Decizia CCR nr. 169 din 20.03.2014 privind excepţia de neconstituţionalitate a prev. art. 10 alin. (11) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Carmen-Cătălina Gliga.

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 10 alin. (1¹) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepție ridicată de Organismul intermediar pentru Programul operațional sectorial "Dezvoltarea Resurselor Umane“ Regiunea Sud-Vest Oltenia din Craiova în Dosarul nr. 8.824/63/2013 al Tribunalului Dolj - Secția contencios administrativ și fiscal și care constituie obiectul Dosarului nr. 687D/2013 al Curții Constituționale.

La apelul nominal răspunde, pentru autorul excepției, consilier juridic Silviu Alexandru Simion Lăzărescu, cu delegație depusă la dosar. Se constată lipsa celeilalte părți.

Procedura de citare este legal îndeplinită.

Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului autorului excepției.

Acesta, reiterând argumentele prezentate pe larg în cuprinsul motivării scrise a excepției, susține, în esență, următoarele:

Dispozițiile art. 10 alin. (1¹) din Legea nr. 554/2004 sunt neconstituționale în măsura în care cererile privind actele administrative emise de organismele intermediare regionale care au ca obiect sume reprezentând finanțarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene, indiferent de valoare, nu se soluționează în fond tot de către secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, așa cum textul prevede competența materială de soluționare pentru același tip de cereri privind actele administrative emise de autoritățile publice centrale. În susținerea acestei teze, se arată că statutul unei astfel de entități - organism intermediar regional - este stabilit prin acte juridice ale Uniunii Europene [și anume Regulamentul (CE) nr. 1.083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006], fiind astfel clar delimitat de cel al unei autorități publice locale. În plus, aceste entități își exercită atribuțiile legale în urma delegării anumitor competențe și funcții din partea unei autorități publice centrale de specialitate - în speță, Ministerul Muncii, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice -, astfel că actele sale, emise în numele și pe seama mandantului, nu pot beneficia de un alt tratament juridic în privința competenței materiale de judecată, tratament aplicabil în egală măsură tuturor acestor mandatari. În caz contrar, pe lângă încălcarea prevederilor art. 148 alin. (2) și (4) din Constituție, referitoare la obligația autorităților statului de a aplica cu prioritate reglementările obligatorii ale Uniunii Europene în cazul în care legea internă este mai puțin favorabilă, este înfrânt și principiul nediscriminării, prevăzut de art. 16 din Constituție.

În final, arată că Înalta de Curte de Casație și Justiție a asimilat statutul unui organism intermediar regional cu cel propriu unei autorități publice locale, fără a ține seama de prevederile obligatorii ale Regulamentului (CE) nr. 1.083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006, și se impune, în consecință, pronunțarea de către Curtea Constituțională a unei decizii de interpretare a dispozițiilor art. 10 alin. (1¹) din Legea nr. 554/2004, în sensul celor mai sus precizate.

Reprezentantul Ministerului Public solicită respingerea, ca inadmisibilă, a excepției de neconstituționalitate, arătând că autorul acesteia solicită, în realitate, stabilirea prin decizia Curții Constituționale a modului de interpretare și aplicare a textului legal criticat, într-o manieră care să înlăture pretinsa sa stare de neconstituționalitate. Or, o atare competență nu aparține Curții Constituționale, ci Înaltei Curți de Casație și Justiție, care, în urma promovării unui recurs în interesul legii, poate pronunța o decizie în sensul interpretării și aplicării unitare a dispozițiilor art. 10 alin. (1¹) din Legea nr. 554/2004.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Încheierea din 3 octombrie 2013, pronunțată în Dosarul nr. 8.824/63/2013, Tribunalul Dolj - Secția contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 10 alin. (1¹) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepție ridicată de Organismul intermediar pentru Programul operațional sectorial "Dezvoltarea Resurselor Umane“ Regiunea Sud-Vest Oltenia din Craiova într-o cauză având ca obiect soluționarea unei acțiuni în anulare a unui act administrativ. Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată în contextul invocării excepției lipsei de competență materială a tribunalului, în ipoteza în care aceasta ar fi respinsă pe considerentul că dispozițiile art. 10 alin. (1¹) din Legea nr. 554/2004 se aplică stricto sensu doar în privința actelor administrative emise de autoritățile publice centrale, nu și celor emise de organismele intermediare regionale în executarea unui mandat administrativ cu reprezentare încheiat cu o autoritate publică centrală.

În motivarea excepției de neconstituționalitate autoarea sa susține că stricta aplicare a dispozițiilor art. 10 alin. (1¹) din Legea nr. 554/2004 doar pentru o autoritate publică centrală, nu și pentru toate entitățile juridice cărora aceeași autoritate le-a delegat competențe și funcții, creează "o situație de inegalitate și discriminare în executarea mandatului administrativ încheiat între Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice, în calitate de mandatar, și Organismul intermediar regional pentru Programul operațional sectorial «Dezvoltarea Resurselor Umane» Regiunea Sud-Vest Oltenia, în calitate de mandant“. De asemenea, se arată că textul legal criticat creează un dezechilibru juridic și între mandatarii Ministerului Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice ce au calitatea de direcții ale autorității publice centrale (și anume organismul intermediar Agenția Națională de Ocupare a Forței de Muncă, direcție în cadrul Agenției Naționale de Ocupare Forței de Muncă, și organismul intermediar - Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului, direcție în cadrul Ministerului Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului), pe de o parte, și structuri aflate în subordinea acelorași autorități publice centrale (cele 8 organisme intermediare regionale, instituții publice în subordinea Ministerului Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice și Organismul intermediar - Centrul Național de Dezvoltare a Învățământului Profesional și Tehnic, instituție publică în subordinea Ministerului Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului), pe de altă parte.

Ulterior sesizării Curții Constituționale cu prezenta excepție, autorul acesteia a transmis la dosarul Curții "note scrise“ prin care solicită admiterea excepției de neconstituționalitate, arătând că dispozițiile art. 10 alin. (1¹) din Legea nr. 554/2004 sunt neconstituționale în măsura în care acestea nu se referă și la actele administrative emise de autoritățile publice centrale prin organisme intermediare, în baza delegării de funcții.

În susținerea acestei afirmații, autorul excepției invocă, în raport cu art. 148 alin. (2) și (4) din Constituție, prevederile art. 2 pct. 6 din Regulamentul (CE) nr. 1.083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a prevederilor generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1.260/1999, cu modificările și completările ulterioare, text care "prevede neechivoc“ că organismul intermediar acționează față de beneficiarii care implementează proiecte cofinanțate din fonduri ale Uniunii Europene sub supravegherea și pentru autoritatea de management, adică autoritatea publică centrală. Art. 4 alin. (1) din același Regulament prevede că, chiar și în ipoteza delegării, responsabilitatea financiară incumbă autorității centrale. Rezultă, din interpretarea juridică sistematică a acestor norme de drept al Uniunii Europene, că, în realizarea operațiunii juridice de emitere a actelor administrative care au ca obiect sume reprezentând finanțarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene, organismele intermediare acționează nomine alieno, adică în numele autorității publice centrale, acționând ca un mandatar pentru mandantul-autoritate publică centrală, în executarea unui mandat administrativ cu reprezentare, astfel cum acesta este juridic definit de art. 1269, 2009, 2011 teza întâi și art. 2012 din Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, republicat, cu modificările ulterioare, coroborate cu art. 2 lit. k) din Legea-cadru nr. 195/2006 a descentralizării, referitoare la definiția "delegării“.

În concluzie, se susține că toate actele administrative care au ca obiect sume reprezentând finanțarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene, inclusiv cele emise de către autoritățile de management publice centrale prin organismele intermediare "necentrale“, au aceeași importanță juridică majoră de acte juridice emise în virtutea competențelor juridice partajate în temeiul art. 4 alin. (2) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene - varianta consolidată, coroborat cu Protocolul nr. 25 la Tratatul privind Uniunea Europeană și Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, de către autorități publice ale statului român, pentru punerea în aplicare a dreptului Uniunii Europene, pe teritoriul României, această importanță juridică justificând stabilirea competenței materiale la nivel de curte de apel, de judecată în primă instanță a litigiilor având ca obiect astfel de acte administrative.

Tribunalul Dolj - Secția contencios administrativ și fiscal consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată.

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

Avocatul Poporului consideră că dispozițiile art. 10 alin. (1¹) din Legea nr. 554/2004 sunt constituționale.

Acestea conțin norme de procedură care stabilesc competența instanțelor judecătorești și asupra cărora legiuitorul are, potrivit art. 126 alin. (2) din Constituție, competență exclusivă de reglementare. Totodată, textul legal criticat se aplică în mod egal, fără discriminări pe criterii arbitrare, tuturor părților implicate într-un litigiu privind actele administrative emise de autoritățile centrale având ca obiect sume reprezentând finanțarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene, indiferent de valoare.

În plus, se remarcă, în considerarea Deciziei nr. 35 din 2 aprilie 1996 a Curții Constituționale, faptul că beneficiarii principiului egalității în fața legii sunt, de regulă, persoanele fizice, acesta fiind aplicabil și persoanelor juridice în măsura în care prin intermediul acestora cetățenii își exercită un drept constituțional, aspect ce nu rezultă, însă, din critica autorului excepției.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile autorului excepției, concluziile procurorului și dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile art. 10 alin. (1¹) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, text introdus prin art. 54 pct. 3 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012. Normele legale criticate au următorul conținut: "(1¹) Toate cererile privind actele administrative emise de autoritățile publice centrale care au ca obiect sume reprezentând finanțarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene, indiferent de valoare, se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel.“

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține următoarele:

Autorul excepției susține neconstituționalitatea dispozițiilor art. 10 alin. (1¹) din Legea nr. 554/2004 din perspectiva principiului egalității în drepturi, consacrat de art. 16 din Constituție. Consideră că ar fi contrar acestui principiu fundamental ca cererile privind actele administrative emise de organismele intermediare regionale, care au ca obiect sume reprezentând finanțarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene, indiferent de valoare, să nu fie soluționate, ca urmare a interpretării restrictive a textului legal criticat, tot de către secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, așa cum este prevăzută competența materială de soluționare pentru astfel de acte administrative emise de autoritățile publice centrale.

Analizând natura criticilor de neconstituționalitate formulate, Curtea observă că, în realitate, autorul excepției dorește pronunțarea unei decizii prin care Curtea Constituțională să stabilească înțelesul prevederilor art. 10 alin. (1¹) din Legea nr. 554/2004, în sensul de a tranșa dacă actele administrative emise de organismele intermediare regionale, care au ca obiect sume reprezentând finanțarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene, indiferent de valoare, se soluționează aplicând aceeași regulă de competență materială de judecată valabilă pentru actele administrative de aceeași natură emise de autoritățile publice centrale, adică de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel. Pentru a demonstra teza potrivit căreia organismele intermediare emit acte administrative în executarea unui mandat cu reprezentare din partea autorității publice centrale, acestea având, prin urmare, același regim juridic, autorul excepției invocă, prin intermediul art. 148 alin. (2) și (4) din Constituție, dispozițiile art. 2 pct. 6 și art. 4 alin. (1) din Regulamentul (CE) nr. 1.083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1.260/1999, publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene seria L nr. 210 din 31 iulie 2006, cu modificările și completările ulterioare.

Astfel, autorul excepției vizează, în realitate, modul în care instanța de judecată ar putea interpreta sensul dispozițiilor art. 10 alin. (1¹) din Legea nr. 554/2004 și utilizează, ca modalitate procedurală de exercitare a dreptului la apărare, excepția de neconstituționalitate, cât și excepția lipsei competenței materiale de judecată. Din această perspectivă, invocarea normelor de drept al Uniunii Europene nu are însă relevanță pentru soluționarea excepției de neconstituționalitate, fiind incidente în contextul soluționării excepției de necompetență materială.

În jurisprudența sa, de exemplu Decizia nr. 128 din 7 martie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 206 din 11 aprilie 2013, Curtea a stabilit în mod constant că nu are competența ca, în cadrul controlului de constituționalitate, să efectueze operațiunea de interpretare și de aplicare concretă de către instanțele/autoritățile publice competente, aceasta fiind atribuția exclusivă a instanțelor judecătorești. În cazul de față, instanța de judecată urmează a stabili sensul sintagmei "autorități publice centrale“ în contextul normei juridice criticate și al litigiului dedus soluționării, utilizând, pentru aceasta, legislația incidență în vigoare. Totodată, în cazul constatării unei practici neunitare a instanțelor judecătorești sub acest aspect, codul de procedură civilă prevede posibilitatea promovării recursului în interesul legii prin care Înalta Curte de Casație și Justiție să stabilească modalitatea obligatorie pentru instanțe de interpretare și aplicare a respectivei norme juridice.

În plus, dispozițiile legale criticate conțin norme de procedură, în sensul că legiuitorul organic, în acord cu art. 126 alin. (2) din Constituție, a stabilit competența materială de judecată a unor acțiuni în justiție, astfel că nu se poate constata niciunul dintre pretinsele vicii de constituționalitate prezentate în motivarea excepției.

În ce privește prevederile art. 148 alin. (2) și (4) din Constituție, Curtea constată că acestea au fost invocate prin notele suplimentare depuse ulterior sesizării sale, motiv pentru care criticile de neconstituționalitate nu pot fi primite. În acest sens, Curtea a statuat, prin Decizia nr. 1.313 din 4 octombrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 12 din 6 ianuarie 2012, că invocarea în susținerea excepției a unor dispoziții constituționale direct în fața Curții, și nu în fața instanței de judecată, contravine art. 10 alin. (2) și art. 29 alin. (1)-(4) din Legea nr. 47/1992, întrucât cadrul procesual specific excepției de neconstituționalitate rezultă din încheierea de sesizare și din motivarea scrisă a autorului, iar aceasta din urmă nu poate fi completată în fața Curții Constituționale cu elemente noi, ce nu au fost puse în discuția părților în fața instanței de judecată.