Tichete/vouchere de vacanţă. Intervenţia legiuitorului prin adoptarea unor acte normative care prin dispoziţii succesive au stabilit neincluderea în bugetele instituţiilor publice a sumelor băneşti pentru acordarea beneficului menţionat.
| Comentarii |
|
Curtea de Apel ORADEA Decizie nr. 1095 din data de 03.12.2015
SECȚIA I-A CIVILĂ
DREPTUL MUNCII
Tichete/vouchere de vacanță. Intervenția legiuitorului prin adoptarea unor acte normative care prin dispoziții succesive au stabilit neincluderea în bugetele instituțiilor publice a sumelor bănești pentru acordarea beneficului menționat.
- art. 15 alin. 1 și 2 din O.U.G. nr. 80/2010, aprobată prin Legea nr. 283/2011
- art. 9 din O.U.G. nr. 84/2012
- art. 5 din O.G. nr. 27/2013
La nivelul întregii perioade din litigiu, cuprinsă între anii 2012 - 2014, au fost adoptate acte normative care prin dispoziții succesive au stabilit în mod expres că în bugetele instituțiilor publice nu se prevăd sume pentru acordarea tichetelor/voucherelor de vacanță pentru salariații acestora, în acest sens statuând dispozițiile art. 15 alin. 1 și 2 din O.U.G. nr. 80/2010 aprobată prin Legea nr. 283/2010 pentru anul 2012, dispozițiile art. 9 din O.U.G. nr. 84/2012 pentru anul 2013 și respectiv dispozițiile art. 5 din O.G. nr. 27/2013 pentru anul 2014, prin urmare o acceptare a unei atari cereri ar echivala cu ignorarea actelor normative adoptate în realizarea politicii bugetare a Statului.
Statul, în realizarea politicilor sale bugetare, este în drept să stabilească ce beneficii trebuie plătite angajaților săi din bugetul de stat, având posibilitatea de a suspenda sau înceta plata unor asemenea beneficii prin modificări legislative corespunzătoare, context în care se impune a fi evocată Decizia nr. 27 din 17 februarie 2009 a Curții Constituționale, însă și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului.
Curtea de Apel Oradea, Secția I-a civilă
Decizia civilă nr. 1095/2015 - A din 03.12.2015 (dosar nr. 748/83/2015)
Prin sentința civilă nr. 625/LMA din data de 01.07.2015, pronunțată de Tribunalul S. M., în dosar nr. 748/83/2015, s-a respins excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâții Ministerul F. P. și Ministerul J.
S-a respins acțiunea reclamanților G. G. P., V. I. și N. B., cu domiciliul procesual ales, în contradictoriu cu pârâții MINISTERUL J., CURTEA DE APEL C., TRIBUNALUL M., și MINISTERUL F. P., având ca obiect drepturi bănești.
Fără cheltuieli de judecată.
Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a avut în vedere următoarele considerente:
Deși Ministerul F. P. nu are calitate de angajator, având în vedere dispozițiile art. 19 din Legea nr. 500/11.07.2002 privind finanțele publice, în conformitate cu care acesta coordonează acțiunile care sunt responsabilitatea Guvernului cu privire la sistemul bugetar, prin pregătirea proiectelor legilor bugetare anuale, ale legilor de rectificare, precum și ale legilor privind aprobarea contului general anual de execuție, va fi ținut în proces în calitate de pârât.
În ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului J., instanța a apreciat că aceasta este neîntemeiată, fiind respinsă pentru următoarele considerente:
Ministerul J. are calitatea de ordonator principal de credite și în această calitate are atribuții în privința stabilirii plafoanelor de cheltuieli, scop în care Ministerul J. emite ordine și dispoziții cu aplicabilitate obligatorie pentru ordonatorii secundari și terțiari de credite.
Astfel, între categoriile de ordonatori de credite există o colaborare, ordonatorii secundari generând necesarul de credite pe baza cheltuielilor făcute sau estimate, iar ordonatorii principali, în speță, Ministerul J., aprobând aceste credite precum și destinațiile lor, prin respectivele ordine și dispoziții.
Examinând cererea reclamanților din perspectiva motivelor invocate, a probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, instanța a reținut următoarele:
Reclamanții dețin funcția de judecători la Tribunalul M., pârâtul fiind angajatorul acestora, în calitate de ordonator terțiar de credite, iar pârâtul Ministerul J. este ordonatorul principal de credite. Ambii pârâți sunt instituții publice, finanțate integral de la bugetul de stat.
Prin art. 1 al O.U.G. nr. 8/2009 privind acordarea tichetelor de vacanță s-a dispus că "1) Începând cu data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență, pentru recuperarea și întreținerea capacității de muncă a personalului salarial, angajatorii care încadrează personal prin încheierea unui contract individual de muncă pot acorda, în condițiile legii, bonuri de valoare, denumite în continuare tichete de vacanță.
(2) Instituțiile publice definite conform Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare, și instituțiile publice locale definite conform Legii nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, cu modificările și completările ulterioare, indiferent de sistemul de finanțare și subordonare, inclusiv cele care se finanțează integral din venituri proprii, regiile autonome, societățile reglementate de Legea societăților nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, la care statul este acționar unic sau acționar majoritar, societățile și companiile naționale care încadrează personal prin încheierea unui contract individual de muncă, acordă, în condițiile legii, tichete de vacanță.
(3) Tichetele de vacanță se acordă în limitele sumelor prevăzute cu această destinație în bugetul de stat sau, după caz, în bugetele locale, pentru unitățile din domeniul bugetar, și în limitele sumelor prevăzute cu această destinație în bugetul de venituri și cheltuieli aprobat, potrivit legii, pentru celelalte categorii de angajatori."; Această O.U.G. a fost aprobată prin Legea nr. 94/2014, lege care a înlocuit noțiunea de "tichete"; de vacanță cu aceea de "vouchere"; de vacanță.
Din economia dispozițiilor legale menționate rezultă că acordarea voucherelor (tichetelor) de vacanță nu constituie o obligație legală pentru angajatorul instituție publică. Acordarea acestei facilități este condiționată, condiționare care rezultă din chiar dispozițiile legale ce o instituie. Astfel, se poate observa că, încă în primul aliniat se precizează că angajatorii "pot acorda"; dar "în condițiile legii"; tichetele. De asemenea, în ceea ce privește instituțiile publice finanțate integral de la bugetul de stat, acestea vor acorda tichetele "în limitele prevăzute cu această destinație în bugetul de stat."; Prin urmare, actul normativ nu instituie un drept al angajatului, ci doar o vocație la o măsură specială, în anumite condiții: să aibă încheiat un contract individual de muncă și alocarea sumelor necesare, cu această destinație, în bugetul de stat aferent fiecărui an. În măsura în care sumele necesare nu sunt prevăzute în legea anuală a bugetului ori în cele rectificative, nu pot fi acordate angajaților sume cu această destinație.
Din această perspectivă, instanța a observat că, în intervalul 2012 - 2014, prin dispoziții legale succesive, s-a dispus expres că în bugetele instituțiilor publice nu sunt prevăzute sume cu această destinație. S-au menționat în acest sens dispozițiile art. 15 alin. 2 al Legii nr. 283/2011 privind aprobarea O.U.G. nr. 80/2010 pentru completarea O.U.G. nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar potrivit cărora "În bugetele pe anul 2012 ale instituțiilor publice centrale și locale, astfel cum sunt definite prin Legea nr. 500/2002 (…) și prin Legea nr. 273/2006 (…) nu se prevăd sume pentru acordarea de tichete-cadou și tichete de vacanță personalului din cadrul acestora";. De asemenea, O.U.G. nr. 84/2012 privind stabilirea salariilor personalului din sectorul bugetar în anul 2013 prorogarea unor termene din acte normative, precum și unele măsuri fiscal-bugetare, prin articolul 2 a prorogat și pentru anul 2013 această interdicție. O.U.G. nr. 103/2013 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2014, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, în art. 9 are dispoziții similare.
În consecință, câtă vreme în bugetul de stat, în perioada 2012-2014 nu au fost prevăzute sume pentru acordarea voucherelor de vacanță, ordonatorii de credite nu au putut acorda aceste facilități. Din acest punct de vedere nu poate fi reținută susținerea reclamanților potrivit căreia lipsa fondurilor nu poate împiedica plata acestor drepturi, întrucât neprevederea în bugetul anual îi este imputabilă angajatorului. Aceasta deoarece, așa după cum s-a reținut, nu suntem în prezența unui drept pur și simplu al angajatului și a obligației corelative a angajatorului, ci este vorba doar de o vocație care se concretizează într-un drept și obligație corelativă doar "în condițiile legii"; și în "limitele sumelor alocate cu această destinație în bugetul de stat";. Alocarea sumelor în bugetul de stat nu depinde exclusiv dacă acestea sunt ori nu solicitate de către ordonatorii de credite, ci depind de politica bugetară a statului care este influențată de venituri, cheltuieli, priorități, etc.
Natura juridică a voucherelor de vacanță este similară cu cea a tichetelor de masă, reglementate prin dispozițiile Legii nr. 142/1998. Cu privire la acest act normativ, Curtea Constituțională a statuat, în repetate rânduri, că instituie doar o posibilitate și că acordarea tichetelor de masă nu constituie o măsură de protecție socială, ci doar posibilitatea luării de către angajatori, în anumite limite, a unor măsuri specifice. Aceiași instanță, prin Decizia nr. 207/17.02.2009 a statuat că "legiuitorul este în drept totodată să instituie anumite sporuri la indemnizațiile și salariile de bază, premii periodice și alte stimulente, pe care le poate diferenția în funcție de categoriile de personal cărora li se acordă, le poate modifica în diferite perioade de timp, le poate suspenda sau chiar anula.";
Așa după cum s-a reținut, natura juridică a voucherelor este similară cu cea a tichetelor de masă. Cu privire la acestea din urmă, Înalta Curte de Casație și Justiție, prin Decizia nr. 14/18.02.2008, dată în interesul legii, a statuat că "alocația de hrană sub forma tichetelor de masă nu se poate acorda judecătorilor, procurorilor, personalului auxiliar de specialitate și funcționarilor publici, iar pentru personalul contractual din cadrul instanțelor și parchetelor aceste beneficii nu reprezintă un drept, ci o vocație, ce se poate realiza doar în condițiile în care angajatorul are prevăzute în buget sume cu această destinație și acordarea acestora a fost negociată prin contractele colective de muncă."; Această interpretare este valabilă și în ceea ce privește obiectul prezentei cauze întrucât, dispozițiile legale care instituie acordarea voucherelor de vacanță se referă și în aliniatul 2 al art. 1 la angajatorii care încadrează personal prin încheierea unui contract individual de muncă, deci beneficiarul trebuie să aibă încheiat un astfel de contract. Ori, așa după cum se reține în decizia mai sus menționată "magistrații își desfășoară activitatea în temeiul unui raport de muncă sui generis, care are la bază un acord de voință (un contract nenumit, de drept public), încheiat cu însuși statul, reprezentat de Președintele României și Consiliul Superior al Magistraturii."; În aceste condiții, având în vedere că activitatea magistraților nu se desfășoară în baza unui contract individual de muncă, aceștia nu pot beneficia de măsurile stabilite prin O.U.G. nr. 8/2009 privind acordarea voucherelor de vacanță.
În consecință, având în vedere considerentele reținute cererea reclamanților a fost respinsă.
Cheltuieli de judecată nu s-au solicitat.
Asistenții judiciari, participând la deliberare cu vot consultativ, au exprimat aceeași opinie profesională în cauză.
Împotriva acestei hotărâri au declarat apel reclamantele G. G. P., V. I., N. B., solicitând admiterea acestuia, schimbarea în parte a sentinței atacate în sensul admiterii acțiunii.
A mai declarat apel și STATUL ROMÂN prin MINISTERUL F. P. reprezentat de DIRECȚIA GENERALĂ REGIONALĂ A F. P. C. N. prin ADMINISTRAȚIA JUDEȚEANĂ A F. P. S. M., solicitând admiterea apelului, modificarea în parte a sentinței civile, în sensul constatării lipsei calității sale procesuale pasive, și pe cale de consecință, respingerea acțiunii față de acesta.
Prin motivele de apel, reclamantele au invocat următoarele:
- problema de drept dedusă judecății este aceeași cu cea dezlegată prin Decizia XXIII/12.12.2005 a Înaltei Curți de Casație și Justiție;
- dreptul reclamanților la tichete (vouchere) de vacanță este garantat de art. 1- 5 din O.U.G. nr. 8/2009, prevederi care nu consacră un drept eventual, golit de conținut și neefectiv;
- prevederile art. 15 alin. 2 din O.U.G. nr. 80/2010, art. 2 din O.U.G. nr. 84/2012, art. 9 alin. 2 din O.U.G. nr. 103/2013 și art. 8 alin. 5 din O.U.G. nr. 83/2014 nu conțin nicio dispoziție de abrogare a dreptului la tichetele de vacanță, ci doar nefinanțarea corespunzătoare a bugetelor pârâților;
- efectele produse de actele normative care au suspendat, amânat punerea în aplicare a dreptului dobândit, trebuie limitate numai la perioada cât a fost în vigoare fiecare act normativ, a considera altfel însemnând să se prelungească valabilitatea prevederilor normative de suspendare cu caracter temporar a aplicării unui text de lege și după încetarea termenului de suspendare, ceea ce ar fi de neconceput și inadmisibil;
- greșit s-a reținut că reclamantele nu s-ar încadra în categoria persoanelor care ar putea beneficia de vouchere de vacanță și respectiv că natura juridică a acestora este similară cu cea a tichetelor de masă.
Pârâtul, prin motivele de apel, a invocat următoarele:
- făcând trimitere la prevederile art. 17 alin. 1 și art. 18 din Legea nr. 500/2002, apelantul arată că obligarea sa la alocarea sumelor solicitate de reclamanți este lipsită de suport legal și în același timp imposibilă câtă vreme în bugetul de stat pe anii 2012 - 2014 nu au fost prevăzute sume pentru acordarea voucherelor de vacanță;
- Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat prin Decizia nr. 14/18.02.2008 dată în interesul legii că tichetele de masă nu se pot acorda judecătorilor, personalului auxiliar de specialitate și funcționarilor publici.
Prin întâmpinare, intimatul Ministerul J., a solicitat respingerea apelului reclamantelor cu motivarea că prin mai multe acte normative succesive s-a dispus în sensul neacordării acestora, astfel că solicitările formulate sunt lipsite de suport legal și în același timp imposibile câtă vreme în bugetul de stat pe perioada 2012 - 2014 nu au fost prevăzute sume pentru acordarea voucherelor de vacanță, intimatul făcând trimitere și la Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 14 din 18.02.2008 dată în interesul legii.
Pârâta Curtea de Apel C., prin întâmpinare, a solicitat respingerea apelului reclamantelor, arătând că nu există dispoziții legale care să permită admiterea pretențiilor acestora, astfel, în ceea ce privește angajații din sistemul bugetar, statul este întrutotul liber să stabilească în ce condiții acordă drepturi suplimentare, pentru toată perioada anilor 2012 - 2014 prevăzându-se prin lege sau ordonanță de urgență că în bugetele instituțiilor publice nu se prevăd sume pentru acordarea tichetelor de vacanță pentru personalul acestora. Chiar dacă prin O.U.G. nr. 8/2009 s-a prevăzut posibilitatea angajaților din sistemul bugetar de a beneficia de tichete / vouchere de vacanță, această posibilitate a fost subsumată îndeplinirii unor condiții legale, printre care cea mai importantă a fost prevederea în bugetele instituțiilor publice a unor sume cu această destinație și încadrarea în limitele acestor sume, condiție neîndeplinită în perioada anilor 2012 - 2014.
Examinând hotărârea apelată, prin prisma motivelor de apel cât și din oficiu, instanța de apel a constatat următoarele:
Prin sentința civilă ce face obiectul apelului a fost respinsă excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de Ministerul F. P. și de Ministerul J., fiind totodată pronunțată soluție de respingere a acțiunii reclamantelor.
Din analiza dispozițiilor hotărârii, Curtea a reținut că prin sentința apelată nu au fost stabilite obligații în sarcina Statului Român prin Ministerul F. P., considerente în raport de care se apreciază că nu subzistă un interes al acestuia în promovarea căii de atac. Pentru folosirea căilor de atac este necesar ca partea să justifice un interes în modificarea hotărârii atacate, iar în speță, pârâtul, dată fiind soluția adusă acțiunii, nu justifică un interes legitim în declararea apelului.
Cât privește apelul declarat de părțile reclamante, criticile acestora apar ca nefondate, în considerarea argumentelor ce succed.
Tichetele de vacanță sunt reglementate de Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 8/2009, de Hotărârea Guvernului nr. 215/2009 de aprobare a Normelor metodologice de aplicare a acestei ordonanțe, respectiv prin Legea nr. 94/2014.
Conform actelor normative menționate, angajatorii, inclusiv autoritățile și instituțiile publice, acordă personalului lor bonuri de vacanță, denumite tichete / vouchere de vacanță.
Aceste tichete / vouchere se acordă în limitele sumelor prevăzute cu această destinație, în bugetele de venituri și cheltuieli, respectiv în bugetul de stat sau bugetele locale.
Acțiunea dedusă judecății are ca obiect obligarea pârâților să acorde fiecăreia dintre reclamante o despăgubire echivalentă cu contravaloarea tichetelor / voucherelor de vacanță aferente perioadei 2012 - 2014 în sumă de 6 salarii de bază minime brute pe țară garantate în plată / an, în cuantumul prevăzut pentru fiecare an dedus judecății, astfel cum a fost stabilit prin actele normative speciale, sume reactualizate în funcție de indicele de inflație, cu dobânzi legale.
Soluția de respingere a acțiunii sub aspectul cererilor formulate, este legală, neimpunându-se schimbarea acesteia în sensul solicitat de apelantele reclamante. Pretențiile acestora sunt găsite și de instanța de apel ca fiind lipsite de temei, neputând fi acceptată interpretarea potrivit cu care acordarea tichetelor / voucherelor de vacanță în instituțiile publice urma a se face necondiționat, câtă vreme prin dispozițiile art. 1 pct. 3 din O.U.G. nr. 8/2009 s-a stabilit în mod expres că beneficiul pretins se acordă "în limitele sumelor prevăzute cu această destinație în bugetul de stat sau, după caz, în bugetele locale, pentru unitățile din domeniul bugetar";.
Or, la nivelul întregii perioade din litigiu cuprinsă între anii 2012 - 2014, au fost adoptate acte normative care prin dispoziții succesive au stabilit în mod expres că în bugetele instituțiilor publice nu se prevăd sume pentru acordarea tichetelor de vacanță pentru salariații acestora, în acest sens statuând dispozițiile art. 15 alin. 1 și 2 din O.U.G. nr. 80/2010 - aprobată prin Legea nr. 283/2011 pentru anul 2012, dispozițiile art. 9 din O.U.G. nr. 84/2012 pentru anul 2013 și respectiv dispozițiile art. 5 din OG nr. 27/2013 pentru anul 2014.
Statul, în realizarea politicilor sale bugetare, este în drept să stabilească ce beneficii trebuie plătite angajaților săi din bugetul de stat, având posibilitatea de a suspenda sau înceta plata unor asemenea beneficii prin modificări legislative corespunzătoare, context în care se impune a fi evocată Decizia nr. 27 din 17 februarie 2009 a Curții Constituționale însă și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului.
Prin decizia mai sus menționată, publicată în Monitorul Oficial al României Partea I nr. 149 din 10 martie 2009, Curtea a reținut că legiuitorul este în drept să instituie sporuri la indemnizațiile și salariile de bază, premii periodice și alte stimulente, pe care însă le poate modifica în diferite perioade de timp, le poate suspenda sau chiar anula.
Apoi, în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului s-a statuat constant faptul că statul se bucură de o largă marjă de apreciere pentru a determina oportunitatea și intensitatea politicilor sale în domeniul stabilirii salariilor personalului plătit din fonduri publice, relevanță prezentând Hotărârea Ketchko c/a Ucrainei din 8 noiembrie 2005, nr. 63134/00, în cuprinsul căreia s-a statuat că revine statului să stabilească, de o manieră discreționară, ce beneficii trebuiesc plătite angajaților săi din bugetul de stat, acesta putând dispune introducerea , suspendarea sau încetarea plății unor astfel de beneficii prin modificări legislative corespunzătoare, fiind la latitudinea statului să determine ce sume vor fi plătite angajaților săi din bugetul de stat.
În același sens converg și statuările Curții cuprinse în Hotărârea din 21 februarie 1986 pronunțată în Cauza James și alții c/a Marii Britanii, în care s-a reținut că politica salarială a personalului bugetar este atributul exclusiv al statului, cuantumul drepturilor de natură salarială fiind indisolubil legat de nivelul resurselor bugetului din care acestea se achită, iar statul, prin legislativul său, dispune de o largă latitudine, prin prisma Convenției, de a stabili politica economică și socială a țării.
În condițiile în care la nivelul celor trei ani menționați în petitul acțiunii legiuitorul a intervenit în sensul mai sus reliefat, este evident că nu se poate da curs pretenției reclamantelor de-a le fi acordate tichetele / voucherele de vacanță pretinse la nivelul respectivei perioade, o acceptare a unei atari cereri echivalând cu ignorarea actelor normative adoptate în realizarea politicii bugetare a Statului.
Apoi, faptul că ordonatorul principal a solicitat tribunalelor să calculeze sumele necesare pentru voucherele de vacanță pentru anii 2015 - 2016 nu este de natură a schimba datele problemei, având în vedere argumentele reliefate, argumente ce au prevalență și în raport de care nu se mai impune a se analiza nici motivul de apel privind încadrarea reclamantelor în categoria persoanelor ce beneficiază de tichete / vouchere de vacanță.
Față de considerentele ce preced, instanța, în baza dispozițiilor art. 480 alin. 1 din Codul de procedură civilă, a respins ca lipsit de interes apelul declarat de apelantul pârât și a respins ca nefondat apelul reclamantelor, sentința apelată fiind păstrată în totul.
| ← DREPTUL MUNCII . CONCEDIERE PENTRU MOTIVE CARE NU ŢIN DE... | DREPT PROCESUAL CIVIL.Cerere de revizuire întemeiată pe... → |
|---|
