Decizia CCR nr. 271 din 23.04.2015 privind excepţia de neconstituţionalitate a disp. art. 2711alin. 1 şi 2 din OUG nr. 34/2006 - atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de...

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 271¹alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 51/2014 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, excepție ridicată de S.C. AS - Computer București - S.R.L. din București în Dosarul nr. 5.025/2/2014 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 1.058D/2014.

2. La apelul nominal se constată lipsa părților, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată în ceea ce privește critica raportată la art. 21 alin. (4) din Constituție, sens în care menționează jurisprudența Curții Constituționale în materie. În ceea ce privește analiza constituționalității textului criticat în raport cu art. 53 din Constituție, arată că aceasta nu se mai impune, nefiind încălcat un drept fundamental.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

4. Prin Încheierea din 2 septembrie 2014, pronunțată în Dosarul nr. 5.025/2/2014, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 271¹alin. (1) și alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 51/2014 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, excepție ridicată de S.C. AS - Computer București - S.R.L. din București într-o cauză întemeiată pe dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2006.

5. În motivarea excepției de neconstituționalitate autoarea acesteia susține, în esență, că prevederile art. 271¹din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 sunt contrare art. 21 alin. (4) din Constituție, întrucât garanția de bună conduită este în realitate o taxă judiciară de timbru mascată, astfel că nu se poate vorbi de caracterul gratuit al jurisdicției speciale administrative prevăzut de dispozițiile constituționale. De asemenea, arată că garanția de bună conduită se constituie special și exclusiv pentru ca operatorul economic să poată să își exercite dreptul de acces la instanță, neplata acesteia ducând la încălcarea acestui drept.

6. Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal opinează în sensul că excepția de neconstituționalitate este întemeiată, pe de o parte, prin prisma dispozițiilor constituționale invocate, garanția de bună conduită fiind, în primul rând, prea împovărătoare în litigiile privind achizițiile publice, care, deși nu are natura juridică a unei taxe judiciare de timbru, este de natură a afecta caracterul gratuit al jurisdicției administrative, în contextul în care este prevăzută ca o condiție de admisibilitate a contestației sau plângerii, astfel încât ea trebuie depusă odată cu formularea acestora. Pe de altă parte, prezumându-se că soluția de respingere a plângerii nu reprezintă o dovadă de bună conduită, cu consecința reținerii automate a garanției de bună conduită, se încalcă dispozițiile art. 21 alin. (4) din Constituție, deoarece jurisdicțiile administrative sunt gratuite indiferent de soluția adoptată de autoritatea administrativ-jurisdicțională, situația respingerii contestației/plângerii reprezentând consecința unui act de jurisdicție, fără să fie în mod automat un rezultat al relei conduite a contestatorului/petentului.

7. Totodată, se apreciază că se încalcă principiul accesului liber la justiție, în condițiile în care ofertantul căruia i s-a respins oferta nu se poate adresa justiției decât dacă indisponibilizează o sumă consistentă, pe durata desfășurării procedurilor în fața Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor și a instanței de judecată, consemnarea acestei garanții fiind o condiție de admisibilitate a contestației/plângerii. Prevederile criticate încalcă și principiul proporționalității, nefiind adecvate scopului urmărit.

8. Potrivit dispozițiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

9. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

10. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze prezenta excepție.

11. Obiectul excepției de neconstituționalitate, astfel cum reiese din încheierea de sesizare, îl constituie dispozițiile art. 271¹alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 51/2014 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii. În realitate, obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 271¹alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 15 mai 2006, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 337/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 625 din 20 iulie 2006, cu modificările și completările ulterioare.

Dispozițiile art. 271¹alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 au fost introduse prin art. I pct. 4 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 51/2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 486 din 30 iunie 2014, și au următorul cuprins: "(1) În scopul de a proteja autoritatea contractantă de riscul unui eventual comportament necorespunzător, contestatorul are obligația de a constitui garanția de bună conduită pentru întreaga perioadă cuprinsă între data depunerii contestației/cererii/plângerii și data rămânerii definitive a deciziei Consiliului/hotărârii instanței de judecată de soluționare a acesteia.

(2) Contestația/Cererea/Plângerea va fi respinsă în cazul în care contestatorul nu prezintă dovada constituirii garanției prevăzute la alin. (1).“

12. În susținerea neconstituționalității acestor dispoziții legale sunt invocate prevederile constituționale ale art. 21 alin. (4) potrivit căruia "Jurisdicțiile speciale administrative sunt facultative și gratuite“,art. 52 - Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică și art. 53 - Restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți.

13. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că, în ceea ce privește critica de neconstituționalitate a prevederilor criticate, în raport cu dispozițiile constituționale ale art. 21 alin. (4), prin Decizia nr. 5 din 15 ianuarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 188 din 19 martie 2015, a respins, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate (paragraful 33).

14. Cu acel prilej, Curtea a reținut că în materia achizițiilor publice există posibilitatea de contestare a actului autorității contractante atât pe calea contenciosului administrativ direct la instanțele de judecată competente, potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, cât și pe calea administrativ-jurisdicțională la Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor, în baza Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 15 mai 2006. Astfel, în prima ipoteză, cererea se introduce direct la instanța de judecată, urmând procedura stabilită de Legea nr. 554/2004; în cea de-a doua ipoteză, contestația se formulează la Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor, iar împotriva deciziei acestui organ jurisdicțional administrativ poate fi formulată plângere la instanța de judecată, potrivit prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2006. De altfel, referitor la cele două proceduri, Curtea observă că acestea diferă substanțial una față de cealaltă, spre exemplu, calea de atac, termenul de contestare etc.

15. În procedura prevăzută de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006, potrivit art. 255 alin. (1), "Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept ori într-un interes legitim printr-un act al autorității contractante, prin încălcarea dispozițiilor legale în materia achizițiilor publice, poate solicita, prin contestație, anularea actului, obligarea autorității contractante de a emite un act, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim pe cale administrativ-jurisdicțională, în condițiile prezentei ordonanțe de urgență“. Potrivit art. 281 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006, deciziile Consiliului privind soluționarea contestației pot fi atacate de către autoritatea contractantă și/sau de către orice persoană vătămată, în sensul art. 255 alin. (2), cu plângere la instanța judecătorească prevăzută la art. 283 alin. (1), în termen de 10 zile de la comunicare, atât pentru motive de nelegalitate, cât și de netemeinicie. Art. 283 alin. (1) mai sus menționat prevede că "Instanța competentă să soluționeze plângerea formulată împotriva deciziei pronunțate de Consiliu este curtea de apel, secția de contencios-administrativ și fiscal în a cărei rază se află sediul autorității contractante. Cu excepția cazurilor în care plângerea are ca obiect contestarea amenzii, Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor nu are calitatea de parte în proces.“ În acest context se observă că procedura prevăzută în secțiunea a 8-a - Căi de atac împotriva deciziilor Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor [art. 283-285¹] este una ulterioară utilizării procedurii administrativ-jurisdicționale. În acest context, prevederile art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 51/2014, potrivit cărora "Contestațiile/Cererile/Plângerile aflate în curs de soluționare la Consiliu/instanța de judecată la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență continuă să fie soluționate în condițiile și cu procedura prevăzută de legea în vigoare la data la care au fost depuse“, stabilesc măsuri procedurale tranzitorii care sunt de strictă și imediată aplicare.

16. Curtea a reținut că plângerea formulată împotriva deciziei Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor la instanța judecătorească este o cale de atac, aspect ce reiese atât din prevederile Ordonanței de urgență nr. 34/2006 care constituie reglementarea specială în materia achizițiilor publice, cât și din cele statuate prin jurisprudența Curții Constituționale referitoare la calea de atac împotriva deciziei organului de jurisdicție administrativă (Decizia nr. 296 din 22 mai 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 576 din 1 august 2014).

17. Referitor la legitimitatea constituțională a procedurilor administrativ-jurisdicționale, Curtea, în jurisprudența sa, a statuat, de principiu, că instituirea unei proceduri administrativ-jurisdicționale nu contravine dispozițiilor constituționale atât timp cât decizia organului administrativ de jurisdicție poate fi atacată în fața unei instanțe judecătorești, iar existența unor organe administrative de jurisdicție nu poate să ducă la înlăturarea intervenției instanțelor judecătorești în condițiile legii, sens în care este Decizia Plenului Curții Constituționale nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994, și Decizia nr. 284 din 27 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 344 din 21 mai 2012. De asemenea, pe lângă această exigență, desprinsă din jurisprudență, potrivit art. 21 alin. (4) din Constituție, jurisdicțiile speciale administrative trebuie să fie facultative și gratuite (a se vedea, în acest sens, și Decizia nr. 80 din 16 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 246 din 7 aprilie 2014, paragrafele 63-66).

18. În ceea ce privește gratuitatea jurisdicțiilor-administrative raportat la prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2006, analizând dispozițiile ce reglementează procedura soluționării contestațiilor în fața Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, Curtea a constatat că nu există nicio normă care să ateste existența vreunei taxe sau cauțiuni care să se facă venit la bugetul de stat sau la bugetul autorității administrativ-jurisdicționale. Curtea a reținut că gratuitatea consacrată de norma constituțională cuprinsă în art. 21 alin. (4) semnifică lipsa oricărei contraprestații pecuniare din partea persoanei care, alegând calea contenciosului administrativ-jurisdicțional, beneficiază gratuit de serviciul prestat de autoritatea administrativ-jurisdicțională (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 282 din 27 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 317 din 11 mai 2012). Având în vedere dispozițiile art. 271²alin. (6) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006, potrivit cărora "Sumele încasate de autoritatea contractantă din executarea garanției de bună conduită reprezintă venituri ale autorității contractante“, Curtea a reținut că soluția legislativă criticată respectă cerința constituțională referitoare la caracterul neoneros al procedurii administrativ-jurisdicționale, întrucât sumele reprezentând garanția de bună conduită se fac venit la autoritatea contractantă, fără a constitui o taxă pentru administrarea justiției sau prestarea unor servicii de către aceasta sau, după caz, de către Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor.

19. Dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2006 nu fixează imperativ urmarea căii de atac administrativ-jurisdicționale, ci o prevăd ca facultate de care beneficiază persoana care se consideră vătămată. De altfel, rațiunea pentru care legiuitorul a prevăzut această cale a fost aceea de a institui o modalitate eficientă de prevenire și limitare a abuzului de drept, având în vedere faptul că soluționarea contestațiilor în materia achizițiilor publice este necesar să se desfășoare și să se judece după o procedură caracterizată prin celeritate. Existența acestei căi nu împiedică respectiva persoană să apeleze direct la calea de atac judiciară, în măsura în care apreciază că aceasta îi servește mai bine interesele. Nicio dispoziție din cuprinsul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2006 nu prevede că actele autorităților contractante pot fi atacate numai la Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor, astfel cum nicio dispoziție din același act normativ nu împiedică persoana să se adreseze numai instanțelor de judecată. Neexistând stabilită o interdicție în privința sesizării directe a instanțelor de judecată, persoanele pot recurge la această sesizare (Decizia nr. 284 din 27 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 344 din 21 mai 2012).

20. Față de cele prezentate mai sus, Curtea a constatat că este neîntemeiată critica de neconstituționalitate raportată la art. 21 alin. (4) din Constituție, potrivit căruia "Jurisdicțiile speciale administrative sunt facultative și gratuite“.

21. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să determine reconsiderarea jurisprudenței Curții Constituționale, atât soluția, cât și considerentele cuprinse în aceste decizii își păstrează valabilitatea și în cauza de față.

22. Referitor la invocarea în susținerea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 52 din Constituție, Curtea observă că autoarea acesteia se limitează la a le enumera, fără însă a motiva în ce constă contrarietatea textelor legale criticate cu acestea, context în care Curtea nu poate formula propriile critici, la care, ulterior, să și răspundă (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 1.313 din 4 octombrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 12 din 6 ianuarie 2012).

23. Față de cele arătate, Curtea reține că prevederile art. 53 din Constituție nu au incidență în cauză, deoarece nu s-a constatat restrângerea exercitării unor drepturi sau libertăți fundamentale ale cetățenilor, astfel cum acestea sunt prevăzute de Constituție.