Decizia CCR Nr. 652 din 11.11.2014 privind excepţia de neconstituţionalitate a prev. art. 13 din OUG nr. 74/2013 - unele măsuri pt. îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii ANAF, precum şi pt. modificarea şi completarea unor acte normative

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Simona Ricu.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 13 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătățirea și reorganizarea activității Agenției Naționale de Administrare Fiscală, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, excepție ridicată, din oficiu, de Tribunalul Vaslui - Secția civilă în Dosarul nr. 3.537/89/2013. Excepția de neconstituționalitate formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 633D/2014.

2. La apelul nominal lipsesc părțile, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Magistratul-asistent referă asupra cauzei și arată că partea Agenția Națională de Administrare Fiscală a depus la dosar concluzii scrise prin care solicită respingerea excepției de neconstituționalitate.

4. Președintele dispune să se facă apelul și în Dosarul Curții Constituționale nr. 634D/2014, care are ca obiect aceeași excepție de neconstituționalitate, ridicată, din oficiu, de Tribunalul Vaslui - Secția civilă în Dosarul nr. 3.562/89/2013.

5. La apelul nominal lipsesc părțile, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.

6. Curtea, având în vedere obiectul identic al excepțiilor de neconstituționalitate ridicate în dosarele sus menționate, pune în discuție, din oficiu, problema conexării cauzelor.

7. Reprezentantul Ministerului Public consideră că sunt îndeplinite condițiile legale pentru conexarea dosarelor.

8. Curtea, în temeiul prevederilor art. 53 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, dispune conexarea Dosarului nr. 634D/2014 la Dosarul nr. 633D/2014, care a fost primul înregistrat.

9. Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate. În acest sens, invocă jurisprudența în materie a Curții Constituționale, concretizată prin Decizia nr. 366/2014.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarelor, reține următoarele:

10. Prin încheierile din 10 iunie 2014, pronunțate în dosarele nr. 3.537/89/2013 și nr. 3.562/89/2013, Tribunalul Vaslui - Secția civilă a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 13 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătățirea și reorganizarea activității Agenției Naționale de Administrare Fiscală, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative. Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată, din oficiu, de instanța de judecată în cauze având ca obiect anularea unor acte administrative.

11. În motivarea excepției de neconstituționalitate Tribunalul Vaslui - Secția civilă susține, în esență, că prevederile de lege criticate contravin art. 115 alin. (6) din Constituție, dispoziții care stabilesc domeniile în care nu pot fi adoptate ordonanțele de urgență și limitele competenței Guvernului în materie de legiferare. Astfel, arată că, prin Decizia nr. 1.189/2008, Curtea Constituțională a statuat că "ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate dacă «afectează», dacă au consecințe negative, dar, in schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conțin, au consecințe pozitive în domeniile în care intervin." În aceste condiții, apreciază că noțiunea de afectare a regimului instituțiilor fundamentale ale statului se referă la toate componentele care definesc regimul juridic al acestora, și anume structura organizatorică, funcționarea, competențele, resursele materiale și financiare, numărul și statutul personalului, salarizarea, categoria de acte juridice pe care le adoptă, etc. În speță, prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 74/2013 au fost reorganizate structurile de specialitate din teritoriu ale Agenției Naționale de Administrare Fiscală, în sensul că unele au fost desființate, iar în cazul altora, atribuțiile au fost redistribuite. În opinia instanței de judecată, reglementarea de către Guvern, printr-o ordonanță de urgență, a unui domeniu care, potrivit art. 115 alin. (6) din Constituție, este sustras competenței sale de legiferare, atrage un viciu de neconstituționalitate extrinsecă, așa încât prevederile art. 13 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 74/2013 sunt neconstituționale.

12. În conformitate cu prevederile art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierile de sesizare au fost comunicate președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului, precum și Avocatului Poporului, pentru a-și formula punctele de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.

13. Avocatul Poporului arată că își menține punctul de vedere exprimat anterior în cauze similare, referitor la prevederile art. 13 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 74/2013, în sensul conformității acestora cu Legea fundamentală.

14. Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Guvernul nu au transmis punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierile de sesizare, punctele de vedere ale Avocatului Poporului, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, notele scrise depuse la dosar, concluziile procurorului, dispozițiile de lege criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

15. Curtea a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (1) și (2), art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

16. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile art. 13 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătățirea și reorganizarea activității Agenției Naționale de Administrare Fiscală, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 389 din 29 iunie 2013. Textul de lege criticat are următorul cuprins:

- Art. 13: "(1) Organizarea, modul de funcționare, numărul de posturi al Agenției, inclusiv cele aferente structurii antifraudă, precum și alte aspecte determinate de aplicarea măsurilor de reorganizare prevăzute de prezenta ordonanță de urgență se reglementează prin hotărâre a Guvernului în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgenței.

(2) Încadrarea personalului Agenției în numărul maxim de posturi aprobat și în noua structură organizatorică se face în termenele și cu respectarea condițiilor prevăzute de legislația în vigoare. "

17. În opinia instanței de judecată, aceste prevederi de lege contravin dispozițiilor constituționale ale art. 115 alin. (6) potrivit cărora "Ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituționale, nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică".

18. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 74/2013 au mai făcut obiect al controlului instanței de contencios constituțional, atât prin raportare la dispozițiile art. 115 alin. (6) din Constituție, cât și din perspectiva unor critici similare celor formulate în prezenta cauză.

19. În acest sens, este Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 644 din 2 septembrie 2014, prin care Curtea, cu majoritate de voturi, a respins, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate și a constatat că prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 74/2013 sunt constituționale în raport cu criticile formulate, În considerentele acestei decizii, Curtea a reținut că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 74/2013 reglementează următoarele principale măsuri: reorganizarea Agenției Naționale de Administrare Fiscală, ca urmare a fuziunii prin absorbție și preluarea activității Autorității Naționale a Vămilor și prin preluarea activității Gărzii Financiare; desființarea Gărzii Financiare; preluarea personalului Autorității Naționale a Vămilor în cadrul Agenției sau în structurile subordonate în limita numărului de posturi aprobat; eliberarea din funcție a personalului Gărzii Financiare cu respectarea procedurilor prevăzute de lege pentru fiecare categorie de personal; înființarea Direcției generale antifraudă fiscală, structură fără personalitate juridică, cu atribuții de prevenire și combatere a actelor și faptelor de evaziune fiscală și fraudă fiscală și vamală; înființarea direcțiilor generale regionale ale finanțelor publice prin transformarea direcției generale a finanțelor publice a județului în care va fi stabilit sediul direcției generale regionale, prin fuziunea prin absorbție a celorlalte direcții generale județene ale finanțelor publice din aria de competență stabilită potrivit prevederilor unei hotărâri a Guvernului; preluarea patrimoniului, arhivei, prevederilor bugetare, execuției bugetare până la data reorganizării și a oricăror altor bunuri ale Autorității Naționale a Vămilor, ale Gărzii Financiare și ale direcțiilor generale ale finanțelor publice județene de către Agenția Națională de Administrare Fiscală și direcțiile generale regionale ale finanțelor publice, după caz; autorizarea Agenției să ocupe prin recrutare posturile vacante necesare funcționării structurii antifraudă.

20. Așadar, ordonanța de urgență criticată vizează restructurarea următoarelor instituții publice: Agenția Națională de Administrare Fiscală [organ de specialitate al administrației publice centrale, instituție publică cu personalitate juridică, cu buget propriu, în subordinea Ministerului Finanțelor Publice, potrivit art. 18 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 86/2003 privind reglementarea unor măsuri în materie financiar-fiscală], Autoritatea Națională a Vămilor [organ de specialitate al administrației publice centrale, cu personalitate juridică, finanțat de la bugetul de stat, care se organizează și funcționează în subordinea Ministerului Finanțelor Publice, în cadrul Agenției Naționale de Administrare Fiscală, potrivit art. 6 alin. (1) din Legea nr. 86/2006 privind Codul vamal al României], Garda Financiară [instituție publică de control, cu personalitate juridică, în subordinea Agenției Naționale de Administrare Fiscală din cadrul Ministerului Finanțelor Publice, finanțată de la bugetul de stat, potrivit art. 1 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 91/2003 privind organizarea Gărzii Financiare] și direcțiile generale ale finanțelor publice județene [instituție publică cu personalitate juridică, în subordinea Ministerului Finanțelor Publice].

21. Prin Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014, analizând constituționalitatea prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 74/2013 prin raportare la dispozițiile art. 115 alin. (6) din Constituție, în ceea ce privește interdicțiile și limitele de reglementare pe calea ordonanțelor de urgență, Curtea a reținut că, prin Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008, a statuat că din interpretarea normei constituționale sus menționate "se poate deduce că interdicția adoptării de ordonanțe de urgență este totală și necondiționată atunci când menționează că «nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituționale» și că «nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică». În celelalte domenii prevăzute de text - regimul instituțiilor fundamentale ale statului sau drepturile și libertățile prevăzute de Constituție -, ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate dacă «afectează», dacă au consecințe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conțin, au consecințe pozitive în domeniile în care intervin". În continuare, Curtea a arătat că "verbul «a afecta» este susceptibil de interpretări diferite, așa cum rezultă din unele dicționare, însă din punctul de vedere al Curții, aceasta urmează să rețină numai sensul juridic al noțiunii, sub diferite nuanțe, cum ar fi: «a suprima», «a aduce atingere», «a prejudicia», «a vătăma», «a leza», «a antrena consecințe negative»".

22. În ceea ce privește regimul instituțiilor fundamentale ale statului, în jurisprudența sa, Curtea a stabilit că "sunt instituții fundamentale ale statului acelea reglementate expres de Constituție, în mod detaliat ori măcar sub aspectul existenței lor, în mod explicit sau doar generic (instituțiile cuprinse în titlul III din Constituție, precum și autoritățile publice prevăzute în alte titluri ale Legii fundamentale)". Așadar, Curtea a stabilit că instituțiile fundamentale ale statului au "statut constituțional" (Decizia nr. 104 din 20 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 73 din 6 februarie 2009). Astfel, Curtea a considerat că sunt instituții fundamentale ale statului, spre exemplu, Curtea de Conturi (Decizia nr. 544 din 28 iunie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 568 din 30 iunie 2006, sau Decizia nr. 1.555 din 17 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 916 din 28 decembrie 2009), Președintele României (Decizia nr. 1.133 din 27 noiembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 851 din 12 decembrie 2007), Consiliul Superior al Magistraturii (Decizia nr. 1.133 din 27 noiembrie

2007 sau Decizia nr. 230 din 9 mai 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 347 din 12 iunie 2013), Înalta Curte de Casație și Justiție (Decizia nr. 104 din 20 ianuarie 2009), Consiliul Suprem de Apărare a Țării (Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009), ministerele și celelalte organe ale administrației publice (Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009), Ministerul Public (Decizia nr. 297 din 23 martie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 328 din 18 mai 2010), consiliile locale, primarii și consiliile județene (Decizia nr. 1.105 din 21 septembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 684 din 8 octombrie 2010) sau Curtea Constituțională (Decizia nr. 738 din 19 septembrie 2012).

23. Cât privește înțelesul sintagmei "afectare a regimului instituțiilor fundamentale ale statului", Curtea, prin Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009 sau Decizia nr. 230 din 9 mai 2013, a statuat că aceasta vizează "toate componentele care definesc regimul juridic al acestora - structura organizatorică, funcționarea, competențele, resursele materiale și financiare, numărul și statutul personalului, salarizarea, categoria de acte juridice pe care le adoptă etc." De asemenea, toate aceste componente se subsumează organizării și funcționării instituțiilor fundamentale ale statului (Decizia nr. 1.105 din 21 septembrie 2010).

24. În acest context, Curtea a reținut că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 74/2013 are ca obiect de reglementare reorganizarea unor autorități ale administrației publice centrale și locale din subordinea Ministerului Finanțelor Publice: Agenția Națională de Administrare Fiscală, Autoritatea Națională a Vămilor și direcțiile generale ale finanțelor publice județene. Aceste autorități sunt prevăzute la art. 116-117 și art. 120-123 din Constituție, fiind calificate, în jurisprudența Curții Constituționale, instituții fundamentale ale statului (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014, Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009 sau Decizia nr. 1.105 din 21 septembrie 2010). De asemenea, ordonanța de urgență criticată prevede desființarea Gărzii Financiare, instituție publică de control care se afla în subordinea Agenției Naționale de Administrare Fiscală, însă această instituție nu poate fi încadrată în categoria instituțiilor fundamentale, întrucât, potrivit legii, și-a desfășurat activitatea în subordinea unui organ de specialitate al administrației publice centrale, iar nu în subordinea Guvernului sau a unui minister, așa cum prevăd dispozițiile art. 116-117 din Constituție, și nici nu a constituit o autoritate administrativă autonomă.

25. În acest context, Curtea a apreciat că măsurile prevăzute de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 74/2013 nu sunt de natură a încălca art. 115 alin. (6) din Constituție, întrucât, pe de o parte, deși vizează structura organizatorică a unor instituții fundamentale ale statului, nu afectează nici capacitatea administrativă și nici funcționarea acestora, iar, pe de altă parte, în ceea ce privește Garda Financiară, deși actul normativ prevede desființarea acestei instituții, cu consecința directă a afectării regimului său juridic, aceasta nu reprezintă o instituție fundamentală a statului, care să cadă sub incidența protecției dispozițiilor art. 115 alin. (6) din Constituție.

26. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să justifice reconsiderarea jurisprudenței în materie a Curții Constituționale, soluțiile și considerentele deciziilor amintite își păstrează valabilitatea și în prezenta cauză.