Contestaţie împotriva măsurilor dispuse prin emiterea actului administrativ fiscal. Anularea parţială a procesului verbal întocmit de autoritatea publică, referitor la acordarea nelegală a unor sporuri şi drepturi salariale. Suspendarea executării actului
| Comentarii |
|
Paguba iminentă este prejudiciul material viitor, dar previzibil cu evidenţă sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice ori a unui serviciu public. Având în vedere definiţia pagubei iminente, este de necontestat că, ne aflăm în faţa unui prejudiciu material viitor, dar previzibil cu evidenţă, deoarece măsura dispusă este de natură a conduce la prejudicierea iminentă şi gravă a angajaţilor, care determină şi costuri suplimentare pentru recurente, pentru susţinerea unor demersuri de natură a stopa măsura Curţii de Conturi. Este greşită interpretarea instanţei de fond, care respinge cererea de suspendare pe considerentul că, „executarea actului administrativ nu implică prin ea însăşi o pagubă iminentă, cu consecinţe directe şi imediate asupra salariaţilor instituţiei…”, dat fiind faptul că, dispoziţiile de imputare, care vor fi emise de ordonatorul de credite, au ca temei de drept, tocmai Decizia nr. 36/2009 a Curţii de Conturi Constanţa. Noţiunea de „perturbare” nu este definită de lege, ceea ce înseamnă că aceasta este folosită în înţelesul său din limbajul obişnuit şi care înseamnă conform Dicţionarului explicativ al limbii române „deranjament, tulburare în starea sau în mersul firesc al unui lucrul, al unui fenomen”. Cu alte cuvinte, la fel ca şi în cazul primei ipoteze, cea a prejudiciului material viitor previzibil cu evidenţă, este apreciată de Curte ca un început de perturbare a funcţionării autorităţii, deci o distorsionare în curs ce ameninţă însăşi funcţionarea autorităţii publice, iar nu simpla sa activitate.
Secţia comercială, maritimă şi fluvială şi pentru cauze de contencios administrativ şi fiscal, Decizia nr. 31 din 20 ianuarie 2011
Prin hotărârea declinatorie de competență - Sentința civilă nr. 106/CA/17.03.2010 a Curții de Apel Constanța, pronunțată în dosar nr. 112/36/27.01.2010, a fost investit Tribunalul Constanța - Secția comercială, contencios administrativ și fiscal, cu soluționarea acțiunii în contencios administrativ dedusă judecății de coreclamanții Președintele Consiliului Județean Constanța, Consiliul Județean Constanța și C.N.D., având ca obiect contestație împotriva măsurilor dispuse prin Decizia nr. 36/25.11.2009, pretențiile reclamanților au fost îndreptate în contra pârâților - Curtea de Conturi a României și Camera de Conturi a Județului Constanța.
Prin cererea introductivă la instanță, reclamanții au contestat măsurile dispuse prin procesul verbal FN din data de 26.10.2009 și a Deciziei nr. 36/25.11.2009, solicitând totodată sancționarea refuzului nejustificat de emitere a actului administrativ - încheierea de soluționare a contestației formulate împotriva Deciziei nr. 36/25.11.2009.
Prin „Precizările” depuse în fața instanței de contencios administrativ a Curții de Apel Constanța, reclamanții indică obiectul acțiunii ca fiind: anularea parțială a procesului verbal FN din 26.10.2009 - pct. 2 referitor la acordarea nelegală a unor sporuri și drepturi salariaților Consiliului Județean Constanța; anularea parțială a Deciziei nr. 36/25.11.2009, pct. 2 referitor la acordarea nelegală a unor sporuri și drepturi salariaților Consiliului Județean Constanța și anularea parțială a încheierii nr. VI.25/04.02.2010, respectiv a pct. 1 referitor la acordarea nelegală a unor sporuri și drepturi salariaților Consiliului Județean Constanța.
Prin aceeași cerere, reclamanții au înțeles a solicita instanței ca, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a contestației ce face obiectul prezentei cauze să se dispună, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării actelor administrative sus-menționate.
în motivarea demersului judiciar, reclamanții au arătat că, în urma acțiunii de audit financiar asupra contului de execuție pe anul 2008, a fost dresat procesul verbal din 26.10.2009, act de control prin care au fost stabilite anumite obligații de plată și în baza căruia Camera de Conturi Constanța a emis Decizia nr. 36/25.11.2009, prin care s-au dispus măsuri pentru „recuperarea plăților nelegale în sumă de 4.517.191 lei reprezentând sporuri și alte drepturi acordate nelegal în baza contractului colectiv de muncă și pentru stabilirea prejudiciului reprezentând plăți nelegale acordate sub forma unor drepturi bănești sau în natură salariaților entității și recuperarea acestuia conform prevederilor legale”.
Contestația formulată pe cale administrativă împotriva acestei decizii, a fost respinsă prin încheierea nr. VI/ 25/04.02.2010 - act administrativ emis după investirea instanței.
Au susținut reclamanții că, măsurile dispuse prin actele administrative contestate, cu privire la recuperarea plăților reprezentând sporuri și alte drepturi acordate salariaților Consiliului Județean Constanța, sunt nelegale și netemeinice, de vreme ce:
Există temeiul legal al conferirii drepturilor suplimentare personalului din instituțiile bugetare (contrar susținerilor copârâtelor), acesta fiind reprezentat de însuși contractul colectiv de muncă negociat, legal încheiat și înregistrat, ca lege a părților.
Este apanajul exclusiv al conducerii instituției bugetare ca, în limita fondurilor disponibile să negocieze cu reprezentanții personalului instituției acordarea, prin contract/ acord colectiv de muncă și a altor drepturi de natură salarială, decât cele care le revin în condițiile legii, cu atât mai mult cu cât, acestea realizează și venituri proprii.
Contractul colectiv de muncă în baza căruia au fost acordate, în deplin acord cu legea, drepturile negociate - a fost aprobat prin HCJ Constanța nr. 281/2007 modificat prin HCJ nr. 43/2008, acte normative comunicate Prefectului județului Constanța și apreciate de reprezentantul Guvernului în teritoriu, ca fiind legale.
Drepturile negociate și înscrise în Contractul colectiv de muncă aprobat prin HCJ Constanța nr. 281/2007 modificat prin HCJ Constanța nr. 43, nu exced reglementărilor legale în vigoare, întrucât nu sunt interzise de acestea, iar acordarea lor s-a făcut cu respectarea și aplicarea întocmai a legii:
- nu au fost încălcate prevederile art. 12 din Legea nr. 130/1996, întrucât nu s-au stabilit alte valori ale drepturilor salariale deja reglementate prin lege;
- salariile nu au fost negociate prin contractul colectiv de muncă;
- sporurile aferente salariilor de bază au fost negociate în temeiul art. 72, coroborat cu art. 117 din Legea privind statutul funcționarilor publici și ale art. 29, art. 39 și urm. din Legea nr. 53/2003 privind C.muncii;
- s-au respectat și prevederile H.G. nr. 833/2007, întrucât toate drepturile negociate se încadrează, din punct de vedere al reglementării și posibilității de acordare în conținutul Legii statutului funcționarilor publici și ale C.muncii.
Până la pronunțarea instanței de fond, au apreciat reclamanții că, se impune suspendarea executării procesului verbal FN din 26.10.2009 și a Deciziei nr. 36/ 25.11.2009, sub aspectul măsurilor dispuse la pct. 2, respectiv la pct. 1 al încheierii nr. VI/25/04.02.2010, referitor la acordarea nelegală a unor sporuri și drepturi acordate salariaților Consiliului Județean Constanța, fiind întrunite în cauză cerințele prescrise de lege.
Motivând cererea de suspendare, reclamanții au susținut în esență că, în considerarea dispozițiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004, în raport de împrejurările de fapt și de drept invocate în cuprinsul contestației, se ridică îndoieli serioase privind temeinicia și legalitatea actelor administrative contestate, iar suspendarea executării se impune, atât în vederea prevenirii unui prejudiciu, cât și pentru înlăturarea unei perturbări vizibile a activității Consiliului Județean Constanța.
Părților între care s-a stabilit inițial raportul juridic procesual li s-a adăugat Sindicatul din Administrația Publică Locală Constanța, care a formulat cerere de intervenție accesorie în favoarea reclamantului - Consiliu Județean Constanța.
Sindicatul din Administrația Publică Locală Constanța - care a dobândit condiția de parte în urma admiterii în principiu a cererii de intervenție, dispusă în temeiul art. 52 C.proc.civ., prin încheierea din 08.06.2010, a solicitat admiterea acțiunii Consiliului Județean Constanța, astfel cum a fost formulată și precizată.
Totodată, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, a solicitat a se dispune suspendarea executării Deciziei nr. 36/2009 a Curții de Conturi, în ceea ce privește pct. 2 din aceasta, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.
în susținerea cererii de suspendare, intervenientul în interes alăturat a precizat că, măsura se impune, deoarece:
a/ Sub aspectul „pagubei iminente”, punerea în practică a Deciziei Curții de Conturi presupune emiterea unor dispoziții de imputare sau, după caz, inițierea unor acțiuni în justiție fundamentată pe răspunderea patrimonială a angajaților contractuali ai Consiliului Județean Constanța, de natură a conduce la prejudicierea iminentă și gravă a acestora. în plus, trebuie reținut și impactul de imagine pe care măsura Curții de Conturi l-ar determina, fiind evident că, în situația în care angajații Consiliului Județean ar constata că, veniturile pe care le câștigă sunt apropiate nivelurilor minimale impuse de lege, ar renunța să mai presteze activitatea.
b/ Sub aspectul „cazului bine justificat”, suspendarea se impune cu necesitate, dat fiind caracterul cu totul nelegal al Deciziei nr. 36/2009, în care pentru măsurile dispuse există fundamentări „ce nu au nici o legătură cu legea”, Curtea de Conturi dând o interpretare personală dispozițiilor legale consacrate de art. 8 alin. (1) din Legea nr. 130/1996 republicată.
Tot la termenul de judecată din 08.06.2010, reprezentantul convențional al reclamanților a învederat instanței că, se legitimează procesual activ, având condiția de părți reclamante doar Consiliul Județean Constanța și Președintele Consiliului Județean Constanța, iar nu și persoana fizica C.N.D.
Pârâtele nu au depus întâmpinare, precizându-și poziția procesuală prin reprezentantul convențional, care a solicitat respingerea cererii de suspendare dedusă judecății, în principal ca inadmisibilă, iar în măsura în care se depășește apărarea procesuală formulată pe cale de excepție, ca neîntemeiată.
A opinat pârâta că, nu sunt întrunite în cauză cerințele consacrate de art. 15 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 2 alin. (1) lit. t) și lit. ș), că, un act administrativ prin care se recomandă stabilirea întinderii unui prejudiciu, în nici un caz nu poate să reprezinte o pagubă iminentă.
S-a învederat că, Curtea de Conturi a propus stabilirea exactă a întinderii prejudiciului, a constatat o serie de neregularități și a dispus entității controlate să-și stabilească singură întinderea acestuia.
în măsura în care, solicitarea ar fi primită, a apreciat pârâta că, starea de legalitate în general și legalitatea cheltuirii banului public, în particular, ar fi grav afectate.
Prin încheierea de ședință din 01.07.2010, pronunțată de Tribunalul Constanța în dosarul nr. 112/36/2010, s-a dispus:
- admiterea excepția inadmisibilității cererii de suspendare a executării procesului verbal FN/26.10.2009, ce a stat la baza emiterii Deciziei nr. 36/25.11.2009;
- respingerea cererii de suspendare a procesului verbal încheiat la 26.10.2009 de Camera de Conturi Constanța, ca inadmisibilă;
- respingerea excepției inadmisibilității cererii de suspendare a executării actului administrativ - încheiere nr. VI/25/04.02.2010, s-a respins cererea de suspendare a executării Deciziei nr. 36/25.11.2009 și a încheierii nr. VI/25/04.02.2010, ca neîntemeiată;
- respingerea cererii de intervenție accesorie.
Pentru a pronunța sus-menționata hotărâre, analizând cererea de suspendare, în considerarea susținerilor părților litigante, prin prisma înscrisurilor depuse , instanța de fond a reținut, în esență, următoarele:
Prin procesul verbal de constatare dresat în urma efectuării auditului financiar al contului de execuție a bugetului local pe anul 2008 la Consiliul Județean Constanța, auditorii publici externi din cadrul Camerei de Conturi Constanța, au constatat abateri de la legalitate și regularitate care au fost examinate, în acord cu prevederile Legii nr. 94/1992 republicată. de Directorul Camerei de Conturi Constanța, care a emis Decizia nr. 36/25.22.2009.
Prin Decizia nr. 36/25.11.2009 emisă de Camera de Conturi a Județului Constanța, se constată mai multe abateri de la legalitate, printre care și cele privitoare la „acordarea unor drepturi în bani salariaților Consiliului Județean Constanța (pct. 2)”.
în baza prerogativelor legale conferite de Legea nr. 94/1992 republicată privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi și a Regulamentului privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, Directorul Camerei de Conturi Constanța, decide în referire la sporurile acordate, care exced prevederilor legale: „ordonatorul de credite va dispune măsurile legale pentru recuperarea plăților nelegale în sumă de 4.517.191 lei reprezentând sporuri și alte drepturi acordate nelegal în baza contractului colectiv de muncă; de asemenea, ordonatorul de credite va dispune măsurile necesare pentru stabilirea întinderii prejudiciului reprezentând plăți nelegale acordate sub forma unor drepturi bănești sau în natură salariaților entității și recuperarea acestuia conform prevederilor legale”.
Decizia a fost contestată în procedura administrativă.
Președintele Consiliului Județean Constanța a solicitat anularea deciziei cu privire la măsura dispusă la pct. 2, cu privire la stabilirea întinderii prejudiciului reprezentând plata unor sporuri și drepturi acordate nelegal salariaților și revizuirea termenului de realizare pentru măsurile dispuse la pct. 1 și pct. 3-9 din actul administrativ contestat.
Contestația înregistrată la Camera de Conturi Constanța sub nr. 1291/15.12.2009 a fost respinsă prin încheierea nr. VI.25/04.02.2010 a Curții de Conturi a României.
Soluția dată de Curtea de Conturi a României a determinat declanșarea conflictului judiciar.
Reține instanța de fond că, cererea de suspendare a executării actului administrativ - Decizia nr. 36/2009 emisă de Camera de Conturi a Județului Constanța și a încheierii nr. VI.25/04.02.2010 a Camerei de Conturi a României, până la soluționarea fondului, prin hotărâre irevocabilă, întemeiată pe dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, nu apare ca inadmisibilă.
Se reține că, apare ca inadmisibilă cererea de suspendare a actului preparator care a stat la baza emiterii Deciziei nr. 36/2009, proces verbal din 26.10.2009.
Prin art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 se dispune că :
„Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14 și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. în acest caz, instanța poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune separată, până la soluționarea acțiunii în fond”.
Actul administrativ unilateral a cărui executare poate fi suspendată este, în accepțiunea art. 2 lit. c) din legea contenciosului administrativ, „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice”.
Decizia nr. 36/2009 emisă de Directorul Camerei de Conturi Constanța, cât și încheierea nr. VI.25/04.02.2010 emisă de Curtea de Conturi a României, sunt acte administrative, reține instanța de fond, în accepțiunea Legii nr. 554/2004.
Totodată, se arată că, Procesul verbal din 26.10.2009 nu a produs prin el însuși efecte juridice, fiind un act în care a fost exprimată „opinia de audit” a auditorilor publici externi din cadrul Camerei de Conturi Constanța.
Concluziile echipei de audit, „care se exprimă în scris, asupra situațiilor financiare și/sau programului sau activității auditate, în legătură cu realitatea, fidelitatea și conformitatea acestora cu reglementările aplicabile domeniului” se circumscriu noțiunii de „opinie de audit” - în accepțiunea dată de art. 11 lit. k) din Legea nr. 94/1992 republicată.
Procesul verbal în care s-a consemnat „opinia de audit” nu conține nici o măsură care să poată fi pusă în executare, nu reprezintă un act administrativ unilateral, în accepțiunea art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, ci constituie un act preparator, care a stat la baza emiterii actului administrativ - Decizia nr. 36/2009.
Se arată că, mijlocul de apărare specific, caracterizat prin trăsături, o apropie și în același timp o deosebesc, atât de excepțiile de procedură, cât și de apărările de fond, inadmisibilitatea se circumscrie excepției în măsura în care, dreptul ori pretențiile reclamantului, nu pot fi ocrotite pe calea procesuală aleasă sau pentru valorificarea lor se cere parcursă o procedură prealabilă, care face incidentă prevederea art. 109 alin. (2) C.proc.civ.
întrunirea condițiilor de admisibilitate prescrise de lege pentru valorificarea unui drept se analizează în raport de fondul pretenției deduse judecății, fără a determina o inadmisibilitate, „ca fine de neprimire”, căci inadmisibilitatea nu vizează excepția, ci efectul spre care tinde aceasta.
Ori, în cauză, reține instanța de fond, cererea de suspendare întemeiată pe dispozițiile art. 15 din legea contenciosului administrativ, este o cerere accesorie cererii în anularea actului administrativ.
Inadmisibilitatea invocată pe cale de excepție a fost admisă exclusiv în referire la solicitarea de suspendare a procesului verbal, în care a fost materializată în scris opinia de audit; cererea de suspendare a procesului verbal din actului preparator din 26.10.2009 a fost respinsă ca inadmisibilă.
în referire la actele administrative contestate - Decizia nr. 36/2009 și încheierea nr. VI.25/04.02.2010, ca act subsecvent - prin care s-a respins contestația împotriva deciziei prin care s-au constatat abaterile de la legalitate și regularitate, cererea de suspendare a executării a fost analizată de instanța de fond, prin prisma întrunirii condițiilor care privesc temeiul de fapt al suspendării solicitate de reclamanți în baza art. 15 din Legea nr. 554/2004.
Transpunere în dreptul național a prevederilor, cu valoare de principiu din Recomandarea R (89) 8 a Comitetului de Miniștri a Consiliului Europei, dispozițiile art. 15 al Legii nr. 554/2004 consacră posibilitatea suspendării executării actului administrativ „în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente”.
„Cazurile bine justificate” constau, reține instanța de fond, în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 544/2004 în „ împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința actului administrativ”, iar „paguba iminentă” în „prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public (lit. ș)).
în considerarea principiilor ce guvernează materia, respectiv al legalității actului administrativ și al executării acestuia din oficiu, suspendarea executării constituie o situație de excepție.
Caracterul de excepție al măsurii nu exclude însă, ca în cazurile și condițiile expres prevăzute de lege, aceasta să fie dispusă, în raport cu ansamblul circumstanțelor și intereselor prezentate, tocmai pentru realizarea protecției jurisdicționale în materie administrativă.
în situația de speță, reține instanța de fond, existența cazului bine justificat pentru suspendarea actului administrativ nu poate fi reținută, nerezultând o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ.
Aducerea la îndeplinire a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 36/2009, reprezintă o obligație legală ce revine conducerii entității auditate, iar neconformarea angajează răspunderea, în condițiile art. 62 lit. b) din Legea nr. 94/1992.
Se apreciază că, „cazul bine justificat” - argumentat de către reclamant prin prisma aspectelor care țin de legalitatea actului contestat, nu a putut fi reținut de către instanța de fond.
Practica jurisprudențială a instanței supreme a statuat în mod constant că „nu poate fi argumentat cazul bine justificat prin invocarea unor aspecte care țin de legalitatea actului administrativ, întrucât acestea vizează fondul actului, care se analizează numai în cadrul acțiunii în anulare”, că, cercetarea sumară a „aparenței dreptului” impune suspendarea doar atunci când, din împrejurările cauzei, ar rezulta o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate, care constituie unul din fundamentele caracterului executoriu al actelor administrative, împrejurări ce ar putea fi circumscrise condițiilor de valabilitate ale actelor administrative (competență, formalități procedurale anterioare sau concomitente emiterii, motivare atunci când e impusă prin lege etc.).
Se reține de instanța de fond că, excede cadrului procesual al cererii de suspendare, analiza criticilor de nelegalitate ce vizează fondul actului.
De altfel, nu există îndoială că, această condiție necesară suspendării actului administrativ trebuie nu doar dovedită, ci și analizată de instanță, cumulativ cu condiția referitoare la paguba iminentă.
Condiția privind prevenirea unei „pagube iminente”, reține instanța de fond, nu este îndeplinită în cauză.
Analiza a relevat că, prin Decizia nr. 36/2009 s-a dispus luarea măsurilor legale pentru recuperarea unor plăți apreciate ca fiind nelegale, reprezentând sporuri și alte drepturi acordate salariaților Consiliului Județean Constanța.
Ca atare, executarea actului administrativ nu implică, prin ea însăși o pagubă iminentă, cu consecințe directe și imediate asupra salariaților și a instituției, consecințe care s-ar produce eventual doar după ce ordonatorul de credite al instituției auditate ar finaliza aducerea la îndeplinire a măsurilor și ar emite deciziile pentru recuperarea prejudiciilor.
Reține instanța că, o pagubă patrimonială suferită de o autoritate, nu echivalează cu accepțiunea dată de art. 15 din Legea nr. 554/2004, conceptului de „paguba iminentă” care are în vedere nu sensul clasic de prejudiciu efectiv, ci cel de perturbare previzibilă a funcționării unei autorități sau serviciu public.
Se mai arată că, prin ea însăși, față de obiect și conținut, Decizia nr. 36/2009 nu este aptă să conducă la o pagubă iminentă, ci obligă doar conducerea instituției audiate să dispună măsurile legale stabilite prin actul de control.
Reține instanța de fond că, finalitatea imediată la care s-ar ajunge prin suspendarea deciziei contestate, este de a exonera conducătorul instituției audiate de răspunderea care-i poate fi antrenată în baza dispozițiilor art. 62 lit. b) din Legea nr. 94/1992, dacă nu a luat măsurile dispuse, până la termenul stabilit - 30.01.2010 (amenda civilă egală cu salariul pe 2-5 luni), iar nu prevenirea unei pagube iminente, de natură a afecta funcționarea instituției.
Față de sus-menționata situație, instanța de fond reține că, este adevărat că, inițierea și realizarea măsurilor stabilite prin actul de control implică, după cum precizează intervenientul în interes alăturat, emiterea unor dispoziții de imputare ar avea implicații pecuniare asupra salariaților instituției.
Arată instanța de fond că, impactul de imagine ce ar putea afecta instituția Consiliului Județean Constanța, prin posibila desistare a salariaților de raporturile de muncă - invocat tot de intervenientul în interes alăturat, nu poate contura un prejudiciu previzibil care, sub aspectul terminologiei consacrată în materia răspunderii civile, presupune un prejudiciu „sigur că se va produce”, iar nu posibil/probabil.
Doctrina administrativă, în acord cu care s-a conturat practica jurisprudențială, statuează că, pentru a admite suspendarea executării trebuie ca „prejudiciul să fie nesusceptibil de a fi reparat printr-o indemnizație ulterioară”.
Ori, reține instanța de fond, în situația de speță, pentru ipoteza în care s-ar aduce la îndeplinire dispozițiile menționate la pct. 2 din actul administrativ a cărui legalitate este contestată, nu s-ar ajunge la crearea unui prejudiciu care să nu fie susceptibil de reparație ulterioară.
Față de cele ce preced, cererea de suspendare a executării Deciziei nr. 36/2009 și a încheierii nr. VI.25/04.02.2010 - prin care a fost respinsă contestația împotriva măsurii dispuse la pct.2 din decizie, a fost respinsă, ca neîntemeiată.
împotriva acestei încheieri au declarat recurs reclamanții Președintele Consiliului Județean Constanța și Consiliul Județean Constanța, precum și intervenient Sindicatul din Administrația Publică Locală Constanța, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, cu indicarea temeiului de drept prevăzut de art. 304 pct. 9 C.proc.civ. și următoarea motivație în esență:
Recursul promovat de recurenții reclamanți Președintele Consiliului Județean Constanța și Consiliul Județean Constanța:
- greșit instanța de fond a respins cererea de suspendare a procesului verbal încheiat la 26.10.2009 de Camera de Conturi Constanța, ca inadmisibilă, deoarece sunt îndeplinite cele două condiții pentru admitere, conform art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv:
- „existența unui caz bine justificat”: interes public major, de natură a perturba grav funcționarea unui serviciu public administrativ prin executarea plății sumelor contestate, ce ar avea un impact grav asupra resurselor bugetare, cu consecința imposibilității executării în continuare a obligațiilor fiscale și contractuale asumate;
- „prevenirea unei pagube iminente”: grevarea bugetului local cu plata unor sume nelegal imputate și deci nedatorate, prejudiciul fiind și unul la nivel instituțional, prin imposibilitatea desfășurării în condiții normale a serviciilor administrației publice.
Solicită admiterea recursului astfel cum a fost formulat, cu consecința suspendării executării Deciziei nr. 35/24.11.2009 emisă de Curtea de Conturi a României - structura Curții de Conturi a Județului Constanța, până la soluționarea pe fond a contestației introduse împotriva deciziei pârâtei.
Recursul promovat de recurentul intervenient Sindicatul din Administrația Publică Locală Constanța:
- sub aspectul admisibilității cererii de intervenție accesorii, solicită admiterea în principiu a acesteia, motivat de faptul că, prin respingerea cererii de suspendare a Deciziei nr. 36/2009 a Curții de Conturi, aceasta continuă să-și producă efectele negative, afectând în continuare interesele membrilor de sindicat;
- interesul recurentului intervenient rezultă din faptul că, acesta este semnatar alături de Consiliul Județean Constanța a Acordului/Contractului colectiv de muncă încheiat în 2008, negat în drepturile pe care le conferă de pct. 2 din Decizia nr. 36/2009 a Curții de Conturi, iar negarea drepturilor câștigate prin negociere, reprezintă o gravă atingere adusă principiului constituțional al negocierii.
- în susținerea cererii de suspendare a Deciziei nr. 36/2009:
- „existența unui caz bine justificat”: greșit instanța de fond a reținut că, luarea în considerare a argumentelor legale invocate prin cererea de intervenție, din care rezultă clar existența cazului justificat în accepțiunea art. 2 lit. t), coroborat cu art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ar excede obiectul cererii de suspendare, motivând că „nu există o îndoială destul de puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ”;
- „prevenirea unei pagube iminente”: instanța de fond a dat o interpretare greșită noțiunii de „prejudiciu iminent”, deoarece în speța de față, salariații vizați de măsura impusă de Decizia nr. 36/2009 a Curții de Conturi, sunt în situația de a suferi o pagubă iminentă, atât în accepțiunea primului sens dat de lege „prejudiciu material viitor și previzibil” determinat de deciziile de impunere ce vor fi emise în baza acestei decizii nelegale, cât și în accepțiunea celui de-al doilea sens „perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități sau a unui serviciu public”, dat fiind faptul că, pe fondul crizei economice actuale și al diminuării salariilor bugetarilor cu 25%, angajații Consiliului Județean pot decide sistarea lucrului și perturbarea gravă a funcționării autorității a căror salariați sunt.
Solicită a se dispune suspendarea executării Deciziei nr. 36/2009 emisă de Curtea de Conturi a României până la soluționarea pe fond a cauzei.
Prin Note scrise, intimata pârâtă Curtea de Conturi a României solicită respingerea recursurilor ca netemeinice și nelegale și menținerea dispozițiilor încheierii recurate ca fiind temeinice și legale.
Examinând actele și lucrările dosarului, prin prisma criticilor aduse hotărârii recurate, văzând și dispozițiile art. 312 C.proc.civ., Curtea admite recursurile formulate, pentru următoarele considerente, în esență:
în fapt, Curtea reține că, în urma controlului efectuat asupra activității derulate de Consiliul Județean Constanța pentru anul 2008, Curtea de Conturi a constatat prin Procesul verbal încheiat la data de 26 octombrie 2009 , la pct. 2 că, s-au acordat în mod nelegal o serie de „drepturi în bani” salariaților săi.
Față de constatările astfel efectuate, prin Decizia nr. 36/25.11.2009 s-a dispus la pct. 2 „recuperarea plăților nelegale în sumă de 4.517.191 lei - reprezentând sporuri și alte drepturi acordate nelegal, în baza Contractului colectiv de muncă” .
Totodată, Curtea de Conturi a dispus ordonatorului de credite să adopte măsurile necesare în vederea recuperării prejudiciului, reprezentând plăți nelegale „acordate sub forma unor drepturi bănești sau în natură salariaților entității”.
Acestea sunt condițiile în care, recurenții Consiliul Județean Constanța și Președintele Consiliului Județean Constanța au dedus judecății acțiunea având ca obiect inițial contestarea măsurilor dispuse prin Procesul verbal din data de 26.10.2009 și Decizia nr.36 din 25.11.2009, ce a fost precizat ulterior în fața instanței de contencios administrativ a Curții de Apel Constanța - dosar nr. 112/36/27.01.2010 ca fiind:
- anularea parțială a procesului verbal FN din 26.10.2009 - pct. 2 referitor la acordarea nelegală a unor sporuri și drepturi salariaților Consiliului Județean Constanța;
- anularea parțială a Deciziei nr. 36/25.11.2009, pct. 2 referitor la acordarea nelegală a unor sporuri și drepturi salariaților Consiliului Județean Constanța;
- anularea parțială a încheierii nr. VI.25/04.02.2010, respectiv a pct. 1 referitor la acordarea nelegală a unor sporuri și drepturi salariaților Consiliului Județean Constanța.
Reține Curtea că, prin aceeași cerere, s-a solicitat de către recurenți ca, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a contestației ce face obiectul cauzei, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, să se dispună „suspendarea executării actelor administrative sus-menționate”.
Recurenților ce au stabilit cadrul procesual, li s-a alăturat Sindicatul din Administrația Publică Locală Constanța, ce a înțeles a formula cerere de intervenție accesorie în favoarea lor, în temeiul art. 51 C.proc.civ., pentru ca, în temeiul art. 52 C.proc.civ., aceasta să fi fost admisă în principiu de către instanța de fond prin încheierea din 08.06.2010, și care, ulterior, prin încheierea din 01 iulie 2010 a fost respinsă ca nefondată.
Față de situația de fapt sus-expusă, văzând și dispozițiile art. 312 C.proc.civ., Curtea apreciază în sensul admiterii recursurilor ca fondate, pentru următoarele considerente, în esență:
1. Sub aspectul admisibilității cererii de intervenție accesorie:
Potrivit art. 49 alin. (1) C.proc.civ. „Oricine are interes poate interveni într-o pricină, ce se urmează între alte persoane” , legiuitorul statuând în conținutul dispoziției art. 49 alin. (3) că „ea este în interesul uneia din părți când sprijină numai apărarea acestuia”.
Cu alte cuvinte, prin intervenția accesorie, terțul participă voluntar în judecată, pentru a apăra drepturile uneia din părțile inițiale ale procesului, deoarece intervenientul accesoriu nu tinde la valorificarea unei pretenții proprii, ci urmărește, prin apărările pe care le face, ca instanța să pronunțe o soluție favorabilă părții pentru care a intervenit.
Totuși, trebuie reținut că terțul nu devine un simplu apărător al părții în favoarea căruia a intervenit, ci el are un interes propriu în participarea la judecata procesului , care poartă între anumite persoane pentru că, prin aceasta poate evita să fie acționat ulterior în judecată de partea a cărei apărare o sprijină.
Ca regulă, reține Curtea că, intervenția accesorie este admisibilă în orice materie, inclusiv în contestația la executare, precum și în litigiile privitoare la starea și capacitatea persoanelor, astfel că, față de dispozițiile art. 16 din Legea nr. 554/2004 cererea dedusă judecății este admisibilă.
în sprijinul sus-menționatelor precizări, reține Curtea că, ambele măsuri dispuse de către Camera de Conturi sunt de natură a afecta grav și iremediabil interesele membrilor de sindicat, aceasta cu atât mai mult cu cât, prin respingerea cererii de suspendare a executării Deciziei nr. 36/2009 a Curții de Conturi, aceasta își produce în continuare efectele, afectând interesele membrilor de sindicat în mod concret, prin diminuarea drastică a veniturilor acestora, stabilită printr-un act administrativ.
Se va reține că, Sindicatul din Administrația Publică Locală Constanța justifică astfel în continuare un interes, și în exercitarea căii de atac a recursului, odată ce, scopul pentru care orice sindicat este constituit, este acela de a promova și apăra interesele celor care-l reprezintă.
Astfel, în cuprinsul pct. 2 din Decizia nr. 36/2009 a Curții de Conturi sunt dispuse de către intimata pârâtă măsuri ce aduc atingere intereselor angajaților Consiliului Județean Constanța, atâta timp cât se urmărește, pe de o parte, neacordarea unor drepturi bănești considerate ca fiind nelegale, iar pe de altă parte, recuperarea tot de la membrii recurentei a unui prejudiciu în sumă de 4.517.191 lei, prejudiciu reprezentat de drepturi de care angajații Consiliului Județean Constanța au beneficiat în baza Acordului/Contractul colectiv de muncă aplicabil.
Este de necontestat că, neacordarea în continuare a sporurilor și îndemnizațiilor astfel cum au fost precizate în Contractul colectiv de muncă în vigoare, precum și neacordarea altor drepturi câștigate prin negociere către salariați, este de natură să conducă la diminuarea drastică a veniturilor pe care angajații Consiliului Județean Constanța le-ar obține ca o contraprestație a muncii lor.
Mai mult decât atât, Curtea reține că, având în vedere ceea ce Curtea de Conturi dispune la pct. 2 din decizie, dacă s-ar pune problema imputării prejudiciului la care pârâta face referire, sau, după caz, s-ar pune problema tragerii la răspundere patrimonială prin intermediul instanțelor judecătorești, veniturile angajaților Consiliului Județean Constanța ar suferi o diminuare drastică.
Pe de altă parte, în aprecierile sale Curtea are în vedere că, Contractul colectiv de muncă are un caracter „normativ” deoarece, fie el încheiat la nivelul instituțiilor bugetare, nu este și nu trebuie să rămână doar o afirmație doctrinară, neputându-se deroga de la regula pacta sunt servanda ce funcționează în orice contract.
Totodată, Curtea apreciază că, interesul recurentei Sindicatul din Administrația Publică Locală Constanța rezultă și din faptul că, acesta este semnatar alături de Consiliul Județean Constanța a Acordului/Contractului colectiv de muncă încheiat în anul 2008, ori, ceea ce invocă a fi nelegal intimata Curtea de Conturi, sunt aspecte negociate de partenerii sociali și convenite de aceștia prin încheierea unui contract colectiv de muncă, ce a fost ulterior aprobat prin Hotărârea Consiliului Județean Constanța nr. 281/17.12.2007, ulterior fiind aprobat și Actul adițional la contract prin Hotărârea Consiliului Județean Constanța nr. 43/04.02.2008.
Pentru toate considerentele sus-expuse și apreciind că, în mod greșit instanța de fond a respins cererea de intervenție accesorie formulată de recurentă, ca nefondată, văzând și dispozițiile art. 312 C.proc.civ. și admițând recursurile, Curtea în temeiul art. 51 cu referire la art. 55 C.proc.civ., admite cererea de intervenție accesorie formulată de Sindicatul din Administrația Publică Locală Constanța, ca fondată.
2. Pe fondul cauzei, Curtea reține în esență că, instanța a fost investită cu soluționarea cererii având ca obiect suspendare executare act administrativ, demers judiciar datorat faptului că, în urma acțiunii de audit financiar asupra contului de execuție pe anul 2008 al recurentei Consiliul Județean Constanța, a fost emis de către intimata pârâtă Curtea de Conturi Procesul verbal din 26.10.2009, act de control prin care au fost stabilite anumite obligații de plată și în baza căruia a fost emisă ulterior Decizia nr. 36/25.11.2009, prin care s-au dispus măsuri pentru „recuperarea plăților nelegale în sumă de 4.517.191 lei reprezentând sporuri și alte drepturi acordate nelegal în baza Contractului colectiv de muncă și pentru stabilirea prejudiciului reprezentând plăți nelegale acordate sub forma unor drepturi bănești sau în natură salariaților entității și recuperarea acestuia conform prevederilor legale”.
Contestația formulată pe cale administrativă împotriva sus-menționatei decizii, și înregistrată la Camera de Conturi Constanța sub nr. 1291/15.12.2009, a fost respinsă de intimată prin încheierea nr. VI/25/04.02.2010, act administrativ emis după investirea instanței, toate actele administrative enumerate fiind apreciate de recurenții reclamanți ca fiind nelegale și netemeinice.
Acestea sunt condițiile în care, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a contestației ce face obiectul cauzei, s-a solicitat, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004 suspendarea executării actelor administrative.
Potrivit art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 „Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art.14 , și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. în acest caz, instanța poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune separată, până la soluționarea acțiunii în fond”, pentru ca, potrivit art. 15 alin. (2) legiuitorul să fi dispus „Dispozițiile art. 14 alin. (2)-(7) se aplică în mod corespunzător”.
Textul de lege citat stabilește expres că, suspendarea executării actului administrativ este o operațiune de întrerupere temporară a efectelor unui act administrativ, care intervine la cererea părții interesate sau din oficiu, cu mențiunea că, măsura suspendării poate fi luată numai împotriva unui anumit tip de act și numai în anumite împrejurări.
Prin urmare, distingem ca fiind condiții ale suspendării:
a) cele care privesc actul administrativ care poate fi suspendat;
b) cele care privesc temeiul de fapt al suspendării.
a) Condiții privitoare la actul supus suspendării:
Obiectul suspendării îl reprezintă actul administrativ, definit de art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004 ca fiind „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării, executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice..”.
Pentru a fi suspendată executarea actului, este necesar ca acesta să fie susceptibil de executare, cu alte cuvinte să producă efecte în curs, a căror stopare să tindă a se realiza prin cerere.
Prin urmare, nu poate fi suspendat un act administrativ care și-a epuizat efectele înainte de pronunțarea instanței, fie chiar și după sesizarea acesteia, deoarece ordinul emis de instanță se raportează la momentul pronunțării.
De asemenea, reține Curtea că, nu poate fi suspendat un act administrativ a căror efecte se produc eo ipso, fără un impact palpabil, material, în mediul înconjurător și fără o activitate ulterioară emiterii prin care să fie adus la îndeplinire, fiind de netăgăduit că, Procesului verbal FN/26.10.2009 este cel ce stabilește impactul palpabil material, și care urma a fi dus la îndeplinire prin emiterea Deciziei nr. 36/25.11.2009.
Așa fiind, în speță, reține Curtea că, sunt îndeplinite toate condițiile privitoare la actul supus suspendării, în mod greșit instanța de fond admițând excepția inadmisibilității cererii de suspendare a executării Procesului verbal FN/26.10.2009 ce a stat la baza emiterii Deciziei nr. 36/25.11.2009 prin aprecierea că, acesta ar reprezenta „opinia de audit” și că, „nu conține măsuri care să poată fi puse în executare”, atât timp cât, acest act a stat la baza emiterii actului administrativ de bază (Decizia nr. 36/2009).
Pentru considerentele sus-expuse și admițând recursurile potrivit art. 312 C.proc.civ., cu consecința modificării în parte a hotărârii recurate, Curtea respinge excepția inadmisibilității cererii de suspendare a executării Procesului verbal FN/26.10.2009, ca nefondată.
b) Condiții privitoare la temeiul de fapt al suspendării:
Potrivit art. 14 alin. (1) din lege „în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral, până la pronunțarea instanței de fond…”.
Formularea textului de lege sus-citat sugerează a fi necesare de îndeplinit condițiile:
- caz bine justificat;
- prevenirea unei pagube iminente,
ținând cont de toate interesele confruntate în proces.
Atunci când legiuitorul a avut în vedere cazul bine justificat, a urmărit ca instanța să analizeze dacă dosarul care i se prezintă spre soluționare este justificat, în măsura necesară pronunțării unei măsuri, ordin, dispoziție, pentru aplicarea imperium-ului care-i este conferit.
Formularea din textul în discuție arată doar că examinarea temeiniciei cererii dedusă spre judecată se face, în această materie, cu o intensitate sporită și cu o chibzuire mai aprofundată, instanța trebuind să fie deosebit de atentă cu tranșarea provizorie a materiei litigioase.
Așa fiind, și procedând la analizarea „cazului bine justificat” Curtea reține că, interpretarea normelor juridice de către pârâtă, la emiterea actelor administrative și care privesc: „acordarea unui anumit drept, nu poate fi acordat angajatului, chiar dacă există un contract colectiv de muncă negociat de părți”, sunt prin ele însele de natură a crea convingerea existenței unui caz bine justificat.
Este greșită interpretarea instanței de fond care consideră că, în speță, nu ne-am afla în fața unui caz bine justificat în accepțiunea art. 2 lit. t) coroborat cu art. 14 din Legea nr. 554/2004, cu simpla motivație că, „nu există o îndoială destul de puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ”, deoarece, prezumția de legalitate a actului administrativ este o prezumție relativă, care poate fi răsturnată prin proba contrarie.
Astfel, Curtea se află în situația de a „pipăi fondul cauzei”, nu să-l soluționeze în întregime, în acest sens, statuându-se în doctrină și jurisprudență că nu vor fi admise probe care presupun o tergiversare a procesului, însă singurele apărări permise pentru ca instanța să poată verifica „aparența în drept” sunt argumentele legale, apărări pe care instanța trebuie să le ia în considerare.
Așa fiind, luând în considerare aparența dreptului în speță, Curtea apreciază în sensul îndeplinirii sus-menționatei condiții privind cazul bine justificat.
în ceea ce privește condiția privind paguba iminentă, Curtea reține că, instituția suspendării actului administrativ este singura care folosește această noțiune, pe care o definește în art. 2 lit. s) din Legea nr. 554/2004, definiția fiind elaborată special pentru această procedură, toate caracteristicile surprinse în ea referindu-se la ipoteze care pot fi întâlnite în practică și care impun constatarea pagubei iminente.
Astfel, paguba iminentă este prejudiciul material viitor, dar previzibil cu evidență sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice ori a unui serviciu public.
în speță, Curtea de Conturi stabilește în cuprinsul pct. 2 din decizie, în mod expres recuperarea plății în sumă de 4.517.191 lei, iar punerea în practică a acestei decizii presupune emiterea unor dispoziții de impunere sau, după caz, inițierea unei acțiuni în justiție fundamentate pe răspundere patrimonială împotriva angajaților contractuali din Consiliul Județean Constanța.
Cu alte cuvinte, având în vedere definiția pagubei iminente, este de necontestat că, ne aflăm în fața unui prejudiciu material viitor, dar previzibil cu evidență, deoarece măsura dispusă este de natură a conduce la prejudicierea iminentă și gravă a angajaților, care determină și costuri suplimentare pentru recurente, pentru susținerea unor demersuri de natură a stopa măsura Curții de Conturi.
Este greșită interpretarea instanței de fond, care respinge cererea de suspendare pe considerentul că, „executarea actului administrativ nu implică prin ea însăși o pagubă iminentă, cu consecințe directe și imediate asupra salariaților instituției…”, dat fiind faptul că, dispozițiile de imputare, care vor fi emise de ordonatorul de credite, au ca temei de drept, tocmai Decizia nr. 36/2009 a Curții de Conturi Constanța.
în aceste condiții, apreciază Curtea că, tocmai Decizia nr. 36/2009 este cea care determină în mod direct prejudiciul iminent al intereselor salariaților, iar recurenta Consiliul Județean Constanța este executantul măsurii dispuse prin aceasta, astfel cum rezultă din interpretarea în spiritul legii, a dispozițiilor art. 62 lit. b) din Legea nr. 94/1992.
Totodată, Curtea reține că, instanța de fond a dat o interpretare greșită noțiunii de „prejudiciu iminent” încercând să limiteze sfera de cuprindere a acesteia, în condițiile în care art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004 prevede două sensuri alternative ale conceptului de prejudiciu iminent, după cum urmează:
- primul sens se referă la „prejudiciu material viitor și previzibil”;
- al doilea sens se referă la „perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități sau unui serviciu public”.
Greșit instanța de fond a reținut că, suspendarea s-ar impune numai în cazul în care intervine cel de-al doilea sens, astfel că, Curtea examinând noțiunea prin prisma celor două sensuri, apreciază că, ambele sunt îndeplinite în speță, atât timp cât, salariații vizați de măsură ar suporta un prejudiciu material viitor și previzibil, iar din punct de vedere economic ar apare o perturbare gravă a funcționării autorității a căror salariați sunt.
Sus-menționata apreciere a Curții, este justificată și prin împrejurarea că, noțiunea de „perturbare” nu este definită de lege, ceea ce înseamnă că aceasta este folosită în înțelesul său din limbajul obișnuit și care înseamnă conform Dicționarului explicativ al limbii române „deranjament, tulburare în starea sau în mersul firesc al unui lucrul, al unui fenomen”.
Cu alte cuvinte, la fel ca și în cazul primei ipoteze, cea a prejudiciului material viitor previzibil cu evidență, este apreciată de Curte ca un început de perturbare a funcționării autorității, deci o distorsionare în curs ce amenință însăși funcționarea autorității publice, iar nu simpla sa activitate.
Așa fiind, Curtea reține că, în cauză, este îndeplinită și condiția pagubei iminente, și ca atare, sunt motive pentru a se dispune în sensul admiterii cererii de suspendare a executării Procesului verbal FN/26.10.2009 pct. 2, a Deciziei nr. 36/25.11.2009 pct. 2 și a încheierii nr. VI/25/04.02.2010 pct. 1, ca fondată, luându-se această măsură, până la soluționarea irevocabilă a contestației formulate împotriva actelor administrative unilaterale enumerate.
Totodată, Curtea apreciază că, în mod legal și temeinic instanța de fond a procedat la respingerea excepției inadmisibilității cererii de suspendare a executării actului administrativ - încheierea nr. VI/25/04.02.2010, împrejurare urmare căreia se vor menține celelalte dispoziții din hotărârea recurată.
| ← Contestaţie în anulare. Condiţii de admisibilitate | Anulare parţială act administrativ fiscal emis de autoritatea... → |
|---|
