Execuţia bugetară în sistemul bugetar naţional
| Comentarii |
|
execuţia bugetară în sistemul bugetar naţional, Cadru legal și competențe 1. Repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor bugetare 2. Execuţia de casă 3. Realizarea veniturilor la buget 4. Efectuarea cheltuielilor bugetare 5. Modificarea destinaţiei creditelor bugetare
Cadru legal și competențe
Pentru bugetele centrale este dat de art. 47-61 din Legea nr. 500/2002; pentru bugetele locale - art. 49-60 din Legea nr. 273/2006.
Competente în procedura de execuţie a bugetului, pentru bugetele centrale sunt: (1) Ministerul Finanţelor Publice, (2) ordonatorii de credite, (3) trezoreria; pentru bugetele locale sunt: (1) direcţia generală a finanţelor publice, (2) ordonatorii de credite, (3) trezoreria prin unităţile teritoriale.
Procedura execuţiei bugetare este formată din următoarele faze: 1. repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor bugetare; 2. execuţia de casă bugetară; 3. realizarea veniturilor bugetare; 4. efectuarea cheltuielilor bugetare1'1.
1. Repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor bugetare
Veniturile şi cheltuielile publice au două dimensiuni. Veniturile şi cheltuielile sunt scriptic prevăzute în buget, conform principiului universalităţii în sumă totală, pe surse, conform clasificaţiei bugetare. Veniturile şi cheltuielile sunt faptic derulate pe parcursul întregului exerciţiu bugetar (spre exemplu, impozitul pe venit se încasează în 4 rate trimestriale; salariile se plătesc în 12 luni).
Astfel, prima etapă în execuţia bugetară constă în repartizarea pe cele 4 trimestre.
Repartizarea pe trimestre se realizează în funcţie de:
- termenele legale de încasare a veniturilor. începutul unui exerciţiu financiar presupune un fond de venituri limitat (resurse neutilizate în anul anterior). Pentru derularea procesului bugetar, pe parcursul unui an este esenţială încasarea de venituri. încasarea veniturilor este o procedură cu executare succesivă. Ritmul de încasare determină şi ritmul de cheltuire;
- termenele şi posibilităţile de asigurare a finanţării deficitului bugetar;
- perioada şi momentul în care este necesară efectuarea cheltuielilor. Efectuarea cheltuielilor este, de asemenea, o procedură cu executare succesivă. Motivele sunt de ordin tehnic: anumite cheltuieli se impun a fi făcute în anumite momente calendaristice (construcţiile se realizează în funcţie de starea vremii, salariile se achită lunar în cuantumuri egale, serviciile curente - căldură - sunt înregistrate în sezonul rece) şi de ordin financiar: efectuarea cheltuielilor depinde direct de ritmul de încasare a veniturilor.
Repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor se aprobă diferit în funcţie de tipul de buget.
Pentru bugetele centrale, repartizarea pe trimestre, conform art. 48 alin. (2) din Legea nr. 500/2002, se realizează de către:
a) Ministerul Finanţelor Publice: pe capitole de cheltuieli şi în cadrul acestora, pe titluri, la propunerea ordonatorilor principali de credite pentru bugetul de stat, pe capitole şi subcapitole la venituri şi pe capitole şi în cadrul acestora, pe titluri de cheltuieli, pentru bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, la propunerea ordonatorilor principali de credite; pentru sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi pentru transferurile din bugetul de stat către bugetele locale, la propunerea ordonatorilor principali de credite ai bugetelor locale;
b) ordonatorii principali de credite, pentru celelalte subdiviziuni ale clasificaţiei bugetare, pentru bugetele proprii şi pentru bugetele ordonatorilor
secundari de credite sau ale ordonatorilor tertiari de credite;
c) ordonatorii secundari de credite, pentru bugetele proprii şi pentru bugetele ordonatorilor terţiari de credite bugetare.
Pentru bugetele locale, repartizarea pe trimestre, conform art. 50 alin. (2) din Legea nr. 273/2006, se realizează de către:
a) Ministerul Finanţelor Publice, pentru sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi pentru transferurile de la acest buget, pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite ai bugetelor locale, transmise de direcţiile generale ale finanţelor publice, în termen de 20 de zile de la data publicării legii bugetului de stat în Monitorul Oficial al României, Partea I. Sumele se repartizează pe unităţi administrativ-teritoriale de către direcţiile generale ale finanţelor publice;
b) ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale, pentru bugetele locale şi pentru bugetele instituţiilor din subordine, în termen de 15 zile de la aprobarea sumelor de către direcţiile generale ale finanţelor publice.
Repartizarea pe trimestre este un instrument de gestiune şi control al exerciţiului bugetar, în sensul că permite ordonatorilor de credite o planificare pe termen scurt a veniturilor şi cheltuielilor şi asigură instrumentul de supraveghere a execuţiei bugetare. Divizarea exerciţiului bugetar în segmente temporare mai mici - trimestrul - este un instrument de control a execuţiei bugetare, de către puterea executivă, care poate observa şi remedia echilibrul bugetari''.
2. Execuţia de casă
Sediul materiei: art. 60 din Legea nr. 500/2002 şi art. 59 din Legea nr. 273/2006.
Definiţie. Execuţia de casă este o etapă a procedurii bugetare continue, constând în încasarea veniturilor, deschiderea creditelor bugetare, efectuarea plăţilor din buget în contul cheltuielilor.
Competenţe. Unica autoritate competentă este trezoreria, prin unităţile sale teritoriale. Aceasta acţionează în dublă calitate. în primul rând, trezoreria are calitate de casier, efectuând operaţiuni de încasare şi plăţi, controlul asupra cheltuielilor, gestiunea echilibrului zilnic pentru asigurarea lichidităţilor. în al doilea rând, trezoreria are calitate de bancă, drept pentru care organizează evidenţa contabilă a instituţiilor publice, gestionează datoria publică.
3. Realizarea veniturilor la buget
în sistemul bugetar naţional se realizează o varietate de venituri, clasificate, în mod tradiţional, de doctrină, în venituri ordinare şi venituri extraordinare.
Veniturile ordinare includ: venituri fiscale şi venituri nefiscale.
Veniturile fiscale, reglementate în principal de Codul fiscal (mai puţin taxele care au surse legale extrem de variate), includ următoarele categorii: impozite, care pot fi directe (impozitul pe profit, impozitul pe venit, impozitul pe veniturile microîntreprinderilor, impozitul pe veniturile obţinute din România de nerezidenţi şi impozitul pe reprezentanţele firmelor străine înfiinţate în România) ori indirecte (taxa pe valoare adăugată, accizele); taxe (taxa de transport, taxa judiciară pentru o acţiune în revendicare, taxa de afişaj pe spaţiile stradale); contribuţii sociale obligatorii (asigurări sociale, asigurări de sănătate, şomaj).
Veniturile nefiscale includ venituri contractuale din administrarea patrimoniului unei instituţii publice (redevenţe din contracte de concesiune; chirii din contracte de locaţiune ori închiriere; dobânzi din depozitele bancare; sume din vânzarea unor bunuri din domeniul privat), din investiţii (parte din profitul realizat de companii naţionale, regii autonome ori alte societăţi la care o instituţie publică este asociat).
Veniturile extraordinare includ: alocaţiile bugetare de stat, împrumuturi externe şi interne, sponsorizări, donaţii, finanţări nerambursabile.
Activitatea de realizare a veniturilor bugetare constă în identificarea şi executarea unor drepturi de creanţă ale instituţiei publice. Aceste drepturi de creanţă, fiscale ori nefiscale, se stabilesc şi execută în condiţiile Codului de procedură fiscală. Asieta şi colectarea veniturilor bugetare include o serie de etape.
în primul rând, venitul va fi identificat. Identificarea veniturilor se face diferit în funcţie de natura acestora. Veniturile fiscale sunt identificate prin titluri de creanţă fiscală, de regulă, în sistem declarativ, contribuabilul având obligaţia de a depune declaraţii fiscale ori din oficiu de către organul fiscal, în absenţa ori în corectarea declaraţiilor fiscale prin decizie de impunere. Veniturile nefiscale se individualizează prin titluri de creanţă asimilate1'1, de regulă, în condiţiile impuse de lege pentru executarea contractelor administrative ori altor acte juridice.
Identificarea veniturilor, mai ales fiscale, este o activitate extrem de formală, având un puternic suport în documentaţia folosită. Actele juridice în materie bugetară şi fiscală sunt guvernate de formalismul ad validitaterrr, mai mult, acestea sunt dublate de o serie de documente justificative, obligatorii în sistemul contabil aplicabil atât instituţiilor publice, cât şi contribuabililor. Titlul de creanţă apare ca document final, andorsat de o serie de documente intermediare (documente justificative, evidenţe contabile), condiţie obligatorie a efectelor fiscale ale unui anumit raport juridic.
în al doilea rând, venitul va fi încasat. Graficul de încasare depinde, în mod real, de termenele prevăzute pentru scadenţa obligaţiilor (legale pentru obligaţiile fiscale, contractuale pentru alte obligaţii) şi de comportamentul debitorului. încasarea înseamnă îndeplinirea „a două condiţii: încasare la termen şi în cuantumul indicat’'. Regula o reprezintă executarea voluntară în unul dintre modurile de plată indicate de Codul de procedură fiscală. în
condiţiile aceluiaşi act normativ, pentru a se asigura fluxul de venituri, instituţiile publice, prin intermediul organelor fiscale, vor proceda la executarea silită. Regulile de colectare, voluntară ori silită, sunt diferite în materie de venituri bugetare, faţă de dreptul civil, datorită numărului mare de debitori şi caracterului repetitiv al creanţelor. Astfel, regulile de executare sunt atenuate în favoarea creditorului instituţie publică.
în al treilea rând, venitul va fi verificat. Cu precădere, în cazul veniturilor fiscale, activitatea de colectare este dublată de o activitate de inspecţie fiscală, prin intermediul căreia organele fiscale stabilesc dacă baza de impunere şi impozitul calculat asupra acesteia au fost declarate şi colectate cu aplicarea conformă a dispoziţiilor Codului fiscal. Activitatea de verificare permite identificarea şi colectarea unor creanţe fiscale suplimentare, care au fost omise la prima individualizare.
Principalul actor al etapei realizării veniturilor sunt organele fiscale: (1) Agenţia Naţională pentru Administraţie Fiscală pentru veniturile centrale şi (2) departamentele cu atribuţii fiscale ale unităţilor administrativ-teritoriale şi altor instituţii publice. Acestea asigură întregul aparat administrativ pentru activităţile de individualizare, colectare şi control.
4. Efectuarea cheltuielilor bugetare
Orice cheltuială publică are o bază legală: prevederea în buget şi deschiderea creditului bugetar. Noţiunea de credit bugetar desemnează suma aprobată prin buget, reprezentând limita maximă până la care: (a) se pot ordonanţa şi efectua plăţi în cursul anului bugetar pentru angajamentele contractate în cursul exerciţiului bugetar şi/sau din exerciţii anterioare pentru acţiuni multianuale, (b) se pot angaja, ordonanţa şi efectua plăţi din buget pentru celelalte acţiuni. Creditul bugetar este „o autorizare de a cheltui (noţiune juridică), care nu trebuie confundată cu fondurile în casă (noţiune materialăJ'. Un credit poate fi deschis fără ca fondurile aferente să fie disponibile, după cum, chiar dacă există fonduri, creditul poate fi refuzat ori blocat.
Astfel, bugetul cuprinde în partea de cheltuieli un ansamblu de credite bugetare: adică o anumită sumă de bani destinată unui angajament contractat anual sau multianual (contract de antrepriză, contract de vân-zare-cumpărare, contract de muncă) sau unei alte acţiuni (burse, contribuţii proprii la proiecte finanţate de Uniunea Europeană). Creditul bugetar este o autorizare limitată a puterii executive, exercitată prin ordonatorii de ere-
dite, acordată unei autorităţi administrative determinate, pentru un obiectiv determinat, pentru un plafon maxim şi pentru o anumită perioadă de timp"'.
Efectuarea cheltuielilor bugetare înseamnă executarea creditelor bugetare.
Aceasta este guvernată de o serie de reguli stricte. Conform principiului afectaţiunii speciale, destinaţia creditului bugetar aprobat trebuie respectată şi nu poate fi modificată decât în cazurile prevăzute de lege. Conform principiului anualităţii, creditele bugetare aprobate sunt autorizate pe durata exerciţiului bugetar. Creditele bugetare aprobate pentru un ordonator principal de credite nu pot fi virate şi utilizate pentru finanţarea altui ordonator principal de credite. Creditele bugetare aprobate la un capitol nu pot fi utilizate pentru finanţarea altui capitol.
Activitatea principală a ordonatorilor constă în executarea fiecărui credit bugetar, conform repartizării pe trimestre şi deciziilor manageriale proprii.
Procedura de executare a unui credit bugetar presupune două etape.
4.1. Etapa preliminară
Etapa preliminară constă în deschiderea creditului bugetar<2>. Deschiderea creditului bugetar reprezintă individualizarea sumelor de cheltuit pentru fiecare ordonator de credite, urmată de punerea acesteia la dispoziţia ordonatorului competent. Sumele efective de bani sunt încasate (din executarea corectă a etapei realizării de venituri) şi depozitate în conturile fiecărui buget, deschise la trezorerie. în funcţie de graficul de execuţie a bugetului, pe componenta cheltuieli, la începutul fiecărui trimestru, raportat la veniturile colectate, se vor alimenta conturile fiecărei instituţii publice. Ministerul Finanţelor Publice repartizează credite bugetare şi transmite sumele către ordonatorii principali de credite, acestea le distribuie mai departe către ordonatorii secundari; eventual, ordonatorii secundari transmit sume mai departe către ordonatorii terţiari.
Sumele aprobate prin buget pot fi folosite numai după deschiderea de credite, repartizarea creditelor bugetare şi alimentarea cu fonduri a conturilor deschise. Ordonatorul principal de credite (la toate bugetele) înaintează către Ministerul Finanţelor Publice o cerere pentru a se deschide credite bugetare. Aprobarea deschiderii de credite se face în limita creditelor bugetare şi, potrivit destinaţiilor aprobate pe subdiviziuni ale clasificaţiei
bugetare, în raport de gradul de folosire a fondurilor puse la dispoziţie anterior, de gradul de încasare a veniturilor bugetare şi de posibilităţile de finanţare a deficitului bugetar.
După deschiderea creditului bugetar, ordonatorii de credite primesc efectiv, în conturile proprii, sumele de bani prevăzute în buget, pe care sunt autorizaţi să le cheltuie efectiv în trimestrul în derulare. Cu toate acestea, pentru a garanta echilibrul bugetar, Guvernul poate stabili limite lunare de cheltuieli, care să permită corelarea acestora cu ritmul de încasare a veniturilor.
4.2. Etapa principală
Etapa principală constă în cheltuirea efectivă a sumelor individualizate prin etapa anterioară. Executarea efectivă, conform art. 52 din Legea nr. 500/2002 şi art. 54 din Legea nr. 273/2006, constă în realizarea efectivă a unei cheltuieli prin achiziţionarea unui bun, unui serviciu sau efectuarea unui act cu titlu gratuit. Efectuarea unei cheltuieli înseamnă încheierea unui act juridic, cu efecte patrimoniale, prin care instituţia publică devine debitor al unei sume de bani şi, eventual, creditor pentru executarea unei alte obligaţii (pentru a primi un bun, un serviciu).
Procedura de efectuare a unei cheltuieli este strict reglementată de lege şi presupune anumite limitări faţă de dreptul civil, unde titularul unui patrimoniu poate cheltui sume prin încheierea de acte juridice, fără o procedură legală.
4.2.1. Angajarea creditului bugetar
Ordonatorii de credite încheie acte juridice (angajament legal), cu diferite subiecte de drept care generează raporturi juridice, conţinând obligaţii patrimoniale pe seama fondurilor bugetare (angajament bugetar).
Actele juridice pot fi diferite ca natură, raportat la obiectul actului juridic.
4.2.1.1. Contracte administrative
Procedura este dată de O.U.G. nr. 34/2006' privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii.
Contractele administrative sunt rezultatul unei proceduri de contractare, în una dintre formele indicate expres de lege. O.U.G. nr. 34/2006 prevede expres trei forme de contracte: contractul de achiziţie publică (o varietate a contractului de vânzare ori a contractului de antrepriză), contractul de concesiune de lucrări publice ori de servicii publice (o varietate a contractului de antrepriză, pentru care în contrapartidă se conferă un drept de concesiune, în loc de preţ). Contractul de achiziţie publică este contractul, asimilat, potrivit legii, actului administrativ (inclusiv contractul sectorial), cu titlu oneros, încheiat în scris între una sau mai multe autorităti contractante, pe de o parte, şi unul ori mai mulţi operatori economici, pe de altă parte, având ca obiect execuţia de lucrări, furnizarea de produse sau prestarea de servicii. Contractul de achiziţie publică are trei forme: achiziţia de bunuri (apreciem că aceasta îşi găseşte dreptul comun în contractul de vânzare ori contractul de furnizare), achiziţia de servicii (cu genul contract de antrepriză, contract de locaţiune ori închiriere, contract de mandat remunerat ori alt contract de reprezentare) şi achiziţia de lucrări (reprezentată de antrepriza de construcţii). Din definiţie, rezultă o primă condiţie ad validitatem, şi anume forma scrisă, spre deosebire de dreptul comun unde se aplică regula consensualismului.
Aceste contracte se încheie numai prin parcurgerea unei proceduri de atribuire, adică a unor etape stabilite de lege pentru ca un contract de achiziţie publică să fie valabil încheiat. Conform art. 18 din O.U.G. nr. 34/2006, procedurile de atribuire sunt: a) licitaţia deschisă, respectiv procedura la care orice operator economic interesat are dreptul de a depune ofertă; b) licitaţia restrânsă, respectiv procedura la care orice operator economic are dreptul de a-şi depune candidatura, urmând ca numai candidaţii selectaţi să aibă dreptul de a depune ofertă; c) dialogul competitiv, respectiv procedura la care orice operator economic are dreptul de a-şi depune candidatura şi prin care autoritatea contractantă conduce un dialog cu candidaţii admişi, în scopul identificării uneia sau mai multor soluţii apte să răspundă necesităţilor sale, urmând ca, pe baza soluţiei/soluţiilor, candidaţii selectaţi să elaboreze oferta finală; d) negocierea, respectiv procedura prin care autoritatea contractantă derulează consultări cu candidaţii selectaţi şi negociază clauzele contractuale, inclusiv preţul, cu unul sau mai mulţi dintre aceştia. Negocierea poate fi: negociere cu publicarea prealabilă a unui anunţ de participare; negociere fără publicarea prealabilă a unui anunţ
de participare; e) cererea de oferte, respectiv procedura simplificată prin care autoritatea contractantă solicită oferte de la mai mulţi operatori economici. Autoritatea contractantă are dreptul de a organiza un concurs de soluţii, respectiv o procedură specială prin care achiziţionează, îndeosebi în domeniul amenajarii teritoriului, al proiectării urbanistice şi peisagistice, al arhitecturii sau în cel al prelucrării datelor, un plan sau un proiect, prin selectarea acestuia pe baze concurenţiale de către un juriu, cu sau fără acordarea de premii.
Procedura de atribuire, în oricare dintre formele sale, este publică, transparentă, concurenţială"'. Aceasta debutează cu publicarea unei documentaţii tehnice şi a unui anunţ, în SEAP, pentru ca orice agent economic să poată participa la procedură. Pentru unele categorii de contracte şi anumite valori, anunţul se publică şi în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene. Procedura de atribuire are un rezultat obiectiv, în sensul că respectivul contract de achiziţie publică va fi încheiat cu agentul economic prezentând cea mai bună ofertă. Spre deosebire de dreptul comun, este exclusă introducerea în criteriile de selecţie a unor elemente intuitu personae, care nu sunt obiective; unele criterii cu profil personal sunt permise, cum ar fi experienţa pe contracte similar ori cifra de afaceri.
Regula în derularea unei proceduri este licitaţia deschisă ori restrânsă. Modalitatea de alegere a uneia dintre procedurile de atribuire depinde de obiectul contractului (pentru servicii de urbanism, spre exemplu, se utilizează concursul de soluţii), de dinamica pieţei (pentru activităţi cu agent economic cu exclusivitate se utilizează negocierea) şi mai ales de valoarea achiziţiei. Astfel, conform art. 19 din O.U.G. nr. 34/2006, pentru achiziţii de bunuri mai mici de 30.000 euro şi pentru achiziţii de lucrări mai mici de 100.000 euro, autoritatea contractantă utilizează achiziţia directă. în acest caz, contractul se probează prin document justificativ (nu se mai aplică forma scrisă condiţie ad validitatem aplicabilă contractului, fiind suficientă, de exemplu, o factură). Dacă achiziţia e mai mare de 5000, se publică în SEAP o notificare.
Contractele de achiziţie publică sunt extrem de importante în sistemul bugetar; acestea asigură schimbul efectiv între resursa bănească şi bunurile ori serviciile garantate de puterea publică. Acestea asigură, de regulă, infrastructura pentru prestarea unui serviciu de interes public: construirea şi dotarea unui spital, construirea unei autostrăzi, dotarea unei biblioteci etc.
4.2.1.2. Contractul de muncă ori actul administrativ de numire
O categorie importantă de cheltuieli publice o reprezintă cheltuielile de personal. Cheltuielile de personal acoperă o serie de raporturi juridice, prin care o persoană fizică prestează o activitate lucrativă, în beneficiul unei instituţii publice.
Pentru o serie de domenii de intervenţie publică, formula juridică este contractul individual de muncă'; se asigură personal în sistemul medical, sistemul de educaţie. Raporturile juridice sunt guvernate de dispoziţii din Legea nr. 53/2003 privind Codul muncii. Sunt incidente o serie de reglementări sectoriale, privind anumite categorii de personal contractual: Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, Legea educaţiei nr. 1/2011, din care rezultă condiţiile speciale şi calificările necesare pentru a ocupa posturi din sectorul public.
Pentru domeniile de acţiune ale administraţiei publice, forma juridică este numirea ca şi funcţionar public, în conformitate cu Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici'5'. Aceste dispoziţii sunt aplicabile pentru orice funcţie publică de stat: în administraţia prezidenţială, în ministere, în servicii speciale, orice funcţie publică teritorială: în teritoriu pentru un organism al administraţiei centrale ori funcţie publică locală: în serviciul unitătilor administrativ-teritoriale.
Pentru anumite servicii şi funcţii publice, se organizează prin lege forme juridice specifice: magistraţi'6', militari'7', demnitari'.
în toate aceste ipoteze, mecanismul bugetar este identic. Persoanele fizice, care ocupă aceste posturi, în baza unui raport de muncă ori unui raport de serviciu, devin parte a unui raport juridic bilateral, cu executare succesivă, în care, ca şi contraprestaţie pentru munca depusă, primesc un salariu, o remuneraţie, o indemnizaţie din resurse bugetare.
Şi în aceste ipoteze, dispoziţiile legale exprese obligă la proceduri privind publicitatea şi transparenţa selecţiei personalului, de regulă pe bază de concurs.
Particularitatea acestor raporturi derivă, pe de o parte, din natura muncii prestate şi, pe de altă parte, din modul de remunerare a acesteia. în sistemul public, salarizarea se realizează în limite legale, nefiind un element de negociere contractuală, conform Legii-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice.
4.2.1.3. Decizii ale ordonatorului de credite
în anumite ipoteze, o instituţie publică este chemată să asigure un serviciu public, direct prin remiterea unei sume de bani către beneficiar. Este cazul plăţilor unilaterale (burse, alocaţii); plăţilor din sistem de asigurări (pensii, indemnizaţii, costuri îngrijiri de sănătate). în acest context, angajarea creditului bugetar nu mai corespunde încheierii unui contract (în sensul tradiţional, deşi se formează un acord de voinţă). Pe baza unei cereri a beneficiarului, instituţia publică verifică îndeplinirea condiţiilor legale şi, dacă este cazul, decide acordarea respectivului beneficiu. în această ipoteză, creditul bugetar este angajat pe bază de decizie a ordonatorului de credite printr-o procedură internă de selecţie ori motivare.
în toate ipotezele, angajamentul contractual sau actul intern similar trebuie să respecte o serie de condiţii de formă: să fie încheiat în scris, semnat de ordonatorul de credite şi să poarte viză de control financiar preventiv.
în procesul de formare a acordului contractual ori de constituire a unei decizii unilaterale, angajamentul are o formă iniţială, provizorie, supusă controlului financiar preventiv. Controlul financiar preventiv este o formă de control privind legalitatea şi regularitatea unei operaţiuni cu dimensiune financiară, realizat în interiorul instituţiei publice, de către un compartiment (o persoană). Viza de control financiar preventiv certifică corectitudinea operaţiunii şi permite ordonatorului de credite să finalizeze procedura de angajare, prin încheierea actului juridic dorit.
4.2.2. Lichidarea cheltuielilor
Angajamentul legal, contractul sau actul juridic unilateral, vor da naştere unei obligaţii patrimoniale în sarcina instituţiei publice, fiind acte juridice eminamente patrimoniale. Astfel, punerea în executare a angajamentului legal, în funcţie de termenele stabilite, va duce la exigibilitatea creanţei împotriva instituţiei publice.
Distingem două scenarii, în funcţie de natura juridică a angajamentului legal.
Pentru angajamentele contractuale, lichidarea înseamnă, mai întâi, executarea contraprestaţiei de către cocontractant (bunurile au fost livrate, construcţia recepţionată etc.). Concomitent cu executarea, se vor emite şi confirma şi înscrisurile, care dovedesc executarea. La baza lichidării unei cheltuieli stau documentele justificative, care atestă o livrare de bunuri, o executare de lucrări, o prestare de servicii1''. De regulă, documentul care consemnează obligaţia de plată a instituţiei publice este factura emisă de agentul economic (alte înscrisuri doveditoare pot fi: nota de recepţie, pro-cesul-verbal de recepţie, procesul-verbal de instalare şi testare, fişă de activitate zilnică în funcţie de natura bunului ori serviciului şi de clauzele contractuale). Pe baza situaţiei de fapt şi a acestor documente, ordonatorul de credite va confirma calitatea şi conformitatea executării în raport de condiţiile contractuale. Lichidarea se face prin menţiunea bun de plată, înscrisă de ordonatorul de credite pe documentul atestând executarea pentru conformitate. Astfel, instituţia publică este titulara unei obligaţii certe, lichide şi exigibile.
Pentru angajamentele unilaterale, lichidarea este o fază procedurală greu de delimitat faţă de angajare. Odată decizia de plată întocmită, lichidarea mai pune probleme doar în cazul prestaţiilor succesive, când coincide cu verificarea la fiecare termen de plată a subzistenţei condiţiilor care au fundamentat respectiva obligaţie (pentru plata alocaţiei, dacă minorul încă urmează cursurile). Dacă condiţiile se menţin, ordonatorul de credite va face menţiunea bun de plată, ceea ce va duce la confirmarea unei obligaţii certe, lichide şi exigibile a instituţiei publice.
O variabilă în procedura de lucru este dată şi de natura prestaţiei, unitară ori repetată. în cazul actelor cu executare uno ictu, lichidarea se face la momentul executării integrale. în cazul actelor cu executare succesivă, lichidarea se va face în mod repetat, la fiecare interval de executare. Spre exemplu: pensiile/bursele se plătesc lunar, facturile de utilităţi se achită lunar etc.
Referitor la caracterul cert, lichid şi exigibil al obligaţiei, se impun o serie de precizări faţă de natura bugetară a sursei de plată. Creanţa privatului faţă de instituţia publică este certă, în sensul că e cert că este
datorată; această certitudine vine din aplicarea ranforsată a excepţiei de neexecutare în angajamentele bugetare. Sumele din venituri bugetare nu se cheltuie în avans (cu excepţii procentuale reduse), astfel că executarea de către cocontractant şi verificarea conformităţii executării permit instituţiei publice să considere preţul ca fiind cert datorat. în al doilea rând, creanţa este lichidă, în sensul că este stabilit cuantumul ei efectiv. O cheltuială cunoaşte mai multe dimensiuni provizorii: estimarea din buget, estimarea din deschiderea creditului bugetar (90% din precedenta), estimarea din contractul încheiat de părţi (care nu poate depăşi estimarea de la deschiderea creditului bugetar, dar care poate să se situeze sub acest plafon). Faţă de aceste estimări, creanţa este lichidă, după executare, când părţile, prin documente justificative, determină cuantumul efectiv, lichid al obligaţiei (care în mod real poate diferi faţă de preţul convenit în contract). în egală măsură, creanţa este şi exigibilă, întrucât se poate pretinde executarea.
4.2.3. Ordonantarea cheltuielilor
În baza existenţei unei obligaţii certe, lichide şi exigibile, ordonatorul de credite emite ordonanţarea de plată. Ordonanţarea de plată este actul de drept financiar, un act intern al instituţiei publice1'1, prin care ordonatorul de credite dă dispoziţie conducătorului departamentului financiar-contabil să stingă raportul obligaţional şi să întocmească instrumentele de plată.
Instrumentele de plată sunt acele documente, care permit trezoreriei ori, în anumite cazuri, casieriei proprii, să remită sume de bani. Forma juridică cel mai des uzitată este ordinul de plată, întrucât sumele sunt depozitate în regim bancar în conturi de trezorerie.
4.2.4. Plata
Plata este operaţiunea prin care se sting obligaţii bugetare, legal angajate. Operaţiunile de plată se fac fie în numerar, fie prin virament prin trezorerie. Plata prin virament presupune ca instituţia bancară, cel mai adesea trezoreria, să preia ordinul de plată de la instituţia publică şi, pe baza acestuia, să individualizeze şi să vireze sumele de bani, într-un cont al beneficiarului. în lipsa unei executări voluntare, prin plată, titularul dreptului de creanţă poate utiliza proceduri de executare silită împotriva instituţiei publice, pentru a obţine executarea obligaţiei.
5. Modificarea destinaţiei creditelor bugetare
în principiu, destinaţia creditelor bugetare este limitată prin lege şi obligatorie pentru ordonatorii de credite, fiind interzisă utilizarea de către un alt ordonator, pentru un alt capitol de cheltuieli, pentru un alt exerciţiu bugetar [art. 47 alin. (2), (3), (4) din Legea nr. 500/2002], Legea autorizează o serie de excepţii de la această regulă, prin crearea „unor mijloace excepţionale de modificare a destinatiei iniţiale a creditelor bugetare""'.
y t j
5.1. Virarea de credite
Virările de credite bugetare constau în operaţiunea prin care se diminuează creditul bugetar de la o subdiviziune a clasificaţiei bugetare, care prezintă disponibilităţi şi se majorează corespunzător o altă subdiviziune la care fondurile sunt insuficiente, cu respectarea dispoziţiilor legale de efectuare a operaţiunilor respective.
Virările de credite nu se pot realiza între ordonatori principali de credite. De asemenea, nu se pot vira credite bugetare de la un capitol la alt capitol. Rezultă că ordonatorii principali de credite în interiorul bugetului, pe care îl gestionează pot face virări doar între subcapitolele aceluiaşi capitol. Virările de credite se pot realiza în limita a 10% din prevederile capitolului respectiv. Virările de credite bugetare se pot realiza începând cu trimestrul al lll-lea.
Cu acordul Ministerului Finanţelor Publice, conform art. 47 alin. (6) din Legea nr. 500/2002, se pot realiza virări justificate între capitole sau între programe.
Virările de credite bugetare se efectuează numai pe bază de justificări, detalieri şi necesităţi privind execuţia, până la finele anului bugetar, a capitolului şi subdiviziunii clasificaţiei bugetare de la care se disponibilizează şi, respectiv, a capitolului şi subdiviziunii clasificaţiei bugetare la care se suplimentează prevederile bugetare.
5.2. Transferul de credite
Transferarea de credite constă în trecerea sumelor de la un ordonator principal de credite la altul, în relaţie cu transferarea unei activităţi. Ipoteza de lucru presupune ca, pe parcursul unei exerciţiu bugetar, să intervină „treceri de unităţi, acţiuni sau sarcini de la un ordonator principal de credite la altul. Ministerul Finanţelor Publice modifică în acest caz structura bugetului de stat, aprobând transferarea acestor credite bugetare. Un exemplu ar fi preluarea de către Agenţia Naţională de Administrare Fiscală a competenţelor de gestiune a contribuabililor de la Casa Naţională de Asigurări de Sănătate.
5.3. Suplimentarea de credite
Suplimentarea creditelor bugetare constă în alocarea de sume suplimentare pe baza cererilor primite de la ordonatorii principali de credite, din fondul de rezervă. Conform art. 30 din Legea nr. 500/2002, aceste repartizări acoperă cheltuieli urgente sau neprevăzute apărute în timpul exerciţiului bugetar. Fondul de rezervă bugetară se repartizează unor ordonatori principali de credite ai bugetului de stat şi ai bugetelor locale, pe bază de hotărâri ale Guvernului.
Guvernul dispune, de asemenea, de un fond de intervenţie, care se repartizează unor ordonatori principali de credite ai bugetului de stat şi ai bugetelor locale, pe bază de hotărâri ale Guvernului, pentru finanţarea unor acţiuni urgente în vederea înlăturării efectelor unor calamităţi naturale şi sprijinirii persoanelor fizice sinistrate. în acest caz, este vorba despre crearea unor credite bugetare noi, pentru a acoperi cheltuielile ivite din starea de forţă majoră.
5.4. Anticiparea de credite
Anticiparea creditelor bugetare constă în utilizarea parţială a creditelor bugetare anterior executării angajamentului legal. Conform art. 52 din Legea nr. 500/2002, Guvernul poate stabili, prin hotărâre, Ia propunerea ministrului finanţelor publice, acţiunile şi categoriile de cheltuieli pentru care se pot efectua plăţi în avans de până la 30% din fondurile publice, criteriile, procedurile, precum şi limitele care se vor folosi în acest scop. Conform H.G. nr. 264/2003, ordonatorul de credite poate efectua plăţi în avans într-un contract de achiziţie publică sau dintr-un contract de finanţare de maxim 30% din valoarea contractului. Cocontractantul va prezenta o scrisoare de garanţie bancară pentru valoarea avansului, pentru a se asigura recuperarea sumelor în caz de rezoluţiune/reziliere a contractului. Procedura poate fi aplicată numai în cazul contractelor având ca obiect una dintre activitătile indicate în Anexa 1 la hotărârea de guvern, şi anume lucrări: studii de fezabilitate, prospecţiuni geologice, manuale şcolare, formulare tipizate etc. ori servicii: îmbunătăţirea infrastructurii în transporturi, organizarea de concursuri, servicii de telefonie etc.
Sumele reprezentând plăţi în avans şi nejustificate prin bunuri livrate, lucrări executate şi servicii prestate până la sfârşitul anului, în condiţiile prevederilor contractuale, vor fi recuperate de către instituţia publică care a acordat avansurile şi se vor restitui bugetului din care au fost avansate.
5.5. Blocarea de credite
Blocarea creditelor bugetare este operaţiunea inversă deschiderii creditelor bugetare şi constă în interzicerea accesului la sumele rămase neutilizate până la finele trimestrelor I, II şi III. Creditele rămase neutilizate vor fi trecute fie la fondul de rezervă destinat unor cheltuieli noi, fie utilizate pentru cheltuielile trimestrului următor.
5.6. Anularea de credite
Anularea creditelor bugetare se realizează în două ipoteze: la 31 decembrie, de drept, dacă creditele bugetare nu au fost utilizate; la cererea ordonatorului principal de credite, dacă obiectivele pentru care au fost alocate au fost desfiintate sau amânate.
