a respins contestația remisă și înregistrată la Curtea de Conturi a României-Departamentul VI sub nr. VI/41139 din 02.09.2019, formulată de DGA, entitate din subordinea UATJ Suceava, împotriva deciziei nr. 23/44/10.08.2015 emisă de Camera de Conturi Suceava, ca urmare a acțiunii de audit financiar asupra conturilor anuale de execuție bugetară ale unităților administrativ teritoriale a județelor pentru anul 2014 efectuată în perioada 20.05.2015-15.07.2015.
Reclamanta consideră că atât decizia nr. 23/44/10.08.2015 emisă de Camera de Conturi Suceava, cât și încheierea nr. VI/101/14.10.2015 pronunțată de Comisia de Soluționare a Contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României sunt nelegale și nefondate, sub aspectul măsurilor cuprinse la pct. 2.1 prin care s-a dispus "verificarea tuturor operațiunilor reprezentând cheltuieli de personal, efectuate după data de 29.09.2014, stabilirea întinderii prejudiciului reprezentând cheltuieli de personal acordate în mod nelegal, recuperarea integrală a acestuia, regularizarea obligațiilor angajatorului și angajaților cu bugetul consolidat, înregistrarea în contabilitatea operațiunilor specifice";.
Pârâta Curtea de Conturi a României, prin întâmpinarea depusă la dosar la data de 20 noiembrie 2015 a invocat excepția lipsei calității procesuale active, solicitând admiterea acesteia iar pe fond a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată.
Referitor la excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei, a arătat că, calitatea procesuală activă presupune identitate dintre titularul cererii de chemare în judecată și titularul dreptului din raportul juridic dedus judecății. În cauza de față, instanța a fost învestită cu o acțiune având ca obiect anularea și suspendarea parțială a deciziei nr. 23/44/2015, act emis de Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi Suceava, în urma acțiunii de audit financiar al conturilor anuale de audit financiar asupra conturilor anuale de execuție bugetară, efectuată la UATJ Suceava.
Persoana supusă controlului a fost UATJ Suceava, iar în concluziile acestui control a rezultat, printre altele, faptul că au fost efectuate cheltuieli de personal, în mod nelegal, la ordonatorul terțiar de credite DGA, fiind emisă, în acest sens, decizia nr. 23/44/2015, măsurile dispuse prin aceasta fiind stabilite în sarcina conducerii entității verificate, conform prevederilor art. 33 alin. 3 din Legea nr. 94/1992, privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, republicată, cu modificările și completările ulterioare.
Chiar dacă în cuprinsul deciziei se specifică faptul că "măsura se va aplica la ordonatorul terțiar de credite finanțat din bugetul județean, DGA"; tot în decizie se menționează foarte clar că "răspunderea pentru realizarea măsurilor dispuse la pct. 2.1 revine ordonatorului principal de credite al UATJ Suceava";.
De asemenea, coroborând acest aspect cu dispozițiile pct. 204 din RODAS, rezultă că titularul dreptului de a contesta decizia este conducătorul entității verificate.
Prin urmare, actele de control sunt obligatorii doar în raport de conducerea entității verificate, UATJ Suceava, aceasta fiind și singura care are calitate să conteste actele de control emise de Curtea de Conturi a României.
Prin răspunsul la întâmpinare reclamanta a solicitat respingerea excepției ca nefondată, pe fond admiterea contestației în anulare și admiterea cererii de suspendare a executării deciziei și încheierii.
Referitor la excepția lipsei calității procesual active a DGA a solicitat a se observa că prin încheierea nr. VI/101/14.10.2015 pronunțată de Comisia de Soluționare a Contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României, s-a dispus respingerea contestației înregistrată la Curtea de Conturi - Departamentul VI sub nr. VI41139/02.09.2015, înaintată de reprezentanții legali ai UATJ Suceava și formulată de DGA-ordonator terțiar de credite împotriva Deciziei nr. 23/44/10.08.2015 emisă de Camera de Conturi Suceava.
Pe această cale a procedurii prealabile, pârâta a recunoscut calitatea procesuală și interesul conducătorului entității verificate de a contesta măsurile dispuse prin decizia nr. 23/44/10.08.2015 emisă de Camera de Conturi Suceava.
Prin dispozitivul deciziei, se dispune luarea de către ordonatorul terțiar de credite a măsurilor necesare pentru verificarea tuturor operațiunilor reprezentând cheltuieli de personal, efectuate după data de 29.09.2014, stabilirea întinderii prejudiciului reprezentând cheltuieli de personal acordate în mod nelegal, recuperarea integrală a acestuia, regularizarea obligațiilor angajatorului și angajaților cu bugetul consolidat, înregistrarea în contabilitatea operațiunilor specifice, cu termen de aducere la îndeplinire la data de 31.12.2015.
Susținerile pârâtei că reclamanta "nu dovedește calitatea procesuală activă pentru a justifica o pretenție"; este netemeinică, având în vedere faptul că măsura se va aplica la ordonatorul terțiar de credite finanțat din bugetul județean, DGA, interesul legitim lezat, fiind justificat de faptul că, actul ce face obiectul cauze îi conferă direct un drept material întrucât prevede o obligație în sarcina reclamantei.
În dispozitivul deciziei nu apare menționat că obligația stabilită la pct. 2.1 în sarcina ordonatorilor terțiari de credite va fi îndeplinită de către conducerea unității administrativ teritoriale, județul Suceava prin demersuri și acte proprii, așa cum susține pârâta în întâmpinare.
Reclamanta este instituție publică cu personalitate juridică în subordinea Consiliului Județean Suceava, iar potrivit art. 8 alin. 2 din Hotărârea nr. 1434/2004 este reprezentată în relațiile cu autoritățile și instituțiile publice, cu persoanele fizice și juridice din țară și din străinătate, precum și în justiție, de către directorul executiv, acesta potrivit art. 8 alin. 2 lit. b) din aceeași hotărâre are funcția de ordonator secundar de credite, întocmește bugetul propriu al Direcției generale și contul de încheiere al exercițiului bugetar.
Totodată, așa cum rezultă din dispozițiile art. 28 din Legea nr. 94/1992 Curtea de Conturi efectuează o evaluare independentă asupra economicității, eficienței și eficacității cu care o entitate publică utilizează resursele publice alocate pentru îndeplinirea obiectivelor stabilite.
La data de 13 ianuarie 2016 Sindicatul P. a formulat cerere de intervenție în interesul reclamantei.
În fapt, Sindicatul P. a înțeles să intervină în cauza de față în interesul reclamantei în numele și pe seama persoanelor, membri de sindicat, care au beneficiat de drepturile stipulate în dispozitivul sentinței civile nr. 1152/09.06.2008 a Tribunalului Suceava.
Prin întâmpinarea depusă la data de 2 februarie 2016, pârâta Curtea de Conturi a României a solicitat respingerea ca inadmisibilă a cererii de intervenție accesorie, în condițiile nedovedirii interesului de a formula o astfel de cerere.
Sub aspectul motivării interesului în formularea acestei cereri de intervenție accesorie, intervenientul nu a formulat nici o susținere în sprijinul dovedirii existenței și aplicabilității în cauză a interesului de a formula această cerere de intervenție și, ținând seama de faptul că, indiferent de tipul cererii de intervenție, legiuitorul impune necesitatea existenței unui interes în formularea acestei cereri, apreciază că acest aspect nu a fost probat de către intervenient.
Prin sentința nr. 430 din 17martie 2016, Tribunalul Suceava - Secția de Contencios Administrativ și Fiscala a admis excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei, invocată de pârâtă; a respins, ca fiind introdusă de o persoană lipsită de calitate procesuală activă, acțiunea formulată de reclamanta DGA în contradictoriu cu pârâtele Camera de Conturi Suceava și Curtea de Conturi a României și intervenient în numele altei persoane Sindicatul P. Suceava respingând, ca nefondată, cererea de intervenție accesorie formulată de intervenient în numele altei persoane Sindicatul P..
Împotriva acestei sentințe, în termen legal au promovat recurs reclamanta DGA și intervenientul Sindicatul P..
În motivarea căii de atac promovate, întemeiată în drept pe dispozițiile art. 488 alin. 1, pct. 8 Cod procedură civilă, recurenta DGA a susținut că soluția recurată materializează interpretarea greșită a prevederilor art. 36 Cod procedură civilă, raportat la art. 227 din Hotărârea nr. 155/2014 Curții de Conturi, prima instanță aplicând greșit normele de drept material în speța dedusă judecății și reținând eronat că, privitor la contestația administrativă și la contestația împotriva încheierii de soluționare a contestației, acestea nu puteau fi formulate decât de către conducătorul UAT Județul Suceava.
A arătat recurenta că prin Încheierea nr. VI/101/14.10.2015 pronunțata de Comisia de Soluționare a Contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României, s-a dispus respingerea contestației înregistrată la Curtea de Conturi - Departamentul VI sub nr. VI.41139/02.09.2015, înaintată de reprezentanții legali ai UATJ Suceava și formulată de DGA - ordonator terțiar de credite împotriva Deciziei nr. 23/44/10.08.2015 emisă de Camera de Conturi Suceava, La modul concret, pe această cale a procedurii administrative prealabile obligatorie pentru exercitarea dreptului la acțiune în contencios administrativ, pârâta a recunoscut calitatea și interesul conducătorului entității verificate - respectiv DGA de a contesta măsurile dispuse arin Decizia nr. 23/44/10.08.2015 emisă de Camera de Conturi Suceava. Mai mult, prin dispozitivul deciziei, se dispune luarea de către ordonatorul terțiar de credite a măsurilor necesare pentru verificarea tuturor operațiunilor reprezentând cheltuieli de personal, efectuate după data de 28.09.2014. stabilirea întinderii prejudiciului reprezentând cheltuieli de personaj acordate în mod nelegal, recuperarea integrală a acestuia, regularizarea obligațiilor angajatorului și angajaților cu bugetul consolidat, înregistrarea în contabilitate a operațiunilor specifice, cu termen de aducere la îndeplinire la data de 31.12.2015.
A precizat recurenta că potrivit art. 227 din Hotărârea nr. 155/2014 a Curții de Conturi privind organizarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități împotriva încheierii emise de comisia de soluționare a contestațiilor prevăzută la pct. 213, conducătorul entității verificate poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, în termen de 15 zile calendaristice de la data confirmării de primire a încheierii, în condițiile legii contenciosului administrativ. Or, din înscrisurile depuse la dosarul cauzei rezultă clar că unitățile audiate au fost atât Unitatea Administrativ Teritorială Județul Suceava, în calitate de ordonator principal, cât și DGA, în calitate de ordonator terțiar, astfel, încât nu poate fi primită motivarea primei instanțe în sensul că reclamanta nu are calitate procesuală activă. A învederat faptul că există identitate între persoana reclamantei și cel care este titularul dreptului afirmat, având în vedere că reclamanta este ordonator terțiar de credite vizat de controlul finalizat prin decizia contestată. Prin urmare, motivarea primei instanțe referitoare la faptul că reclamanta nu dovedește calitate procesuală activă pentru a justifica pretențiile deduse judecății este netemeinică, având în vedere faptul că măsura se va aplica la ordonatorul terțiar de credite finanțat din bugetul județean, DGA, Interesul legitim lezat (și, implicit, calitatea procesuală) fiind în acest context justificat de faptul că actul ce face obiectul prezentei cauze prevede o obligație în sarcina reclamantei, pe care aceasta înțelege s-o conteste ca fiind nedatorată.
Contrar susținerilor pârâtei din întâmpinare și celor reținute de instanța de fond, dispozitivul Deciziei nu menționează că obligația stabilită la pct. 2.1. în sarcina ordonatorului terțiar de credite va fi îndeplinită de către conducerea unității administrativ - teritoriale, Județul Suceava, prin demersuri și acte proprii.
Potrivit art. 64 alin. 1 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, republicată, nerecuperarea prejudiciilor ca urmare a nedispunerii și a neurmăririi de către conducere a măsurilor transmise de către Curtea de Conturi, constituie infracțiune și se pedepsește cu închisoarea de la 6 luni la 3 ani. Prin urmare, faptul nepunerii în executare a deciziei contestate și neluarea măsurilor dispuse de către Curtea de Conturi, nerecuperarea prejudiciilor de către conducerea entității verificate, antrenează, în temeiul legii, obligatoriu, răspunderea penală a persoanei din vina căreia nu au fost duse la îndeplinire masurile stabilite, în aceste condiții apare evident faptul că decizia nu are un simplu caracter de recomandare pentru conducerea DGA, iar măsurile dispuse de către pârâtă sunt obligatorii în sarcina conducerii entității verificate.
În ceea ce privește incidența prevederilor art. 36 din codul de procedură civilă reținute de instanța de fond în motivarea sentinței recurate, respectiv că nu ar exista "identitate dintre părți și subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecății";, a susținut recurenta că se impun a fi făcute următoarele clarificări:
Raportat la identitatea de părți, aceasta rezultă din conținutul încheierii pronunțate de Comisia de Soluționare a Contestațiilor din cadrul Curții de Conturi. Prin soluționarea contestației administrative prealabile formulate de către DGA se recunoaște de către pârâta - intimată calitatea de contestator al reclamantei, indiferent de stadiul de soluționare a contestației, luând în considerare faptul că există identitate de părți, obiect și cauză între contestația adresată Camerei de Conturi Suceava și remisă Comisiei de Soluționare a Contestațiilor din cadrul Curții de Conturi, astfel, aceasta din urmă recunoscând calitatea de contestator a entității verificate, respectiv DGA. A susținut recurenta că dispozițiile actelor normative care reglementează activitatea de audit public extern, nu pot fi contrare Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, ambele subiecte de drept fiind instituții publice ale statului roman. Așadar, cum există identitate între persoana reclamantei și cel care este titularul dreptului afirmat, respectiv de a contesta, drept ce decurge din obligația stabilită de organul de control în sarcina recurentei de a recupera integral presupusul prejudiciu, având în vedere că reclamanta este ordonatorul terțiar de credite vizat de controlul finalizat, astfel cum rezultă din decizia contestată; cum fondul nu a fost cercetat, prin raportare la prevederile art. 36 din Codul de procedură civilă, instanța de fond era ținută la analizarea existenței sau inexistenței drepturilor și obligațiilor afirmate de părți, care constituie o chestiune de fond. Astfel fiind, instanța în mod greșit s-a pronunțat cu privire la excepția lipsei calității procesuale active, ea fiind ținută la unirea excepției cu fondul, neputându-se pronunța a priori cu privire la excepția invocată pe fondul cauzei de pârâtă.
A învederat recurenta că instanța de fond prin considerente nu a indicat motivele de fapt și de drept și nici raționamentul juridic în temeiul căruia a analizat susținerile părților, motivele pentru care unele sau altele au fost înlăturate, dar mai ales care au fost rațiunile pentru care au fost înlăturate susținerile invocate prin răspunsul la întâmpinare, cu privire la ansamblul acesteia, respectiv incidența prevederilor art.1 din Legea nr. 554/2004, cu atât mai mult cu cât s-a invocat în fața instanței de fond, și jurisprudență în materie, din raza Tribunalului Suceava.
A concluzionat recurenta solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate cu consecința trimiterii cauzei spre rejudecare instanței de fond care a soluționat greșit cauza pe excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei, excepție care nu era dată.
Prin recursul său intervenientul Sindicatul P. a susținut că soluția recurată materializează interpretarea greșită a prevederilor art. 36 Cod procedură civilă, raportat la art. 227 din Hotărârea nr. 155/2014 Curții de Conturi, prima instanță aplicând greșit normele de drept material în speța dedusă judecății și statuând eronat că, privitor la contestația administrativă și la contestația împotriva încheierii de soluționare a contestației, acestea nu puteau fi formulate decât de către conducătorul UAT Județul Suceava și că excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei DGA nu era dată în cauză.
Având în vedere că măsura de la pct. 2.1 din Decizia nr. 23/44/10.08.2015 emisă de Camera de Conturi Suceava, reținută ca întemeiată prin Încheierea VI/101/14.10,2015 pronunțată de Comisia de Soluționare a Contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României, privește nelegalitatea cheltuielilor bugetare angajate de DGA, în litigiile referitoare la modalitățile în care a fost realizată execuția bugetară, calitate procesuală activă are și instituția publică verificată, reprezentată în instanță de director executiv, prin urmare, raportul de drept procesual s-a realizat și între pârâta Curtea de Conturi și reclamanta DGA, calitate procesuală în cauză având și instituția publică verificată de către Curtea de Conturi, prin director executiv, în calitate de titular îndreptățit de a cere concursul justiției.
Cum există identitate între persoana reclamantei și cel care este titularul dreptului afirmat, având în vedere că reclamanta este ordonator secundar de credite vizat de controlul finalizat prin decizia contestată, cum fondul nu a fost cercetat, în vederea garantării dublului grad de jurisdicție, a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate, cu consecința trimiterii cauzei spre rejudecare instanței de fond, care a soluționat greșit cauza pe excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei, excepție care nu era dată.
Prin întâmpinările formulate recurenții, fiecare în parte au achiesat la calea de atac promovată de celălalt participant cu aceeași poziție procesuală, solicitând admiterea recursurilor.
Pârâta Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare însă cu depășirea termenului legal de 10 zile.
Examinând sentința atacată prin prisma actelor și lucrărilor dosarului precum și a motivelor de recurs invocate, Curtea constată că recursurile sunt întemeiate pentru cele ce urmează:
Din actele a căror anulare se cere, rezultă că misiunea de audit financiar s-a efectuat la Unitatea Administrativ Teritoriala Județul Suceava dar s-a întins și asupra ordonatorului terțiar de credite DGA, concluziile auditorilor publici fiind valorificate prin raportul de audit financiar.
Tot odată la pct. 4 - 8 din Decizia nr.23/44/10.08.2015 a Camerei de Conturi Suceava s-a constatat nerespectarea prevederilor legale privind destinația creditelor bugetare, plăți nelegale și abateri privind obligațiile de plată către bugetul consolidat al statului. Auditorii publici au stabilit la pct. 1.4 și 1.5 din decizie o serie de măsuri, care se aplică "la ordonatorul terțiar de credite finanțat din bugetul județean, DGA";.
Prima instanță a respins acțiunea promovată de ordonatorului terțiar de credite D.G.A.S.P.C. Suceava, apreciind că această instituție nu are calitate procesuală activă în sensul prevăzut de dispozițiile art. 227 din Hotărârea nr. 155/2014 a Curții de Conturi. Tribunalul a constatat că entitatea subordonată entității auditate nu are calitatea de a formula contestație împotriva deciziei.
Conform art. 227 din Hotărârea nr. 155/2014 pentru aprobarea Regulamentului privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, adoptată de Curtea de Conturi, "Împotriva încheierii emise de comisia de soluționare a contestațiilor prevăzută la pct. 213, conducătorul entității verificate poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, în termen de 15 zile calendaristice de la data confirmării de primire a încheierii, în condițiile legii contenciosului administrativ";.
Se poate constata că dispozițiile din acest Regulament fac trimitere la Legea contenciosului administrativ, astfel că este esențial a stabili persoana care are îndreptățirea să sesizeze instanța de contencios administrativ cu acțiune în anularea actului administrativ emis de o structură județeană a Curții de Conturi.
În conformitate cu dispozițiile art.1 alin.2 din Legea.nr.554/2004, lege organică care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ"Se poate adresa instanței de contencios administrativ și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.";
Deși, dispozițiile art. 227 din Hotărârea nr. 155/2014 a Curții de Conturi, prevăd că doar conducătorul entității verificate poate sesiza instanța de contencios competentă, această dispoziție nu poate fi interpretată în sensul că se restrânge sfera persoanelor care pot ataca actele Curții de Conturi. O asemenea interpretare ar aduce o modificare substanțială legii organice, ceea ce este contrar art. 52 alin. 2 din Constituție potrivit căruia "Condițiile și limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică";. Or, este cert că în privința actelor administrative, legiuitorul organic a recunoscut calitate procesuală activă persoanei vătămate printr-un act administrativ tipic sau asimilat, indiferent dacă este beneficiarul actului sau este terț la act.
Prin urmare, Curtea apreciază că reclamanta este îndreptățită să atace în justiție Decizia nr.23/44/10.08.2015 cu privire la măsurile dispuse și la abaterile constatate în sarcina sa, cu atât mai mult cu cât unele măsuri trebuie aduse la îndeplinire prin organele de conducere ale acestei instituții.
În consecință, în temeiul art. 496 Cod procedură civilă, se va dispune casarea hotărârii atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.
| ← Anulare act administrativ. Jurisprudență Acte ale... | Nelegalitatea perceperii timbrului de mediu. incidența... → |
|---|
