Decizia CCR nr. 549 din 15.07.2015 privind excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor pct. 8 (viii) al art. I pct. 13 din OUG nr. 8/2015 pt. modificarea și completarea unor acte normative

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 8/2015 pentru modificarea și completarea unor acte normative, excepție ridicată direct de Avocatul Poporului și care formează obiectul Dosarului nr. 923 D/2015 al Curții Constituționale.

2. Dezbaterile au avut loc în ședința publică din 23 iunie 2015, cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Drăgănescu, și a reprezentantului autorului excepției de neconstituționalitate, doamna consilier Ecaterina Mirea, fiind consemnate în încheierea din acea dată, când, având nevoie de timp pentru a delibera, Curtea, în temeiul prevederilor art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată, a amânat pronunțarea pentru data de 7 iulie 2015, iar apoi pentru 14 iulie 2015 și, respectiv, 15 iulie 2015.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

3. Prin Adresa nr. 6.426 din 14 mai 2015, înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 2.862 din 15 mai 2015, Avocatul Poporului a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 8/2015 pentru modificarea și completarea unor acte normative.

4. În motivarea excepției de neconstituționalitate Avocatul Poporului susține că ordonanța de urgență criticată, "în integralitatea ei, contravine prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituție, din perspectiva încălcării, prin pct. 8 (viii) al pct. 13 din același act normativ, a dispozițiilor art. 1 alin. (4), art. 21,art. 52 alin. (1), art. 53,art. 124 alin. (3) și art. 135 alin. (2) din Legea fundamentală."

5. Astfel, cu referire, punctual, doar la prevederile pct. 8 (viii) al art. I pct. 13 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 8/2015, Avocatul Poporului susține că acestea anihilează, practic, efectele obligatorii ale unei hotărâri judecătorești, ceea ce încalcă principiul separației puterilor în stat și liberul acces la justiție. Deși procesul-verbal de constatare a contravenției la care acesta se referă este supus controlului instanței de judecată, hotărârea judecătorească de anulare a acestuia nu are nicio finalitate cu caracter reparatoriu pentru persoana vătămată în patrimoniul său, întrucât amenda și suma de bani achitată nu se restituie, așa cum reiese din textul legal criticat. În aceste condiții, dreptul oricărei persoane de a se adresa justiției pentru apărarea drepturilor, a libertăților și a intereselor sale legitime devine teoretic și iluzoriu, cu atât mai mult cu cât dispozițiile art. 52 din Constituție recunosc dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ de a obține recunoașterea dreptului legitim sau a interesului pretins, anularea actului și repararea pagubei. De asemenea, imposibilitatea instanței de a se pronunța asupra reparării pagubei, în speță restituirea sumelor reținute în temeiul unui proces-verbal a cărui nelegalitate a fost contestată, este de natură să aducă atingere independenței judecătorilor. Rolul instanței de judecată nu trebuie să fie unul pur formal, ci soluția trebuie să aparțină exclusiv instanței ca o garanție a independenței asigurate la nivel constituțional, prin prevederile art. 124 alin. (3). Se mai arată că măsurile instituite prin ordonanța de urgență, contrar motivării reținute în preambul, sunt de natură să afecteze mediul de afaceri și să creeze premisele unor abuzuri din partea organelor de control care, cunoscând faptul că soluția de anulare a procesului-verbal de contravenție pronunțată de instanța de judecată nu are niciun efect asupra amenzii achitate, pot încheia procese-verbale în afara condițiilor impuse de cadrul legal.

6. În continuare, dezvoltând din punct de vedere teoretic proporționalitatea "ca principiu general al dreptului", Avocatul Poporului susține că reglementarea care statuează că achitarea amenzii contravenționale sau jumătate din cuantumul acesteia, după caz, precum și o sumă egală cu de zece ori amenda aplicată în vederea încetării sancțiunii complementare a suspendării activității operatorului economic pentru o durată de 30 de zile, care încetează de drept la 24 de ore de la prezentarea dovezii achitării la organul constatator, apare ca o măsură disproporționată pentru operatorul economic. Dispozițiile legale criticate condiționează exercitarea de către operatorul economic a liberului acces la o activitate economică de achitarea unei sume de bani având caracter exorbitant, acesta fiind constrâns, practic, de organele statului, să suporte o sarcină inechitabilă și neconstituțională în vederea exercitării unei libertăți fundamentale. Or, plata unei asemenea sume, care are caracter arbitrar, constituie nu doar o măsură de restrângere a exercițiului drepturilor, ci și o obligație excesivă asupra patrimoniului operatorului economic, care poate duce la o îmbogățire a statului corelativ cu diminuarea proprietății persoanei, neconformă cu principiile unei societăți democratice.

7. Față de aceste susțineri și reținând încălcarea drepturilor fundamentale menționate, Avocatul Poporului apreciază că instanța de contencios constituțional este competentă să efectueze controlul de constituționalitate și prin raportare la dispozițiile art. 115 alin. (6) din Constituție, care prevăd că o ordonanță de urgență nu poate afecta drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute de Constituție. În opinia Avocatului Poporului, în cazul de față, ordonanța de urgență afectează direct accesul liber la justiție, dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică de a obține repararea pagubei, condițiile restrângerii exercițiului unor drepturi și libertăți, precum și libertatea economică ale persoanelor vizate de ipoteza normei legale criticate. Ordonanța de urgență "nu conține simple norme de procedură care să vizeze competența instanțelor judecătorești, ci și norme care produc efecte de ordin patrimonial, care pot avea consecințe negative iremediabile pentru activitatea economică a persoanelor vizate de ipoteza normei legale".

8. Se conchide în sensul că "actul normativ criticat este neconstituțional în ansamblul său, întrucât afectează, pentru argumentele arătate, accesul liber la justiție, dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică de a obține repararea pagubei, condițiile restrângerii exercițiului unor drepturi și libertăți, precum și libertatea economică ale persoanelor vizate de ipoteza normei legale criticate."

9. În conformitate cu dispozițiile art. 30 alin. (1) și ale art. 33 din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului și Guvernului pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

10. Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând actul de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile reprezentantului autorului excepției, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

11. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) teza a doua din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 32 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

12. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie, potrivit sesizării, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 8/2015 pentru modificarea și completarea unor acte normative. Avocatul Poporului critică însă, punctual, numai prevederile pct. 8 (viii) al art. I pct. 13 din actul normativ menționat, cuprins între modificările Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 28/1999 privind obligația operatorilor economici de a utiliza aparate de marcat electronice fiscale, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 75 din 21 ianuarie 2005, cu modificările și completările ulterioare. Celelalte articole ale aceleiași ordonanțe de urgență privesc fie alte acte normative [Legea nr. 205/2006 privind ratificarea Acordului de împrumut dintre România și Banca Internațională pentru Reconstrucție și Dezvoltare pentru finanțarea Proiectului privind reforma sistemului judiciar, semnat la București la 27 ianuarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 454 din 25 mai 2006, cu completările ulterioare (art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 8/2015) și Ordonanța Guvernului nr. 15/2002 privind aplicarea tarifului de utilizare și a tarifului de trecere pe rețeaua de drumuri naționale din România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 82 din 1 februarie 2002, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 424/2002, cu modificările și completările ulterioare (art. III din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 8/2015)], fie reglementează dispoziții cu caracter tranzitoriu și final [cuprinse în art. IV-VIII]. Criticile formulate de Avocatul Poporului nu se referă la niciuna dintre normele cuprinse în art. II-VIII din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 8/2015, întreaga motivare a excepției bazându-se doar pe critica soluțiilor legislative reglementate de pct. 8 (viii) al art. I pct. 13 al acesteia.

13. Astfel fiind, Curtea reține că obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie pct. 8 (viii) al art. I pct. 13 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 8/2015 pentru modificarea și completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 285 din 28 aprilie 2015, care, la data sesizării Curții Constituționale, avea următorul cuprins: "(viii) în situațiile prevăzute la pct. (vii), dacă operatorul economic achită amenda contravențională sau jumătate din cuantumul acesteia, după caz, precum și o sumă egală cu de zece ori amenda aplicată, sancțiunea complementară încetează de drept la 24 de ore de la prezentarea dovezii achitării la organul constatator. Suma de bani egală cu de zece ori amenda aplicată se face venit la bugetul de stat, poate fi achitată la Casa de Economii și Consemnațiuni - C.E.C. - S.A. sau la unitățile Trezoreriei Statului și nu se restituie în cazul în care, la solicitarea operatorului economic, instanța de judecată anulează procesul- verbal de constatare a contravenției. Termenul de 24 de ore curge de la data înregistrării la registratura organului constatator a dovezii achitării sau de la data confirmării de primire dacă aceasta a fost transmisă prin poștă."

14. Dispozițiile constituționale invocate în motivarea excepției de neconstituționalitate sunt cele ale art. 1 alin. (4) referitor la principiul separației și echilibrului puterilor în stat, art. 21 - Accesul liber la justiție,art. 45 - Libertatea economică,art. 52 alin. (1) privind dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, art. 53 - Restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți,art. 124 alin. (3) potrivit cărora judecătorii sunt independenți și se supun numai legii și art. 135 alin. (2) lit. a) privind obligația statului de a asigura libertatea comerțului, protecția concurenței loiale, crearea cadrului favorabil pentru valorificarea tuturor factorilor de producție.

15. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată, mai întâi, că, ulterior sesizării sale cu excepția de neconstituționalitate, pct. 8 (viii) al art. I pct. 13 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 8/2015 a fost modificat prin articolul unic pct. 6 din Legea nr. 186/2015 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 8/2015 pentru modificarea și completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 495 din 6 iulie 2015, în prezent având următorul cuprins: "(viii) în situațiile prevăzute la pct. (vii), dacă operatorul economic achită amenda contravențională sau jumătate din cuantumul acesteia, după caz, precum și o sumă egală cu de zece ori amenda aplicată, sancțiunea complementară încetează de drept la 24 de ore de la prezentarea dovezii achitării la organul constatator. Suma de bani egală cu de zece ori amenda aplicată se face venit la bugetul de stat și poate fi achitată la Casa de Economii și Consemnațiuni - C.E.C. - S.A. sau la unitățile Trezoreriei Statului. Termenul de 24 de ore curge de la data înregistrării la registratura organului constatator a dovezii achitării sau de la data confirmării de primire dacă aceasta a fost transmisă prin poștă."

16. În noua redactare, textul legal nu mai cuprinde una dintre soluțiile legislative criticate de Avocatul Poporului în sesizarea formulată în cauză. Astfel, nu mai subzistă interdicția restituirii, în cazul anulării procesului-verbal de contravenție de către instanța de judecată, a sumei egale cu de zece ori amenda aplicată, sumă achitată de operatorul economic pentru a beneficia de încetarea de drept a sancțiunii contravenționale complementare. Or, potrivit art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale,

"Curtea Constituțională decide asupra excepțiilor ridicate în fața instanțelor judecătorești sau de arbitraj comercial privind neconstituționalitatea unei legi sau ordonanțe ori a unei dispoziții dintr-o lege sau dintr-o ordonanță în vigoare, care are legătură cu soluționarea cauzei în orice fază a litigiului și oricare ar fi obiectul acestuia." În jurisprudența sa, Curtea Constituțională a reținut că, potrivit art. 33 din Legea nr. 47/1992, "La soluționarea excepției de neconstituționalitate [formulate de Avocatul Poporului - s.n.], dispozițiile art. 29-31 se aplică în mod corespunzător", însă sintagma "în vigoare" nu poate fi interpretată în același fel ca în cazul Deciziei nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, întrucât soluționarea excepției de neconstituționalitate ridicate direct de Avocatul Poporului se face în cadrul unui control abstract de constituționalitate. Așadar, atât timp cât Curtea Constituțională nu poate determina dacă dispozițiile legale criticate produc în continuare efecte și nici întinderea acestora (apreciere care se poate face atunci când este vorba de o excepție ridicată în fața unei instanțe judecătorești sau de arbitraj comercial), Curtea nu poate decât să respingă ca devenită inadmisibilă excepția de neconstituționalitate ridicată direct de Avocatul Poporului (a se vedea Decizia nr. 1.167 din 15 septembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 808 din 16 noiembrie 2011). Astfel fiind, Curtea urmează să respingă, ca devenită inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor pct. 8 (viii) al art. I pct. 13 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 8/2015 pentru modificarea și completarea unor acte normative, cât privește teza "nu se restituie în cazul în care, la solicitarea operatorului economic, instanța de judecată anulează procesul-verbal de constatare a contravenției."

17. Celelalte dispoziții ale aceluiași articol, păstrate în noua redactare a acestuia, și care instituie regula potrivit căreia sancțiunea complementară încetează de drept în situația în care operatorul economic achită amenda contravențională sau jumătate din cuantumul acesteia, după caz, precum și o sumă egală cu de zece ori amenda aplicată sunt criticate, în esență, pentru că ar condiționa exercitarea de către operatorul economic a liberului acces la o activitate economică de achitarea unei sume de bani având caracter exorbitant. Acesta este constrâns, practic, de organele statului, să suporte o sarcină inechitabilă și neconstituțională în vederea exercitării unei libertăți fundamentale. Plata unei asemenea sume constituie, în opinia Avocatului Poporului, o măsură de restrângere a exercițiului drepturilor și o obligație excesivă asupra patrimoniului operatorului economic, care poate duce la o îmbogățire a statului, corelativ cu diminuarea proprietății persoanei, neconformă cu principiile unei societăți democratice.

18. Examinând soluția legislativă consacrată de textul de lege criticat, Curtea reține că aceasta este discutabilă sub aspectele pe care Avocatul Poporului le-a invocat în sesizarea formulată, însă din punctul de vedere al oportunității, respectiv ca opțiune de politică legislativă financiar-fiscală, fără a ridica însă problemele de constituționalitate sesizate.

19. Astfel, nu poate fi reținută încălcarea art. 45 din Constituție, întrucât textul legal criticat nu condiționează accesul la o activitate economică, ci instituie o posibilitate pentru operatorul economic sancționat contravențional de a opta între menținerea sancțiunii complementare aplicate sau încetarea acesteia, cu condiția executării sancțiunii contravenționale principale și a plății sumei prevăzute de textul legal. Această posibilitate de opțiune intervine după constatarea săvârșirii unei contravenții și aplicarea sancțiunilor contravenționale, prin urmare nu poate fi calificată ca un act de constrângere sau o condiționare a accesului la o activitate economică. Curtea Constituțională a statuat în acest sens în jurisprudența sa faptul că operatorul economic în activitatea căruia s-a constatat săvârșirea unei contravenții nu poate invoca principiul libertății economice, în condițiile în care acesta nu a respectat prevederile legale (a se vedea Decizia nr. 339 din 10 martie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 305 din 4 mai 2011).

20. Nu este vorba în cauză nici de o măsură cu caracter sancționator, nici de o restrângere a exercițiului drepturilor invocate, pentru a se putea proceda la un examen de proporționalitate în sensul art. 53 din Constituție. Soluția legislativă criticată consacră, mai degrabă, o măsură vizând realizarea unui just echilibru între interesul general pe care statul trebuie să îl protejeze în virtutea art. 135 din Constituție și drepturile persoanei protejate de art. 45 din Constituție. Aceasta cu atât mai mult cu cât, așa cum a statuat Curtea Constituțională în mod constant în jurisprudența sa, accesul liber la o activitate economică nu este un drept absolut al persoanei, ci este condiționat de respectarea limitelor stabilite de lege, limite ce urmăresc asigurarea unei anumite discipline economice ori protejarea unor interese generale, precum și asigurarea respectării drepturilor și intereselor legitime ale tuturor (a se vedea Decizia Curții Constituționale nr. 162 din 8 februarie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 272 din 19 aprilie 2011). Dreptul fundamental invocat nu înlătură obligația operatorului economic de a se conforma regulilor de comerț și, de asemenea, nu exclude instituirea, prin lege, a unor sancțiuni contravenționale în cazul încălcării acestor reguli (a se vedea mutatis mutandis Decizia nr. 472 din 4 noiembrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 52 din 17 ianuarie 2004).

21. De altfel, față de noua redactare a textului de lege criticat, persoana contravenientă are deschisă calea accesului la justiție împotriva procesului-verbal de constatare a contravenției, cadru în care poate solicita și obține restituirea tuturor sumelor achitate în baza acestuia, în situația în care instanța de judecată anulează actul contestat.

22. Cât privește aspectele de oportunitate ale unei astfel de soluții legislative, acestea nu intră în competența de analiză și soluționare a Curții Constituționale.