Excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Consiliului Local şi a Oraşului în acţiunile având ca obiect obligarea Primarului la emiterea autorizaţiei de construcţie şi despăgubiri
| Comentarii |
|
Potrivit Legii nr. 215/2001, republicată, Consiliul Local este o autoritate deliberativă, iar oraşul o unitate administrativ teriorială care pot fi titulare de drepturi şi obligaţii ce decurg inclusiv din raporturile cu alte persoane, în condiţiile legii, iar în justiţiei sunt reprezentate prin primar. Obligaţia de emitere a autorizaţiei de construcţie şi despăgubire care au la bază refuzul primarului de a emite acest act administrativ, nu ţine nici de reprezentarea unităţii administrativ teritoriale şi nici de atribuţiile organului administrativ deliberativ, ci de o atribuţie stabilită de lege în sarcina Primarului care are şi pârghii financiare de asigurare a executăriii unor eventuale obligaţii de plată în condiţiile existenţei unui titlu executoriu.
Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, Decizia nr. 1885 din 20 octombrie 2011
Prin Sentința civilă nr. 14/12 ianuarie 2011, Tribunalul Mureș, Secția Contencios Administrativ și Fiscal a respins excepția inadmisibilității, precum și excepția lipsei caliății procesuale pasive a Orașului Simeria, prin Primar și a Consiliului Local al orașului Simeria, și a admis acțiunea în contencios administrativ formulată și precizată de reclamanții S.I.A. și S.M.M. în contradictoriu cu pârâții Primarul orașului Simeria, Orașul Simeria și Consiliul Local al orașului Simeria, pe care i-a obligat la plata către reclamanți a sumei de 68.127 lei daune materiale și a sumei de 8.907,55 Euro - echivalent în lei la data plății, cu titlu de daune materiale.
Prima instanță a reținut că reclamanții au solicitat la data de 30.06.2005 emiterea autorizației de construire pentru edificarea unei locuințe familiale în localitatea Simeria, str. Sigismund Toduță după ce a fost obținut certificatul de urbanism. întrucât răspunsul Primăriei orașului Simeria a fost nefavorabil, determinat de existența unui litigiu, a fost formulată o plângere prealabilă și ulterior acțiune în contencios administrativ, având ca obiect emiterea autorizației de construire și obligarea la despăgubiri. S-a considerat că plângerea prealabilă formulată împotriva refuzului de eliberare a autorizației este suficientă, nefiind necesar a formula plângere prealabilă și față de pretențiile materiale care decurg din acest refuz, cu atât mai mult cu cât obiectul acțiunii judiciare, așa cum este reglementat de art. 8 din Legea nr. 554/2004 republicată, îl poate constituie anularea actului și repararea pagubei. Prin urmare, s-a respins excepția inadmisibilității.
în ceea ce privește lipsa calității procesuale pasive a Consiliului Local Simeria și a Orașului Simeria, instanța a avut în vedere faptul că unitatea administrativ teritorială are patrimoniu și primarul acționează ca reprezentant al acesteia, iar Consiliul Local a refuzat să ratifice medierea la care au fost invitate părțile de către instanță.
Pe fondul cauzei, s-a constatat că Primarul orașului Simeria a justificat refuzul de a elibera autorizația de construire prin existența unei plângeri penale cu privire la concesiunea terenului pe care urma să fie construită locuința, iar contractul de vânzare-cumpărare încheiat de reclamanți, în calitate de vânzători, a fost atacat în instanță, litigiul fiind finalizat prin respingerea acțiunii.
Ulterior, la data de 18.11.2008, s-a emis autorizația de construire în beneficiul reclamanților, iar până la această dată instanța a considerat că este de examinat dacă reclamanții au suferit vreun prejudiciu. în acest sens, din raportul suplimentar la expertiza în construcții efectuată în cauză, a reținut că dacă imobilul ce se dorea a fi construit s-ar fi edificat în anul 2005 - luna iunie, următoarea după expirarea refuzului de către pârât, valoarea acestuia ar fi fost de 81.197 lei, iar aceeași construcție edificată în luna noiembrie 2008, data emiterii autorizației de construire, presupune un preț total de 149.324 lei, rezultând o diferență de preț de 68.127 lei. Această din urmă sumă, a fost considerată de instanța de fond ca fiind prejudiciu în patrimoniul reclamanților, cauzat prin refuzul nejustificat de emitere în 2005 a autorizației de construire.
Pentru a concluziona că refuzul nu a avut temei, instanța a avut în vedere, pe de o parte, că terenul în cauză nu s-a dovedit a fi fost concesionat, nu s-a dovedit că s-a formulat plângere penală, iar litigiul demarat de pârât pentru anularea contractelor de vânzare-cumpărare s-a dovedit un demers judiciar neîntemeiat.
Instanța a mai constatat că reclamanții au suportat și costurile unui credit necesar asigurării locuinței, având închiriat un imobil pentru care achitau o chirie lunară de 150 lei, creditorul fiind contractat de la B.C.R. Agenția Deva cu nr. 1490F, la care au suportat comisioane și dobânzi. Dacă ar fi edificat construcția în anul 2005, instanța a considerat că s-ar fi reflectat în casă costurile creditului, astfel că, în lipsa autorizației, reclamanții au utilizat creditul pentru cumpărarea unui apartament, iar comisioanele bancare constituie un prejudiciu, costurile contractului de credit cifrându-se la suma de 8.907,55 Euro.
Hotărârea instanței de fond a fost atacată cu recurs de pârâții Consiliul Local Simeria, Primarul orașului Simeria și Orașul Simeria, prin Primar.
în principal, s-a solicitat casarea sentinței atacate și transmiterea cauzei spre rejudecare pentru efectuarea unei noi expertize, prin care să se răspundă în mod imparțial și complet la toate obiectivele recurenților, iar în subsidiar, s-a cerut modificarea și în rejudecare, respingerea acțiunii precizate, în principal prin admiterea excepțiilor și în subsidiar, pe fond, ca netemeinică și nelegală.
în motivarea recursului s-a învederat că prezenta cauză s-a format prin disjungerea precizării la acțiune formulată de reclamanți la 13.06.2011, în dosarul nr. 3107/2006 transformat apoi în dosar nr. 3107/102/2006.
Inițial reclamanții au investit Tribunalul Hunedoara cu o acțiune având ca obiect obligarea Primarului orașului Simeria la eliberarea autorizației de construcție, iar înalta Curte de Casație și Justiție a dispus strămutarea judecării cauzei în favoarea Tribunalului Mureș, primul termen după strămutare fiind 2 iunie 2006. La acest termen, reclamanții au solicitat suspendarea judecății, până la soluționarea irevocabilă a dosarului nr. 5021/2005 al Judecătoriei Deva.
Recurenții au subliniat că suspendarea judecății pe acest temei, art. 244 pct. 1 C.proc.civ., nu demonstrează decât că în realitate, reclamanții nu s-au simțit prejudiciați în vreun fel, astfel că nu este firesc a se reține culpa recurenților în scurgerea timpului, cel puțin pe perioada ulterioară datei de 2 iunie 2006.
S-a mai învederat că la 3 iulie 2006 reclamanții au încheiat contractul de credit, prin urmare nu pot să-și invoce propria turpitudine în obținerea unor foloase bănești. Au mai precizat că dacă nu ar fi solicitat suspendarea, și dacă s-ar fi opus cel puțin formal suspendării recurenții poate că ar fi fost îndreptățiți să, facă asemenea solicitări, subliniindu-se că acestea ar fi motivele pentru care se solicită casarea și trimiterea cauzei la instanța de fond, pentru a se stabili printr-o nouă expertiză imparțială și obiectivă, care este diferența de valoare dintre prețul materialelor și al manoperei, de la data solicitării eliberării autorizației de construire și prețul la data de 2 iunie 2006.
Recurenții au menționat că, la data de 18.11.2008 s-a înmânat efectiv autorizația de construire reclamantului S.A.I.și că, prin urmare, prin Sentința civilă nr. 48/23.01.2009 s-a respins ca rămasă fără obiect cererea de chemare în judecată.
S-a mai criticat modul în care prima instanță a soluționat excepția tardivității precizării la acțiune și a insuficientei timbrării, subliniindu-se că în cauză taxa de timbru trebuia calculată la valoarea pretențiilor, nu cu taxă fixă. Referitor la termenul pentru repararea pagubei, recurenții au făcut trimitere la textul art. 11 din Legea nr. 554/2004 republicată, precizând că până la 4.07.2006 cel târziu, reclamanții trebuia să solicite despăgubiri.
în ceea ce privește calitatea procesuală pasivă a Consiliului Local al orașului Simeria, recurenți au menționat că instanța de fond s-a aflat într-o reală eroare și confuzie, deoarece faptul că are atribuții în formarea bugetului, Consiliul Local nu este de natură să justifice căderea în pretenții într-o asemenea speță, în plus, Consiliul Local nu are dreptul de a emite autorizații de construcții, și nici Orașul Simeria, nefiind justificat nici interesul legitim. S-a învederat că Primarul, ca și reprezentant al unității administrativ-teritoriale, vizează calitatea sa de mandatar, iar când are ca atribuții printre care și eliberarea autorizației de construcții, este o entitate distinctă, de sine stătătoare, care acționează în nume propriu.
Recurenții au susținut și necesitatea îndeplinirii procedurii prealabile și prin urmare, excepția prematurității acțiunii în despăgubiri, negând existența vreunui prejudiciu în patrimoniul reclamanților, subliniindu-se că despăgubirile nu se pot acorda decât celui care a avut de suferit o pagubă reală, nu și celui care a cerut să se procedeze de o asemenea manieră, cu referire la solicitarea suspendării judecării pricinii, fapt care nu mai justifică să se prevaleze de trecerea timpului.
Reclamanții intimați au formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului, motivând că raportul de expertiză întocmit în cauză a fost depus la dosar la termenul din 15.02.2010, pârâții au formulat obiecțiuni la care expertul a răspuns, că s-a dispus efectuarea unui supliment la raportul de expertiză inițial, prin care întinderea prejudiciului s-a redus de la peste 110.000 lei la 68.127 lei, supliment comunicat părților.
Intimații au subliniat că la termenul din 5.01.2011, după ce au primit anterior un termen special pentru a studia expertiza întregită, eventual a o contesta, la întrebarea expresă a instanței, pârâții au învederat că nu mai au de formulat alte cereri în probațiune.
Referitor la calculul taxei de timbru, intimații au invocat textul art. 3 lit. m) din Legea nr. 146/1997 republicată, care prevăd că asemenea acțiuni cu caracter patrimonial în contencios administrativ se timbrează cu 10% din valoarea prețului, dar nu mai mult de 39 lei.
în ceea ce privește excepția inadmisibilității pentru lipsa procedurii prealabile, s-a invocat Decizia înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 3240/2006 și nr. 3061/2007, iar referitor la prescripția dreptului material la acțiune, s-a făcut precizarea că la data la care s-a introdus acțiunea pentru obligarea la eliberarea autorizației de construire, nu se putea cunoaște nici măcar estimativ întinderea prejudiciului, nefiind încheiat nici contractul de credit, chiar și expertul stabilind cu mare greutate întinderea prejudiciului. S-a subliniat că termenul de prescripție instituit de art. 19 din Legea nr. 554/2004 republicată începe să curgă de la data la care s-a cunoscut existența și întinderea prejudiciului, invocându-se și Decizia nr. 2089/2006 a înaltei Curți de Casație și Justiție, potrivit căreia, admisibilitatea cererii în despăgubiri întemeiată pe prevederile art. 19 este condiționată de soluționarea unei acțiuni anterioare în contencios administrativ, în temeiul art. 1.
Intimații au învederat că excepțiile tardivității și prematurității formulării precizării de acțiune, sunt incompatibile, aceeași cerere neputând fi simultan tardiv și prematur introdusă, cele două excepții fiind soluționat prin Sentința nr. 48/2009, care nu a fost atacată cu recurs.
Cu privire la calitate a procesuală pasivă a pârâților, intimații au susținut că se impune obligarea acestora la despăgubiri alături de primar, întrucât primarul acționează în calitate de reprezentant și organ cu atribuții executive a persoanei juridice Orașul Simeria.
S-a precizat că Primarul orașului și Primăria nu au patrimoniu propriu iar sumele ce vor constitui despăgubiri vor fi achitate din patrimoniul orașului Simeria, iar Consiliul Local al orașului Simeria este administratorul patrimoniului orașului, sentința trebuind să îi fie opozabilă pentru a evita eventuale contestații ulterioare sau acțiuni care să împiedice executarea.
S-a mai învederat că refuzul nejustificat de a emite autorizații este și rezultatul faptului că pârâtul Consiliul Local a organizat defectuos și nu a verificat eficient modul în care Biroul de Urbanism și-a exercitat atribuțiile.
Cu privire la fondul cauzei, intimații au reluat practic în mod detaliat motivele acțiunii lor, și au subliniat aspecte legate de întinderea prejudiciului și de cauzele care l-au generat, deoarece dacă s-ar fi emis autorizație de construire, creditul s-ar fi folosit pentru a edifica locuința.
Intimații au prezentat și o analiză detaliată a elementelor răspunderii civile delictuale, pentru a justifica pretențiile.
Analizând hotărârea atacată prin prisma motivelor invocate, ținând cont și de incidența prevederilor art. 3041C.proc.civ., instanța de recurs a constat că este fondat recursul pârâților Consiliul Local al orașului Simeria și Orașul Simeria, sub aspectul modului în care prima instanță a soluționat excepția lipsei calității procesuale pasive a acestor pârâți.
Potrivit dispozițiilor Legii nr. 215/2001 republicată Consiliul Local este o autoritate deliberativă (art. 1 alin. 2 lit. d), iar orașul este o unitate administrativ teritorială, în care se organizează și funcționează autorități ale administrației publice locale (art. 20 alin. (1)).
Este adevărat că unitățile administrativ teritoriale pot fi titulare de drepturi și obligații ce decurg inclusiv din raporturile cu alte persoane, în condițiile legii, iar în justiție sunt reprezentate prin primar (art. 21 alin. (1) și (2)), însă, în cazul dedus judecății, despăgubirile solicitate de reclamanți au la bază refuzul Primarului de a emite, o lungă perioadă de timp, autorizație de construire, obligație care nu ține de reprezentarea unității administrativ teritoriale ci de o atribuție stabilită prin lege, de genul celei reglementate generic de textul art. 63 alin. (1) lit. e), și în mod concret de Legea nr. 50/1991 republicată
Autorizația de construire este un act final de autoritate al administrației publice locale, ce se emite potrivit art. 4 din menționatul act normativ, în cazul în speță, de Primarul orașului Simeria, fiind prin urmare o atribuție prevăzută de lege.
Nici Consiliul Local și nici Orașul Simeria, în exercitarea atribuțiilor lor de unități deliberative, respectiv de unități deliberative sau executive în cadrul unității administrativ teritoriale, nu au competența de emitere și semnare a unei autorizații de construire, prin urmare nu au nici calitate procesuală, pasivă, în cadrul unei acțiuni în despăgubiri, pentru prejudiciul creat prin refuzul eliberării în termen procedural a autorizației.
Calitatea procesuală pasivă a pârâților Consiliul Local al orașului Simeria și Orașul Simeria nu se justifică nici prin argumente legate de patrimoniul acestora și asigurarea executării sentinței, deoarece, potrivit art. 9 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, republicată resursele financiare de care dispun autoritățile administrației publice locale trebuie să fie corelate cu competențele și cu atribuțiile prevăzute de lege, or, în cazul dedus judecății, cei doi pârâți nu au nici competențe și nici atribuții legale privind emiterea autorizației de construcție. Conform art. 63 alin. (5) lit. g). Primarul emite avize, acorduri și autorizații date în competența sa prin lege, în executarea atribuțiilor legate de serviciile publice asigurate cetățenilor săi, iar pentru punerea în aplicare a atribuțiilor date în competența sa, Primarul beneficiază de un aparat de specialitate pe care îl conduce [art. 61 alin. (3) din Legea nr. 215/2001, republicată], în plus având atribuții referitoare la bugetul local [art. 63 alin. (4)].
Prin urmare are și pârghii financiare de asigurare a executării unor eventuale obligații de plată în condițiile în care există un titlu executoriu.
Aspectele legate de administrarea probei cu expertiza, mai precis, necesitatea efectuării unei noi expertize, nu pot constitui motive de casare cu trimitere spre rejudecare, cazurile de casare fiind expres și limitativ prevăzute de lege.
Timbrajul unei acțiuni în contencios administrativ este reglementat de textul art. 3 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 146/1997, republicată iar potrivit acestui articol cererea cu caracter patrimonial prin care se solicită și repararea pagubelor suferite se timbrează cu 10% din valoarea pretinsă dar nu mai mult de 39 lei. în aceeași ordine de idei, potrivit art. 17 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, republicată, la valoare se timbrează cererile care au ca obiect contracte administrative, pentru celelalte cauze aplicându-se prevederile Legii nr. 146/1997, republicată la care deja s-a făcut referire.
în ceea ce privește procedura prealabilă, instanța de recurs are în vedere prev. art. 8 din Legea nr. 554/204, republicată, potrivit căruia persoana vătămată se poate adresa instanței de contencios și pentru repararea pagubei cauzate, în cazul în speță, prin refuzul inițial de emitere a autorizației de construire.
în cazul refuzului nejustificat de a răspunde cererii nu este necesară îndeplinirea procedurii prealabile, obligativitatea îndeplinirii acestei proceduri fiind impusă numai în cazul acțiunilor în anularea unui act, în acest sens existând practică judiciară, inclusiv practica I.C.C.J.
Relevant este și faptul că prezenta cerere a fost disjunsă din dosarul nr. 3107/102/2006 în care s-a pronunțat sentința nr. 48/23.01.2009, respingându-se ca rămasă fără obiect cererea de chemare în judecată pentru eliberarea autorizației de construcție în condițiile în care la data de 18.11.2008 s-a emis autorizația. în acel dosar s-a soluționat și excepția tardivității precizării de acțiune, în plus, instanța de fond a și reținut că întrucât răspunsul Primăriei Simeria a fost nefavorabil cererii de eliberare a autorizației de construire, a fost formulată plângere prealabilă și ulterior acțiune în contencios având ca obiect emiterea autorizației și obligarea la despăgubiri.
în condițiile date, nu se justifică o nouă procedură prealabilă în legătură cu capătul de cerere disjuns referitor la despăgubiri.
Dreptul material la acțiune în despăgubiri nu este prescris, deoarece deși refuzul nejustificat dă dreptul la despăgubiri pentru repararea prejudiciului, termenul de prescripție curge de la data la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, or aceasta dată nu coincide neapărat cu momentul refuzului deoarece prejudiciul invocat a fost creat ulterior din cauza curgerii timpului până la emiterea efectivă a autorizației, a imposibilității edificării construcțiilor, devalorizării monedei naționale, necesitatea contractării unui credit, etc.
în ceea ce privește fondul cauzei, argumentele prezentate în recurs nu schimbă starea de fapt reținută de prima instanță și nu sunt de natură să exonereze de răspundere autoritatea publică ce avea atribuția de emitere a autorizației de construcție, respectiv, Primăria orașului Simeria.
Instanța de fond corect a reținut în considerente că justificarea refuzului a constat în existența unei plângeri penale cu privire l concesionarea asupra terenului, că a fost atacat în instanță contractul de vânzare-cumpărare încheiat de reclamanți, refuz constatat a fi nejustificat deoarece terenul în cauză nu s-a dovedit că ar fi fost concesionat, nu s-a dovedit că s-a formulat plângere prealabilă, iar litigiul demarat de pârâți pentru anularea contractului de cumpărare a terenului de pârâți s-a dovedit un demers judiciar neîntemeiat.
Raționamentul primei instanțe este corect și prin prisma prevederilor art. 7 alin. (9) și alin. (1)3 din Legea nr. 51/1990, republicată potrivit cărora autoritatea emitentă a autorizației de construcție nu este responsabilă pentru eventuale prejudicii ulterioare cauzate de existența la data emiterii actului a unor litigii aflate pe rolul instanțelor, privind imobilul teren și/sau construcții aparținând solicitantului, responsabilitatea revenind exclusiv acestuia. Potrivit aliniatului 13 din același articol, responsabilitatea emiterii autorizațiilor revine semnatarilor, potrivit atribuțiilor stabilite conform legii.
Prin urmare, câtă vreme Primarul orașului Simeria nu a invocat motive legate de conținutul documentației pentru autorizarea lucrărilor de construcții, instanța de fond în mod justificat a reținut lipsa de temei refuzului și evident, prejudiciul cauzat de acest abuz, al cărui cuantum s-a stabilit prin expertiză judiciară.
în ceea ce privește această lucrare de specialitate, instanța, potrivit încheierii din 5 noiembrie 20101 a pus în discuție obiecțiunile pârâților și a apreciat că este necesară completarea raportului de expertiză tocmai pentru a se stabili cât ar fi costat valoarea materialelor de construcții și manoperei pentru imobil de la data de 5 iunie 2005 și până în sezonul de construcție 2008, mai exact, până la data de 14 noiembrie 2008 când a fost emisă autorizația de construcție și apoi să stabilească diferența.
Suplimentul la raportul de evaluare tehnică imobiliară s-a depus la dosar fond și comunicat, la termenul de judecată din 10 decembrie 2010 admițându-se cererea de amânare formulată de reprezentanta pârâților.
La termenul la care au avut loc dezbaterile în fond la întrebarea instanței, reprezentanta pârâților de rând 1 și 2 a învederat că nu mai are de formulat alte cereri în probațiune, solicitând acordarea cuvântului în fond. în aceste condiții criticile legate de conținutul expertizei sunt neavenite.
în ceea ce privește suspendarea în baza art. 244 pct. 1 C.proc.civ., față de acest temei în drept, nu i se poate imputa reclamanților tergiversarea procesului și culpa pentru scurgerea timpului, mai ales că era vorba despre un proces pornit la cererea Primarului orașului Simeria pentru constatarea nulității dispoziției de restituire nr. 876/2003 și nulitatea absolută a contractului de vânzare-cumpărare judecat în ultimă instanță la î.C.C.J. la 17 iunie 2008. însuși pârâtul Primarul orașului Simeria a eliberat autorizația de construcție după terminarea acestui litigiu, la 18.11.2008.
Față de considerențele arătate, vărând și prev. art. 312 alin. (2) C.proc.civ., instanța, a respins recursul Primarului orașului Simeria și a admis recursurile formulate de Consiliul Local al orașului Simeria și Orașul Simeria, modificând sentința, în sensul că a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a acestor posibili reclamanți, cu consecința respingerii acțiunii față de ei.
| ← Indemnizaţie pentru creşterea copilului. Micşorarea... | Atribuţiile de verificare a legalitaţii şi temeiniciei unei... → |
|---|
