Decizia CCR nr. 572 din 16.10.2014 privind excepţia de neconstituţionalitate a prev. art. 6 alin. 1 lit. a) şi b) şi alin. 2-(4) din OUG nr. 91/2003 - organizarea Gărzii Financiare

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Simona Ricu.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 6 alin. (1) lit. a) și b) și alin. (2)-(4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 91/2003 privind organizarea Gărzii Financiare, excepție ridicată de Romică Bejenaru în Dosarul nr. 890/59/2012 al Tribunalului Caraș-Severin - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. Excepția de neconstituționalitate formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 404D/2014.

2. La apelul nominal lipsesc părțile, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Magistratul-asistent referă asupra cauzei și arată că autorul excepției a depus la dosar note scrise în susținerea criticii de neconstituționalitate, împreună cu o serie de documente exemplificative în acest sens.

4. Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care arată că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 91/2003 privind organizarea Gărzii Financiare a fost abrogată în temeiul art. 19 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 74/2013. Având în vedere, însă, Decizia nr. 766/2011, Curtea Constituțională este competentă să se pronunțe asupra prevederilor de lege cu care a fost sesizată, chiar dacă acestea nu mai sunt în vigoare, ele continuând să își producă efectele în cauza concretă dedusă judecății.

5. În acest context, reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate și arată că, potrivit art. 9 alin. (3) din Hotărârea Guvernului nr. 1.324/2009 privind organizarea și funcționarea Gărzii Financiare, în situația în care, ca urmare a controlului efectuat, comisarii Gărzii Financiare constată săvârșirea unor contravenții, aceștia încheie procese-verbale pentru constatarea și sancționarea contravențiilor, în condițiile stabilite de Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor. De asemenea arată că, potrivit art. 11 alin. (2) din aceeași hotărâre, procesele-verbale pot fi atacate în condițiile legislației privind regimul juridic al contravențiilor.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

6. Prin Încheierea din 25 aprilie 2014, pronunțată în Dosarul nr. 890/59/2012, Tribunalul Caraș-Severin - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 6 alin. (1) lit. a) și b) și alin. (2)-(4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 91/2003 privind organizarea Gărzii Financiare. Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată de Romică Bejenaru într-o cauză având ca obiect anulare act administrativ.

7. În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia susține, în esență, că reglementarea legală criticată este neconstituțională, întrucât "legiuitorul nu a stabilit clar, previzibil și concis ce acte de control trebuie să întocmească Garda Financiară în urma unui control tematic sau control curent" și nici căile de atac împotriva acestor acte.

8. Tribunalul Caraș-Severin - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată.

9. În conformitate cu prevederile art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului, precum și Avocatului Poporului, pentru a-și formula punctele de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.

10. Avocatul Poporului consideră că prevederile art. 6 alin. (1) lit. a) și b) și alin. (2)-(4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 91/2003 privind organizarea Gărzii Financiare sunt constituționale. În acest sens arată că prevederile legale criticate "reglementează executarea de către personalul Gărzii Financiare a unor operațiuni de control pentru stabilirea stării de fapt fiscale, pentru constatarea și sancționarea contravențiilor, precum și pentru constatarea împrejurărilor privind săvârșirea unor fapte prevăzute de legea penală", prevederi care "nu aduc atingere principiului egalității cetățenilor în fața legii, întrucât se aplică tuturor persoanelor aflate în situația reglementată de ipoteza normei juridice, fără a institui privilegii sau discriminări pe criterii arbitrare".

11. Apreciază, totodată, că reglementarea legală criticată nu aduce atingere nici art. 21 și art. 124 alin. (2) din Constituție, deoarece, în temeiul art. 5 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 91/2003, împotriva procesului-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor se poate formula plângere, potrivit prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, cu modificările și completările ulterioare. De asemenea arată că în situația în care sunt constatate împrejurări privind săvârșirea unor fapte prevăzute de legea penală în domeniul financiar-fiscal, organele Gărzii Financiare întocmesc procese-verbale în baza cărora sesizează organele de urmărire penală cu privire la faptele constatate, iar părțile interesate nemulțumite de actele și măsurile dispuse în cursul urmăririi penale au posibilitatea să formuleze plângere împotriva acestora ori la procurorul ierarhic superior și, în condițiile legii, la instanța de judecată competentă material și teritorial.

12. Referitor la critica privind caracterul imprecis al textului de lege, Avocatul Poporului arată că "interpretarea și aplicarea normelor juridice sunt operații ce aparțin organelor și autorităților competente, învestite prin lege cu astfel de atribuții", iar nu de competența Curții Constituționale, întrucât "acceptarea acestor critici ar echivala cu transformarea instanței de contencios constituțional într-un legislator pozitiv, ceea ce ar contraveni art. 61 din Constituție, potrivit căruia «Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a țării»."

13. Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Guvernul nu au transmis punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, notele scrise depuse la dosar, concluziile procurorului, dispozițiile de lege criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

14. Curtea a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (1) și (2), art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

15. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile art. 6 alin. (1) lit. a) și b) și alin. (2)-(4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 91/2003 privind organizarea Gărzii Financiare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 712 din 13 octombrie 2003, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora

"(1) Personalul Gărzii Financiare execută:

a) operațiuni de control curent:

b) operațiuni de control tematic.

(2) Controlul curent se execută operativ și inopinat, pe baza legitimației de control, a insignei de împuternicire și a ordinului de serviciu.

(3) Controlul tematic se execută de către comisarii Gărzii Financiare în baza ordinelor date de către ministrul finanțelor publice, președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală sau de către comisarul general.

(4) Persoana care dispune controlul tematic stabilește obiectivele de verificat, entitățile supuse controlului, perioada asupra căreia se efectuează verificarea, precum și durata controlului. "

Curtea reține că, potrivit art. 19 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătățirea și reorganizarea activității Agenției Naționale de Administrare Fiscală, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 389 din 29 iunie 2013, "(1) În termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a hotărârii Guvernului prevăzută la art. 13 alin. (1) se abrogă Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 91/2003 privind organizarea Gărzii Financiare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 712 din 13 octombrie 2003, aprobată cu modificări prin Legea nr. 132/2004, cu modificările și completările ulterioare, și Hotărârea Guvernului nr. 1.324/2009 privind organizarea și funcționarea Gărzii Financiare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 800 din 24 noiembrie 2009, cu modificările și completările ulterioare. "

Astfel, în temeiul art. 13 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 74/2013, Guvernul României a adoptat Hotărârea nr. 520 din 24 iulie 2013 privind organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Administrare Fiscală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 473 din 30 iulie 2013, așa încât, la data de 27 octombrie 2013, a fost abrogată Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 91/2003 privind organizarea Gărzii Financiare. În aceste condiții, Curtea constată că la data sesizării sale, și anume 25 aprilie 2014, prevederile de lege criticate din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 91/2003 erau abrogate.

16. În legătură cu examinarea unor texte de lege care nu mai sunt în vigoare, prin Decizia nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, nuanțând interpretarea sintagmei "în vigoare" din cuprinsul art. 29 din Legea nr. 47/1992, text care circumstanțiază controlul de constituționalitate numai la legile și ordonanțele în vigoare, Curtea Constituțională a reținut că acest control vizează "dispozițiile aplicabile cauzei, chiar dacă acestea nu mai sunt în vigoare", dar ale căror efecte juridice continuă să se producă și după ieșirea lor din vigoare. O astfel de soluție a fost justificată prin faptul că, deși abrogată, "legea civilă poate ultraactiva în unele situații, potrivit principiului «tempus regit actum»". Așa fiind, Curtea este competentă și urmează a se pronunța asupra prevederilor de lege cu care a fost sesizată, chiar dacă acestea nu mai sunt în vigoare, ele continuând să își producă efectele în cauza concretă dedusă judecății.

17. În susținerea neconstituționalității prevederilor legale criticate, autorul excepției invocă încălcarea dispozițiilor constituționale ale art. 16 alin. (1) potrivit cărora "Cetățenii sunt egali în fața legii și a autorităților publice, fără privilegii și fără discriminări", art. 21 care consacră Accesul liber la justiție și art. 124 alin. (2) potrivit căruia "Justiția este unică, imparțială și egală pentru toți". De asemenea invocă și încălcarea dispozițiilor art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

18. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că autorul acesteia susține, în esență, că reglementarea legală criticată nu precizează cu claritate care sunt actele de control pe care trebuie să le întocmească Garda Financiară în urma unui control tematic sau control curent și nici căile de atac împotriva acestor acte.

19. Cu privire la aceste aspecte, Curtea reține că, potrivit Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 91/2003 și a Regulamentului din 12 februarie 2010 de organizare și funcționare a Gărzii Financiare, aprobat prin Ordinul nr. 1.468/2010, emis de către președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală și publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 115 din 19 februarie 2010, "Garda Financiară este instituție publică de control, cu personalitate juridică, aflată în subordinea Agenției Naționale de Administrare Fiscală, care exercită controlul operativ inopinat privind prevenirea, descoperirea și combaterea oricăror acte și fapte care au ca efect frauda și evaziunea fiscală, precum și alte fapte date prin lege în competența sa."

20. Potrivit prevederilor art. 6 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 91/2003, Garda Financiară execută operațiuni de control curent, materializate în control operativ și control inopinat, precum și operațiuni de control tematic, în baza ordinelor date de către ministrul finanțelor publice, președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală sau de către comisarul general. Persoana care dispune controlul tematic stabilește obiectivele de verificat, entitățile supuse controlului, perioada asupra căreia se efectuează verificarea, durata și momentul declanșării controlului. Constatările rezultate ca urmare a controalelor efectuate se consemnează în acte de control, în care se descriu faptele, se menționează prevederile legale încălcate, se aplică sancțiuni și se dispun măsurile prevăzute de lege.

21. Potrivit art. 4 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 91/2003, pentru combaterea actelor și faptelor de evaziune și fraudă fiscală, Garda Financiară efectuează controlul operativ și inopinat cu privire la respectarea actelor normative în scopul prevenirii, descoperirii și combaterii oricăror acte și fapte interzise de lege; pentru asigurarea respectării normelor de comerț, prevenirea, depistarea și înlăturarea operațiunilor ilicite; în vederea stabilirii modului și a condițiilor de producere, depozitare, circulație și valorificare a bunurilor, în toate locurile și spațiile în care se desfășoară activitatea operatorilor economici, pentru eliminarea faptelor ilicite; precum și în scopul depistării și combaterii activităților care generează fenomene de evaziune și fraudă fiscală.

22. În activitatea sa de control, potrivit Ordinului nr. 889 din 24 iunie 2005 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aparatul de control financiar al statului din cadrul Ministerului Finanțelor Publice, actele pe care Garda Financiară le încheie, sunt, spre exemplu: procese-verbale de control financiar, note explicative, note de constatare, note (rapoarte) unilaterale, procese-verbale pentru constatarea unor împrejurări privind fapte penale din domeniul financiar-fiscal, procese-verbale de constatare și sancționare a contravențiilor, procese-verbale de ridicare de documente sau procese-verbale de sigilare-desigilare.

23. Valorificarea constatărilor privind starea fiscală, înscrise în procesele-verbale, se face în condițiile stabilite prin ordin al președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală, un exemplar al procesului-verbal fiind comunicat organului fiscal competent în gestionarea dosarului fiscal al contribuabilului. Actele de control încheiate ca urmare a finalizării activității propriu-zise, pentru a-și produce efectele pe care legea sau alte reglementări le stabilesc, urmează a fi valorificate prin punerea în aplicare a măsurilor stabilite în conținutul acestora.

24. Actele de control întocmite de comisarii Gărzii Financiare sunt acte administrative de control operativ și inopinat și se comunică direcțiilor generale ale finanțelor publice în a căror rază teritorială se află sediul social al operatorului economic controlat, pentru luarea măsurilor fiscale, sau organelor de urmărire penală, după caz. Actele prin care sunt dispuse măsurile cu caracter imediat rezultate din controlul efectuat de către comisarii Gărzii Financiare, a căror executare este în sarcina entităților verificate, constituie acte opozabile entităților respective. Aceste acte de control sunt supuse procedurilor de contestare prevăzute în reglementările care le stabilesc forța juridică și efectele. În lipsa unor astfel de prevederi, actele de control sunt supuse unei proceduri administrative de verificare, efectuată - de regulă - de organul ierarhic superior celui din care provine personalul cu atribuții de control sau controlului judecătoresc.

25. Având în vedere cele mai sus precizate, Curtea reține că, prin Hotărârea din 24 mai 2007, definitivă la 24 august 2007, pronunțată în Cauza Dragotoniu și Militaru-Pidhorni împotriva României, paragraful 36, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat faptul că, "tocmai în considerarea principiului generalității legilor, formularea acestora nu poate prezenta o precizie absolută. Una dintre tehnicile-tip de reglementare constă în recurgerea la unele categorii mai degrabă generale decât la liste exhaustive. Astfel, numeroase legi se folosesc prin forța lucrurilor de formule mai mult sau mai puțin vagi, pentru a evita o rigiditate excesivă și pentru a se putea adapta schimbărilor de situație."

26. Așa fiind, față de critica de neconstituționalitate formulată în prezenta cauză, Curtea constată că, pentru a detalia anumite situații, legiuitorul a recurs la acte normative inferioare, ce au fost date în executarea unui act normativ cu putere de lege și, ca atare, nu sunt întemeiate criticile formulate de autorul excepției de neconstituționalitate cu privire la lipsa de precizie și claritate în ceea ce privește actele care pot fi încheiate de Garda Financiară în exercitarea activității de control financiar.