ARTICOLUL 102 Rolul şi structura Guvernul

I. Regimul semiparlamentar. Textul reglementează raţiunea de a fi a Guvernului ca instituţie publică, mai precis ca instituţie cardinală a executivului, implicit a administraţiei publice, text care n-a suferit modificări prin Legea de revizuire a Constituţiei din 2003. De altfel, din întregul capitol consacrat Guvernului (art. 101-109 în versiunea din 1991 a Constituţiei) prin Legea de revizuire au suferit modificări doar fostul art. 106 (în prezent, art. 107), şi acestea de ordin tehnic - legislativ (o mai bună redactare şi corectare a textelor). Capitolul consacrat Guvernului nu a suferit,

Citește mai mult

aşadar, modificări, în 2003, de natură conceptuală, de drept substanţial, de filozofie a reglementării.

De aici, rezultă că Legea de revizuire a Constituţiei, implicit, întăreşte ideea legiuitorului constituant din 1991 de a stabili pentru Guvern un rol primordial în sfera Executivului şi, pe cale de consecinţă, în viaţa politică a ţării. Nici capitolul consacrat Preşedintelui României, ca, de altfel, nici cel consacrat Parlamentului nu au suferit modificări care să marcheze o schimbare de fond, de esenţă a rolului Preşedintelui României, respectiv a Guvernului în sfera Executivului.

Legea de revizuire a Constituţiei întăreşte soluţia unui Executiv bicefal, cu un Preşedinte al României implicat direct în guvernare, doar în câteva domenii de activitate (politică externă, apărarea ţării şi ordinea publică) şi cu un Guvern care apare ca fiind autoritatea esenţială de natură politică a Executivului. Oricât ar părea de paradoxal, dar atât în baza Constituţiei din 1991, cât şi a celei revizuite din 2003, „Patronul" executivului în România este Guvernul şi nu Preşedintele Republicii, ca în Franţa, de exemplu. Tocmai din acest motiv, chiar în primul comentariu al Constituţiei României din 1991, Florin Vasilescu menţiona că regimul politic consacrat de această Constituţie este un regim de esenţă parlamentară, chiar dacă Preşedintele României, adică al Republicii, este ales în mod direct. Mai precis, un regim „semiprezidenţial atenuat sau parlamentarizat", cum s-a exprimat autorul citat şi nu numai la locul citat.

După părerea noastră, la fel de bine putem să folosim şi sintagma regim semiparlamentar, care se utilizează în doctrina juridică şi care ni se pare mai potrivită în raport cu realităţile constituţionale din România.

II. Semnificaţia şi implicaţiile alin. (1). Una din cele mai delicate probleme pe care au avut-o de rezolvat legiuitorii constituanţi a fost tocmai reglementarea rolului constituţional al Guvernului. în puţine cuvinte trebuie sintetizat ceea ce este aproape imposibil de formulat succint, ştiut fiind că, peste tot, guvernele se confruntă cu probleme economice (scăderea inflaţiei, creşterea investiţiilor şi a locurilor de muncă etc.), cu cele care ţin de siguranţa naţională şi ordinea publică, cu diverse chestiuni ce ţin de servicii publice naţionale, (sănătate, învăţământ, cultură etc.) până la problemele relaţiilor ţării respective cu alte state. în lumea pe care o trăim, Guvernul - ca realitate politico-juridică - apare ca un fel de paratrăsnet naţional, orice cetăţean în orice colţ al planetei are câte ceva de reproşat Guvernului, care este de vină şi pentru că el nu are bani suficienţi şi pentru faptul că i-a fost concediat un membru al familiei de un patron care a înţeles să reducă activitatea ş.a.m.d.

Nu întâmplător, raportându-ne la Constituţiile ţărilor membre în UE, întâlnim situaţii în care nu există o reglementare expresă a rolului Guvernului, acesta se deduce din coroborarea mai multor articole (de exemplu coroborarea art. 94 cu 95 din Constituţia Italiei sau coroborarea art. 64 cu 65 din Constituţia Germaniei).

Constituţiile ţărilor membre în UE, care conţin dispoziţii exprese cu privire la rolul Guvernului, la rândul lor, sunt nuanţate, unele reglementează trei categorii de sarcini: politice, legislative şi administrative (de exemplu art. 97 din Constituţia Spaniei, art. 185 din Constituţia Portugaliei), altele se opresc numai la două categorii de sarcini, politice şi administrative, ca altele să reţină fie un rol exclusiv politic (de exemplu art. 45 alin. 3 din Constituţia Olandei sau art. 82 din Constituţia Greciei), fie un rol exclusiv administrativ (de exemplu Austria, Norvegia).

Cât priveşte rolul politic al Guvernului în ţările UE, întâlnim două mari situaţii: a) Guvernul stabileşte exclusiv liniile politicii naţiunii pe plan intern şi extern, iar execuţia acestei politici este supusă controlului parlamentar (de exemplu Franţa, Grecia, Germania etc.) şi b) Guvernul conduce chiar politica generală a ţării, în limitele stabilite de Parlament (de exemplu Finlanda, Portugalia, Spania etc.) sau, după caz, de Şeful Statului (de exemplu Norvegia).

Legiuitorul constituant român s-a apropiat mai mult de cea de-a doua soluţie, fără a se îndepărta categoric de prima soluţie, a rolului esenţial al Guvernului în stabilirea liniilor politicii interne şi externe ale ţării.

într-o primă fază, în procesul de elaborare a Constituţiei, s-a folosit, în alin. (1) al art. 102 la care ne referim, sintagma „aprobat de Parlament", care ar fi sugerat ideea de însuşire a programului de guvernare de către Parlament, cu riscul transformării Parlamentului în „copărtaş" al guvernării, ceea ce îl punea în imposibilitatea de a mai iniţia o moţiune de cenzură, în ipoteza unei guvernări ineficiente.

Sintagma „acceptat de Parlament", care a devenit text de Constituţie, prin folosirea verbului „a accepta" scoate în evidenţă, fără echivoc, faptul că programul de guvernare este şi rămâne al Primului-ministru şi al restului echipei guvernamentale, votul Parlamentului însemnând doar faptul juridic care legitimează respectivul program ca program oficial al Guvernului României în funcţiune.

Formularea „exercită conducerea generală a administraţiei publice" din finalul alin. (1) al art. 102 a fost necesară pentru a pune în consonanţă acest text din Constituţie cu principiile consacrate în art. 1. Este de la sine înţeles că într-un stat unitar nu poate fi vorba decât despre un singur Guvern, care se află, astfel, în vârful tuturor structurilor administraţiei publice (ministere, agenţii, departamente etc.). Verbul „a conduce" nu a fost ales întâmplător, ci tocmai pentru a sublinia că nici o structură a administraţiei publice, fie aceasta centrală sau locală, numită sau aleasă de cetăţeni, nu se poate sustrage „veghei" guvernamentale.

Desigur, formele juridice prin care Guvernul realizează „conducerea generală" a unor structuri administrative sau a altora, diferă după cum este vorba despre structuri subordonate Guvernului, despre structuri centrale autonome, înfiinţate prin lege sau despre structuri alese, care înfăptuiesc autonomia locală. Pentru a înţelege relaţia Guvern -administraţia publică locală, textul la care ne referim trebuie coroborat şi cu art. 123 referitor la Prefect.

III. Semnificaţia şi implicaţiile alin. (2). Prin alin. (2) al art. 102 se stabileşte principiul de funcţionare a Guvernului, ca instituţie cardinală a puterii executive. Lupta pentru putere într-o societate democratică înseamnă, în definitiv, lupta politică dintre partide şi formaţiuni (alianţe) politice pentru dobândirea statutului de echipă politică cu legitimitatea de a guverna, iar guvernarea presupune desemnarea miniştrilor şi a celorlalţi conducători de organe centrale de specialitate ale administraţiei publice subordonate Guvernului. Aceste operaţiuni juridice, care au în centrul lor învestitura Guvernului, nu reprezintă un scop în sine, ele vizează buna funcţionare a ministerelor şi celorlalte organe centrale de specialitate, adică a serviciilor publice de interes naţional, dirijate de membrii Guvernului, iar buna funcţionare a acestor servicii nu este de conceput, în spiritul valorilor supreme şi garantate prevăzute de art. 1 alin. (3) din Constituţie, decât prin „cooptarea" la actul de guvernare şi de administrare a ţării a organismelor societăţii civile interesate, în primul rând a organizaţiilor sindicale, apoi a organizaţiilor patronale, a diferitelor organizaţii profesionale, a fundaţiilor şi asociaţiilor organizate ca persoane de drept privat fară scop patrimonial, a diferitelor grupuri de presiune, inclusiv a mijloacelor de informare în masă, în general.

IV. Regimul constituţional şi legal al structurii Guvernului. Alineatul (3) al art. 102 are ca obiect de reglementare structura Guvernului. Din modul în care este redactat textul rezultă fără dubii că legiuitorul constituant din 1990-1991 a urmărit să consacre pentru România formula unui Guvern cu o structură simplă, fară ierarhii şi praguri interioare. La data intrării în vigoare a Constituţiei din 1991 era în vigoare Legea de organizare a Guvernului din 1990, care între funcţia de prim-ministru şi funcţia de ministru mai cuprindea şi funcţia de „ministru de stat".

De altfel, primele guverne după Revoluţia din Decembrie 1989 au fost constituite cu această structurare, după o inspiraţie occidentală, fiind de reţinut că guvernele constituite după alegerile parlamentare din 1992 şi 1996 au conţinut şi funcţia de „ministru de stat", dându-se prioritate dispoziţiilor legii, deşi era anterioară Constituţiei.

în legătură cu această aparentă nepotrivire, în literatura de specialitate, inclusiv de către autori ai acestei lucrări, s-a susţinut teza după care funcţia de „ministru de stat", de vreme ce nu este prevăzută expres de Constituţie, ar fi neconstituţională. S-a susţinut, în replică, de către reprezentanţi ai clasei politice, că sintagma din final „şi alţi membri stabiliţi prin lege organică" admite şi ideea de membri ai Guvernului, care să aibă rolul de a coordona activitatea mai multor ministere. Nu se poate nega faptul că la această interpretare s-a ajuns atât din necesităţile practice ale concilierii pretenţiilor partidelor politice care au participat la alcătuirea echipelor guvernamentale, cât şi din nevoia unei structuri guvernamentale care să dea cât mai mare eficienţă actului de guvernare.

După alegerile parlamentare din 2000, constituindu-se un Guvern monocolor, iar prim-ministru ajungând chiar preşedintele partidului care constituia Guvernul, nu s-a mai simţit nevoia unor miniştri de stat, fiind redactată, în consecinţă, şi noua lege de organizare şi funcţionare a Guvernului.

Astfel, Legea nr. 90/2001 de organizare şi funcţionare a Guvernului României şi a ministerelor, în art. 3 conţinea următoarea redactare: „(1) Guvernul este alcătuit din primul-ministru şi miniştri. (2) Din Guvern pot face parte şi miniştri cu însărcinări speciale pe lângă primul-ministru, prevăzuţi în lista Guvernului prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de încredere".

Rezultă clar că legea organică a Guvernului din 2001, iniţiată de echipa guvernamentală formată după alegerile parlamentare din 2000, renunţa la funcţia de ministru de stat, iar funcţia de ministru o nuanţa, vorbind despre miniştri ca titulari de ministere (miniştrii tradiţionali), precum şi despre miniştri delegaţi, cu însărcinări pe anumite probleme.

Exigenţele finalizării negocierilor cu Uniunea Europeană pe fondul unui an electoral au determinat modificarea Legii nr. 90/2001 la începutul anului 2004 şi reintroducerea funcţiei de ministru de stat, prin Legea nr. 23/2004.

Problema constituţionalităţii funcţiei de ministru de stat, implicit a textelor legale care o consacră, a fost tranşată de Curtea Constituţională prin deciziile nr. 88/2004 şi nr. 89/2004.

Legea nr. 23/2004 de modificare şi completare a Legii nr. 90/2001, a fost atacată, înainte de promulgare, la Curtea Constituţională, de un grup de deputaţi, între altele, şi pentru faptul că reintroduce funcţia de ministru de stat. Curtea Constituţională, respingând excepţia de neconstituţionalitate sub toate aspectele, a confirmat caracterul constituţional al practicii care s-a creat în constituirea Guvernelor, în baza Constituţiei din 1991, chiar dacă redactorii textului constituţional au urmărit ca în structura guvernelor să nu mai apară funcţii echivalente cu cea de „vicepremier". De la decizia Curţii Constituţionale mai sus citată, discuţia pe problema constituţionalităţii funcţiei de „ministru de stat" a intrat în istorie. Edificator este următorul pasaj din considerentele deciziei nr. 88/2004 a Curţii Constituţionale: „Curtea consideră că legiuitorul constituant a reglementat modul de alcătuire a Guvernului într-o manieră suplă, care permite acestei autorităţi publice ca, în scopul realizării programului său de guvernare aprobat prin acordarea votului de încredere de către Parlament [art. 102 alin. (1) din Constituţie], să propună o structură în raport cu obiectivele pe care trebuie să le realizeze. Este evident că legiuitorul constituant nu a reglementat într-o manieră rigidă modul de alcătuire a Guvernului prin nominalizarea tuturor ministerelor (...). Aşa fiind, se impune concluzia că noţiunea de «miniştri» ca, de altfel, şi cea de «membri ai Guvernului» sunt utilizate în sens generic şi permit, aşadar, includerea în sfera lor şi a funcţiei de «ministru de stat», «ministru delegat cu însărcinări speciale pe lângă primul-ministru», «ministru fară portofoliu»"