Decizia CCR nr. 160 din 20.03.2014 privind excepţia de neconstituţionalitate a disp. art. V din OUG nr. 15/2012 - stabilirea unor măsuri financiare în domeniul asigurărilor sociale de sănătate şi al finanţelor publice

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Carmen-Cătălina Gliga.

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. V din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 15/2012 privind stabilirea unor măsuri financiare în domeniul asigurărilor sociale de sănătate și al finanțelor publice, excepție ridicată de județul Harghita, prin Consiliul Județean Harghita, în Dosarul nr. 289/43/2012 al Curții de Apel Târgu Mureș - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. Excepția formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 492D/2013.

La apelul nominal se constată lipsa părților, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.

Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate. În acest sens, face referire la Decizia nr. 558 din 24 mai 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 382 din 7 iunie 2012. În ceea ce privește invocarea prevederilor constituționale ale art. 44 apreciază că acestea nu au incidență în cauza dedusă controlului de constituționalitate. De asemenea, arată că nu poate fi reținută nici critica potrivit căreia dispozițiile criticate vin în contradicție cu principiul constituțional al neretroactivității legii, având în vedere că în acest caz este vorba de un drept dobândit sub condiție.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

Prin încheierea din 29 martie 2013, pronunțată în Dosarul nr. 289/43/2012, Curtea de Apel Târgu Mureș - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. V din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 15/2012 privind stabilirea unor măsuri financiare în domeniul asigurărilor sociale de sănătate și al finanțelor publice, excepție ridicată de județul Harghita, prin Consiliul Județean Harghita, cu ocazia soluționării unei cauze de contencios administrativ întemeiate pe dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004.

În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia susține că dispozițiile criticate încalcă prevederile constituționale ale art. 44 alin. (1) și (2), conform cărora statul garantează și ocrotește dreptul de proprietate privată, indiferent de titularul acestuia. Odată cu rectificarea bugetului județului Harghita prin Hotărârea Consiliului Județean nr. 15/2012 și includerea în acest buget a sumei defalcate din TVA, în valoare de 6.400 mii lei alocată prin Hotărârea Guvernului nr. 255/2012, aceasta a devenit proprietatea privată a județului Harghita, cu toate consecințele aferente prevăzute de lege. Revenirea asupra alocării sumelor prevăzute de Hotărârea Guvernului nr. 255/2012 după momentul rectificării, respectiv lipsirea sau obligarea titularilor acestor sume la restituirea lor la bugetul de stat, nu se poate face decât cu încălcarea dreptului constituțional la proprietatea privată a unităților administrativ - teritoriale, deoarece aceste sume au fost alocate în deplină concordanță cu dispozițiile legale aferente și nu există nicio situație cu caracter excepțional care să justifice o asemenea măsură drastică - de limitare a dreptului de proprietate privată. Dispozițiile criticate contravin și principiului constituțional al neretroactivității legilor, prevăzut de art. 15 alin. (2) din Constituție, potrivit căruia "legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile". În cazul de față suntem în ipoteza în care legea civilă retroactivează, ea fiind aplicată unor situații juridice - raport juridic de drept bugetar - născute și stinse anterior intrării în vigoare a noii reglementări reprezentate de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 15/2012 și care se referă și are ca obiect un raport juridic născut și stins sub acțiunea legii vechi, alterând principiul stabilității și securității raporturilor juridice.

De asemenea, prevederile criticate contravin dispozițiilor art. 120 alin. (1) și art. 121 alin. (1) din Constituție. Un element important al autonomiei locale este dreptul autorităților administrației publice locale la resurse financiare proprii, pe care autoritățile administrației publice locale le stabilesc, le administrează și le utilizează pentru îndeplinirea competențelor și atribuțiilor ce le revin, în condițiile legii, conform art. 9 din Legea nr. 215/2001. Prin intervenția asupra cadrului legal existent, prin nesocotirea principiului autonomiei locale de către organul emitent, se periclitează capacitatea administrativ-financiară a autorităților administrației publice locale de a realiza proiectele de finanțare nerambursabilă UE, datorită indisponibilizării sumelor defalcate la dispoziția județului Harghita și care nu se mai pot asigura în anul 2012 decât în detrimentul altor obiective de finanțare de la care trebuie redistribuite creditele bugetare. Drept urmare, obligația regularizării sumelor defalcate din TVA reprezintă o imixtiune a Guvernului în exercitarea de către Consiliul Județean Harghita a autonomiei locale reglementate de art. 120 și art. 121 din Constituție, având astfel un caracter vădit de neconstituționalitate.

Curtea de Apel Târgu Mureș - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată.

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

Guvernul arată că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. în acest sens, face referire la jurisprudența Curții Constituționale, de exemplu deciziile nr. 558/2012, nr. 1.047/2012, nr. 1.063/2012 și nr. 48/2013.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând actul de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. V din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 15/2012 privind stabilirea unor măsuri financiare în domeniul asigurărilor sociale de sănătate și al finanțelor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 306 din 8 mai 2012, aprobată prin Legea nr. 196/2012, cu următorul conținut: "(1) Sumele defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru echilibrarea bugetelor locale acordate unităților administrativ-teritoriale în anul 2012 prin Hotărârea Guvernului nr. 255/2012 privind alocarea unei sume din Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului, prevăzut în bugetul de stat pe anul 2012, pentru unele unități administrativ-teritoriale, pentru plata unor arierate aferente cheltuielilor curente și de capital, precum și pentru cofinanțarea unor proiecte cu finanțare externă nerambursabilă, neutilizate până la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență, se restituie de către ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale la bugetul de stat, în contul din care acestea au fost încasate. Restituirea sumelor neutilizate se efectuează pe bază de ordine de plată pentru Trezoreria Statului, întocmite distinct, în care la rubrica «Explicații» se va preciza obligatoriu «Restituire sume defalcate din TVA încasate potrivit Hotărârii Guvernului nr. 255/2012, rămase neutilizate».

(2) Regularizarea cu bugetul de stat a sumelor prevăzute la alin. (1) se realizează în termen de 3 zile lucrătoare de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență.

(3) Cu sumele restituite potrivit alin. (2) se reîntregește Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului, potrivit instrucțiunilor emise de Ministerul Finanțelor Publice. "

În opinia autorului excepției, prevederile criticate contravin dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 15 alin. (2) referitor la principiul neretroactivității legii civile, art. 44 alin. (1) și (2) referitor la dreptul de proprietate privată, art. 120 referitor la principiile de bază ale administrației publice locale și art. 121 referitor la autoritățile comunale și orășenești.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că, prin Decizia nr. 558 din 24 mai 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 382 din 7 iunie 2012, a reținut că, potrivit art. 82 din Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, bugetele locale se majorează, respectiv se diminuează, prin dispoziție a autorității executive, potrivit legii, cu sumele alocate prin hotărâre a Guvernului, din Fondul de rezervă bugetară și Fondul de intervenție la dispoziția Guvernului, urmând ca, la prima ședință a autorității deliberative în cauză, să se valideze modificările respective.

Deși în cuprinsul legii finanțelor publice locale nu există reglementată modalitatea retragerii de către Guvern a sumelor alocate bugetelor locale din Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului, din economia dispozițiilor art. 30 din Legea nr. 500/2002 rezultă că din acest fond se pot repartiza anumite sume unor ordonatori principali de credite ai bugetelor locale pentru finanțarea unor cheltuieli urgente sau neprevăzute apărute în timpul exercițiului bugetar. În lipsa unor asemenea situații, chiar dacă prin hotărâri ale Guvernului sunt alocate astfel de sume unor ordonatori principali de credite ai bugetelor locale, Guvernul, în urma unei analize obiective, este îndreptățit să retragă sumele alocate inițial, altfel ar fi deturnat însuși scopul acordării acestora.

Astfel, Curtea a reținut că, în ceea ce privește sumele din Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului, acesta poate interveni prin acte normative atât în sensul majorării, cât și în sensul diminuării bugetelor locale, fără a exista o condiție referitoare la momentul intervenției acestuia.

Prin urmare, Curtea constată că nu se poate reține critica potrivit căreia obligația reglementată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 15/2012 de restituire a unor sume alocate din Fondul de rezervă al Guvernului, chiar dacă nu există o rectificare bugetară făcută de unitatea administrativ-teritorială, ar încălca dispozițiile constituționale ale art. 44 referitor la dreptul de proprietate. Rectificarea bugetară va fi determinată de apariția actului normativ referitor la restituirea sumelor și se va realiza prin dispoziție a autorității executive (primarul), potrivit legii, urmând ca la prima ședință a autorității deliberative (consiliul focal/județean) să se valideze modificările respective.

În ceea ce privește invocarea prevederilor art. 15 din Legea fundamentală, Curtea observă că Fondul de rezervă aflat la dispoziția Guvernului trebuie să constituie o rezervă reală, folosită exclusiv în cazul perioadelor dificile, doar în ultimă instanță și numai în condițiile în care au fost epuizate toate celelalte căi de finanțare ale unui/unei obiectiv/acțiuni. Caracteristica urgenței însoțește alocarea acestor sume din momentul constatării stării de necesitate cu privire la unele cheltuieli apărute în timpul exercițiului bugetar până în momentul efectuării plăților pentru care acestea au fost solicitate. Inexistența unei situații care să se circumscrie stării de urgență care să fi stat la baza alocării sumelor din Fondul de rezervă la dispoziția Guvernului constituie premisa unei eventuale deturnării a scopului pentru care aceste sume au fost alocate, prin posibila direcționare a lor spre alte destinații.

Astfel, Curtea reține că aceste fonduri au fost alocate cu condiția folosirii lor pentru plata unor arierate aferente cheltuielilor curente și de capital, precum și pentru cofinanțarea unor proiecte cu finanțare externă nerambursabilă, nerealizarea acestei condiții ducând la returnarea sumelor respective fără a exista o încălcare a principiului constituțional al neretroactivității legii.

De asemenea, prin aceeași decizie, Curtea a constatat nejustificată susținerea potrivit căreia dispozițiile art. V din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 15/2012 prin care se dispune restituirea sumelor acordate prin Hotărârea Guvernului nr. 255/2012 și necheltuite ar încălca prevederile art. 120 din Constituție în cazul restituirii sumelor neutilizate și care nici nu au o justificare reală. Cu acel prilej, Curtea, făcând referire la jurisprudența sa în materie, a constatat că principiul autonomiei locale financiare constă în dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în numele și în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condițiile legii. Principiul autonomiei locale nu presupune totala independență și competența exclusivă a autorităților publice din unitățile administrativ-teritoriale, ci acestea sunt obligate să se supună reglementărilor legale general valabile pe întreg teritoriul țării și dispozițiilor legale adoptate pentru protejarea intereselor naționale.

De asemenea, Curtea a reținut că acest principiu este dezvoltat de art. 16 din Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale. Astfel, unitățile administrativ-teritoriale sunt îndreptățite să își constituie și să utilizeze, în condițiile legii, resurse financiare suficiente în raport cu toate nevoile colectivităților locale; în scopul mai sus arătat, autoritățile administrației publice locale au competența stabilirii nivelurilor impozitelor și taxelor locale, în anumite limite stabilite de lege. Principiul autonomiei locale financiare presupune libertatea unităților administrativ-teritoriale de a-și efectua cheltuielile prevăzute în limita veniturilor aprobate prin bugetul local. Eventualele situații urgente, apărute pe parcursul exercițiului bugetar, pot fi rezolvate, în concret, prin acordarea de către Guvern a unor sume suplimentare din Fondul de rezervă aflat la dispoziția sa (cum, de altfel, s-a și realizat în cazul Hotărârii Guvernului nr. 255/2012), însă alocarea și cheltuirea acestor sume trebuie să fie făcute numai dacă există o justificare obiectivă și reală care să stea la baza acestora.

Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să ducă la reconsiderarea jurisprudenței Curții, atât considerentele, cât și soluția pronunțată în deciziile menționate își păstrează valabilitatea și în cauza de față.