ANEXĂ - STRATEGIA. - HG nr. 1076/2014 - aprobarea Strategiei privind mai buna reglementare 2014–2020

Cuprins

Lista tabelelor

Lista figurilor

Abrevieri

Glosar de termeni

I. Informații generale

II. Definirea problemei

III. Principii generale

IV. Obiectivele strategiei

V. Direcții de acțiune

V.1 Simplificarea fondului activ al legislației

V.1.1. Sistematizarea și unificarea legislației

V.1.2. Reducerea birocrației pentru mediul de afaceri

V.2. Creșterea calității fluxului reglementărilor

V.2.1. Fundamentarea actelor normative

V.2.2. Transparența și calitatea procesului de consultare

V.2.3. Implementarea legislației europene

V.3 Dezvoltarea capacității administrative pentru implementarea politicilor privind mai buna reglementare

V.3.1. Cadrul instituțional

V.3.2. Specializarea resurselor umane în elaborarea studiilor de impact

VI. Rezultatele acțiunilor și indicatori

VII. Implicații pentru buget

VIII. Implicații juridice și cadrul instituțional

IX. Proceduri de monitorizare și evaluare

X. Plan de acțiuni

Bibliografie

Ținte - indicatori raport Doing Business

Model de raport de monitorizare

Lista tabelelor

Tabelul 1. Autorizația de construire (anii 2012, 2013, 2014)

Tabelul 2. Începerea unei afaceri (anii 2012, 2013, 2014)

Tabelul 3. Plata taxelor (anii 2012, 2013, 2014)

Lista figurilor

Figura 1. Eficiența guvernării

Figura 2. Evoluția comparativă a eficienței guvernării în unele state din Europa de Est

Figura 3. Arborele problemelor și obiectivelor pentru politicile privind mai buna reglementare

Abrevieri

SGG - Secretariatul General al Guvernului

CG - Centrul Guvernului

UE - Uniunea Europeană

CE - Comisia Europeană

UPP - Unitatea de politici publice

DPP - Direcția politici publice

CPM - Cancelaria Primului-Ministru

PALG - Planul anual de lucru al Guvernului

SCM - Standard cost model

RIA - Regulatory Impact Assessment

IMM - Întreprinderi mici și mijlocii

ONG - Organizație nonguvernamentală

SIGMA - Support for Improvement in Governance and Management

OECD - Organisation for Economic Co-operation and Development

FMI - Fondul Monetar Internațional

DB - Doing Business

MFP - Ministerul Finanțelor Publice

MJ - Ministerul Justiției

ME - Ministerul Economiei

MAI - Ministerul Afacerilor Interne

MAE - Ministerul Afacerilor Externe

CNP - Comisia Națională de Prognoză

Glosar de termeni

Reglementare - în această strategie termenul reglementare desemnează în sens larg atât procesul de elaborare, monitorizare și implementare, cât și documentele realizate în urma derulării acestuia și adoptate la nivelul Guvernului, al căror conținut are un caracter obligatoriu. Acestea includ atât obligațiile stabilite prin intermediul unui act normativ, cât și pe cele care decurg din documente de politici publice (strategii și propuneri de politici publice).

"Burden hunting“ ("identificarea poverilor administrative“) - această metodă a fost inventată de MindLab, un institut independent din Danemarca al cărui obiectiv este de a identifica tehnici inovatoare în vederea implementării lor la nivelul administrației publice. Tehnica burden hunting pornește de la o etapă de identificare a problemelor la nivelul unei singure sau al unui număr restrâns de companii afectate de conținutul unor reglementări și se termină cu identificarea acelor prevederi cu impact negativ asupra dezvoltării acestor companii. Metoda este derivată din aplicarea metodei costului standard ("The Burden-Hunter technique - A user-centric approach to cutting red tape“, MindLab, 2010).

Ghilotina™ reglementărilor - este o tehnică de revizuire rapidă a unui număr mare de reglementări și de eliminare a acelora care nu mai sunt necesare, fără a fi nevoie de o acțiune legală de durată și costisitoare pentru fiecare reglementare în parte. Aplicarea acestei metode contribuie la reducerea costurilor politice și administrative prin eliminarea unui număr mare de acte normative care afectează dezvoltarea mediului privat. Această metodă a fost aplicată cu succes în sisteme administrative din Europa, America și Asia. Rezultatele aplicării acestei metode pot constitui un fundament solid pentru viitoare strategii de îmbunătățire a reglementărilor ("Effective and Sustainable Regulatory Reform: The Regulatory Guillotine in Three Transition and Developing Countries“, Scott Jacobs, Irina Astrakhan, 2006).

Bugetarea pe bază de performanță - reprezintă o modalitate de organizare a bugetului pe baza relației dintre programe de finanțare și rezultatele acelor programe. Procesul de bugetare pe bază de performanță poate fi implementat în cadrul companiilor private sau publice și are ca scop creșterea eficienței și eficacității alocării resurselor în vederea atingerii unor obiective prestabilite.

Bugetarea pe bază de programe - acest mod de bugetare este o specie a bugetarii pe bază de performanță și aplică analiza cost-beneficiu în modul de alocare a resurselor în funcție de diferite programe și evaluează rezultatele comparativ cu un set de obiective propuse. Programele sunt seturi de măsuri corelate cu obiective guvernamentale. Clasificarea în funcție de programe se aplică tuturor programelor guvernamentale. Un sistem de bugetare pe bază de programe (sau variante ale acestuia, cum ar fi bugetarea cu bază zero - zero based budgeting) nu a fost complet implementat în nicio țară din lume, în special datorită cerințelor de management și informații extrem de dificil de îndeplinit ("Manual de transparență fiscală“, Fondul Monetar Internațional, 2007, Washington DC, Glosar).

Eficiența guvernării - indicator care oferă informații cu privire la percepția asupra calității serviciilor publice, calitatea funcției publice și independența față de presiunile politice, calitatea formulării politicilor publice și credibilitatea asumării guvernamentale a acestor politici.

Guvernanța - constă în tradițiile și instituțiile prin care este exercitată autoritatea într-un stat. Aceasta include procesele prin care guvernele sunt selectate, monitorizate și înlocuite, capacitatea acestora de a formula și implementa politici publice eficiente, precum și respectul cetățenilor pentru instituțiile care guvernează interacțiunile sociale și economice dintre ei. ("WorldWide Governance Indicators“, Banca Mondială).

Guvernare - în sens larg, guvernarea desemnează sistemul prin care un stat sau o comunitate este condusă ("Oxford English Dictionary“, Oxford University Press, 2010). Uneori termenul guvernare se referă la acțiunile unei echipe guvernamentale care temporar deține puterea executivă a statului. De asemenea, termenul guvernare este deseori folosit ca fiind sinonim cu cel de guvernantă. În această strategie, termenul guvernare se referă la acțiunile unui guvern temporar și nu este folosit în același sens cu termenul de guvernantă, care desemnează pe lângă actul guvernării și corpul de instituții și cutume care se dezvoltă în societate, independent de acțiunile unui guvern central temporar.

Metareglementarea - se referă la politicile care vizează însăși reglementarea ca instrument de realizare a politicilor publice. De exemplu, inițiativele de tipul "one in, one out“ ("principiul numărului constant“) din Marea Britanie se fundamentează pe un set de principii asociate cu intenția de a stabili reguli care vizează însuși procesul de reglementare. Strategiile privind mai buna reglementare se înscriu în acest demers de metareglementare care are ca obiect instituțiile de reglementare, mai degrabă decât conținutul propriu-zis al reglementărilor.

Planificare strategică - este un instrument de management prin care se poate decide în cadrul unei organizații în ceea ce privește scopurile sau obiectivele acesteia. Acest instrument a fost inițial utilizat în companiile private și a fost ulterior preluat în organizațiile administrației publice. Planificarea strategică este deseori asociată cu controlul managementului asupra îndeplinirii eficiente a obiectivelor unei organizații, precum și controlul operațional (controlul asupra derulării propriu-zise a acțiunilor prin care sunt atinse obiectivele) (Public Administration Review 26, Schick, Allen, decembrie 1966). În România, un set de măsuri privind adoptarea planificării strategice au fost inițiate la nivelul guvernării centrale, ca preambul al implementării bugetarii pe bază de programe.

Politici publice - constau într-un set de măsuri, acțiuni, reglementări concepute și implementate în vederea soluționării unor probleme de interes cetățenesc. Politicile publice sunt de obicei formulate și apoi implementate de către autorități executive de la nivel local sau central. În România, formalizarea elaborării politicilor publice a fost inițiată de Centrul Guvernului (Secretariatul General al Guvernului).

I.Informații generale

Politicile privind mai buna reglementare constituie una dintre componentele procesului de modernizare a administrației publice. Calitatea, frecvența și profilul reglementării indică nivelul de performanță a administrației publice și capacitatea acesteia de a iniția, fundamenta și implementa politici publice. Inițiativele care se înscriu în coordonatele acestui gen de politici vizează asigurarea premiselor unei dezvoltări socioeconomice durabile. Politicile privind mai buna reglementare constituie o condiție a bunei guvernări din punctul de vedere al eficienței, eficacității, dar și al nivelului de democratizare.

Principalele teme ale politicilor privind mai buna reglementare¹ sunt:

- îmbunătățirea cadrului de reglementare - se referă la măsuri care vizează îmbunătățirea instrumentelor de implementare a politicilor publice (actele normative, procedurile etc.);

- calitatea reglementărilor - realizarea analizelor de impact în scopul fundamentării politicilor publice/actelor normative;

- îmbunătățirea procesului de consultare a părților interesate în ceea ce privește stabilirea conținutului diferitelor inițiative de politici publice;

- capacitatea administrativă - îmbunătățirea pregătirii funcționarilor publici și a celor implicați în elaborarea reglementărilor și a analizelor de impact.

La nivelul diferitelor administrații europene politicile privind mai buna reglementare au urmărit diferite direcții de acțiune: statele din nordul continentului (Danemarca, Suedia, Finlanda, dar și Marea Britanie) asociază politicile privind mai buna reglementare preponderent cu îmbunătățirea cadrului de reglementare pentru mediul de afaceri. În state precum Franța sau Italia aceste politici vizează mai degrabă simplificarea legislației (e.g. procesul de codificare a legislației în Franța).

Odată cu aderarea la UE, Guvernul României a adoptat un set de reforme în acest domeniu. Acestea s-au suprapus cu cele de reformă a administrației publice și au vizat în special calitatea reglementărilor și capacitatea administrației publice de a dezvolta și coordona politicile publice inițiate de Guvern. Au fost dezvoltate măsuri de îmbunătățire a modului în care sunt elaborate politicile publice și reglementările, precum și a calității managementului implementării acestora atât înainte de inițiere, cât și pe parcursul și după implementare.

Conform statisticilor, după primul val de reforme inițiate în 2005, România continuă să se situeze pe ultimul loc în Europa în ceea ce privește eficiența guvernării (figura 1). Această poziție este dată de valoarea unui indicator care ia în considerare, printre altele, capacitatea administrației publice locale și centrale, în funcție de caracteristicile sistemului de reglementare, a imparțialității acestuia, respectiv a calității serviciilor publice furnizate. Comparativ cu alte state europene, în special în zona Europei de Est, se constată că evoluția acestui indicator nu s-a modificat substanțial în ultimii 10 ani, România situându-se constant pe ultimul loc (figura 2).

Reformele inițiate în România în ultimii 10 ani, în special ca urmare a unor recomandări/condiționalități ale unor instituții ca Banca Mondială, SIGMA OECD/CE sau FMI, au formulat coordonatele drumului de parcurs pentru asigurarea capacității administrative corespunzătoare unei dezvoltări socioeconomice durabile, în concordanță cu ritmul de dezvoltare al altor state mai dezvoltate din Europa. În ultima perioadă de programare 2007-2013 capacitatea administrativă a fost principalul subiect al unui Program operațional, ceea ce a permis dezvoltarea unor proiecte de reformă ale căror rezultate ar fi trebuit să influențeze pozitiv evoluția acestui indicator. În ciuda faptului că Programul operațional "Dezvoltarea capacității administrative“ a înregistrat al doilea scor (după Programul operațional regional) în ceea ce privește rata absorbției², valoarea indicatorului menționat mai sus nu s-a modificat substanțial, ba chiar a cunoscut o scădere față de anii anteriori.

Această situație nu este nici acum, în pragul perioadei de programare 2014-2020, cu mult diferită față de cum era acum 7 ani. Administrația publică se confruntă în continuare cu o cronică lipsă de eficiență, motivele fiind legate fie de politizarea excesivă, fie de gradul ridicat de birocrație, de corupție sau de lipsa de leadership în procesul de reformă³.

Figura 1^*. Eficiența guvernării

Sursa datelor: Banca Mondială - Worldwide Governance Indicators (2010; 2011)

Figura 2^*. Evoluția comparativă a eficienței guvernării în unele state din Europa de Est Sursa datelor: Banca Mondială - Worldwide Governance indicators, 2013

Un alt set de date relevante pentru temele politicilor privind mai buna reglementare sunt cele utilizate în rapoartele Doing Business elaborate de Banca Mondială și sunt utile în special mediului de afaceri. Datele furnizate în cadrul acestor rapoarte despre mediul de reglementare din diferite state ale lumii pot fi socotite drept barometre pentru mediul de investiții și pentru derularea de afaceri în aceste state. Pozițiile pe care le ocupă diferitele state în clasamentele elaborate în cadrul acestor rapoarte se bazează pe o serie de indicatori specifici, referitori preponderent la caracteristici ale mediului de reglementare din statele analizate. Acești indicatori se referă, de exemplu, la procedurile pentru începerea unei afaceri (în această categorie sunt cuprinși indicatori precum numărul de proceduri sau de zile necesare pentru parcurgerea acestora), procedurile pentru emiterea autorizației de construire sau procedurile pentru plata taxelor. Valorile agregate ale acestor indicatori determină poziția ocupată de un anumit stat într-un clasament mondial și cuantifică gradul de atractivitate a mediului de afaceri din statele respective.

Mai buna reglementare vizează inclusiv identificarea unor măsuri care să conducă la îmbunătățirea valorilor acestor indicatori, respectiv la o îmbunătățire a poziției ocupate în clasamentul menționat și, implicit, o creștere a atractivității mediului de afaceri pentru investiții, cu implicații directe asupra nivelului de dezvoltare socioeconomică a statului respectiv.

Evoluțiile valorilor acestor indicatori plasează România pe locul 73 din 189 de state ("Doing Business 2014“, Banca Mondială). Această poziție este identificată prin agregarea unor categorii de indicatori specifici. Pentru valorile fiecăreia dintre aceste categorii de indicatori sunt formulate clasamente separate. De exemplu, pentru indicatorul care se referă la procedurile privind emiterea de autorizații de construire, România ocupă în anul 2014 locul 134 (tabelul 1), în timp ce valoarea indicatorului privind procedurile de începere a unei afaceri o plasează pe locul 60 (în coborâre cu 5 poziții față de anul 2013) (tabelul 2). O situație asemănătoare se înregistrează și în cazul categoriei de indicatori care se referă la plata taxelor (tabelul 3).

Tabelul 1. Autorizația de construire⁴ (anii 2012, 2013, 2014)

Tabelul 2. Începerea unei afaceri (anii 2012, 2013, 2014)

Tabelul 3. Plata taxelor (anii 2012, 2013, 2014)

Din analiza datelor și a evoluției valorilor indicatorilor se constată faptul că, deși poziția României în clasamentul general privind ușurința de a face afaceri este în prima jumătate, pozițiile ocupate în clasamentele pe diferite categorii de indicatori nu sunt la fel de favorabile (de exemplu, în cazul autorizației de construire sau plata taxelor). Politicile privind mai buna reglementare ar trebui să vizeze explicit îmbunătățirea acestor indicatori.

O serie de alte studii care vizează necesitatea dezvoltării unor politici privind mai buna reglementare au fost realizate de experții Băncii Mondiale⁵, fiind totodată semnalate și în concluziile analizelor realizate de diferite think tank-uri din România⁶.

Problema reformei administrației publice s-a regăsit constant, începând cu anul 2000, pe agenda tuturor guvernelor. Fiecare dintre echipele guvernamentale a preluat practic în programul de politici publice toate recomandările formulate pe parcurs de instituțiile financiare internaționale. Ultima strategie de reformă a administrației publice a fost formulată în 2004 pentru un orizont de timp de 2 ani (până în 2006). Ea a fost, ulterior, continuată prin direcțiile de acțiune formulate în Programul operațional "Dezvoltarea capacității administrative“. În ciuda acestor inițiative din 2006 până în 2013 se constată inexistența unui impact măsurabil prin modificarea pozitivă a scorului amintit privind eficiența guvernării.

Direcțiile de reformă a administrației publice au rămas așadar neschimbate față de cele formulate în strategia de accelerare a reformei administrației publice (2004-2006). În aceste condiții este util a menționa direcțiile de reformă propuse de această strategie deoarece, fiind elaborată în pragul aderării la UE și ca urmare a recomandărilor formulate în rapoartele de țară, reprezintă singurul reper tematic al reformei administrației publice în România în ultimii 10 ani. Inițiativele ulterioare (hotărâri ale guvernului, ordonanțe sau modificări ale legislației primare) au fost preponderent orientate în funcție de ariile de intervenție identificate în această strategie. Principalele direcții de acțiune ale strategiei sunt:

- reforma formulării politicilor publice;

- descentralizarea administrației publice;

- reforma funcției publice.

Primului pilon i-a corespuns o serie de inițiative dezvoltate în special de SGG. Acestea au fost plasate generic sub titulatura de reformă a formulării politicilor publice, dar profilul acestora a depășit uneori limitele conceptuale ale acestei teme. Deseori anvergura măsurilor și a implicațiilor acestora a depășit aria formulării politicilor publice, consecințele măsurilor inițiate fiind de natură să creeze premisele unor modificări de profunzime în structura administrației publice. Aceste inițiative au vizat:

- procesul de formulare a politicilor publice (dezvoltarea de proceduri, manuale, ghiduri privind formularea politicilor publice, a analizelor de impact, a unei metode de măsurare a costurilor administrative) - procedurile de formulare a politicilor publice, deși recomandate explicit în rapoartele elaborate de experții Băncii Mondiale și adoptate prin hotărâre a Guvernului, presupun existența unei culturi a transparenței la nivelul administrației, concomitent cu una a participării active și informate a societății civile la actul guvernării. Implicațiile implementării unor astfel de proceduri s-au dovedit mai ample decât influența exercitată de adoptarea lor prin decizie guvernamentală. Un proces eficient și democratic de formulare și implementare a politicilor publice presupune un nivel de dezvoltare a raporturilor dintre aparatul administrativ și cetățeni care nu poate fi obținut printr-o singură reglementare;

- coordonarea și managementul politicilor publice (planificarea strategică și bugetarea pe programe) - măsurile corespunzătoare acestei teme au vizat standardizarea planificării strategice ca premisă a introducerii bugetarii pe programe (bugetarea multianuală). Acest tip de bugetare, la fel ca și utilizarea planificării strategice ca instrument de management, presupune mai mult decât modificarea unor proceduri, cât schimbarea de viziune asupra modului de concepere și mai ales execuție, monitorizare și evaluare a cheltuirii bugetului în raport cu un set de obiective de politici publice propuse în cadrul unor planuri strategice instituționale. Aceste inițiative presupun, de asemenea, implicarea susținută a MFP;

- dezvoltarea capacității administrative (crearea de mecanisme și dezvoltarea resurselor umane în vederea implementării reformei).

Politicile privind mai buna reglementare au fost asociate primului pilon al acestei inițiative. Chiar dacă nu sunt menționate explicit în cadrul acestei strategii, o parte din politicile privind buna reglementare au fost inițiate în România, în special în perioada de după aderarea la UE, în cadrul Strategiei privind mai buna reglementare 2008-2013.

Prezenta strategie este o continuare a celei care a vizat perioada 2008-2013. Problemele semnalate în capitolele următoare și direcțiile de acțiune prezentate au fost formulate pe baza unei analize a modului în care a fost implementată strategia anterioară⁷.

Pentru identificarea obiectivelor propuse pentru Strategia privind mai buna reglementare 2014-2020 următoarele capitole vor aborda următoarele aspecte:

- definirea problemei - acest capitol se bazează pe constatările formulate în analiza privind gradul de îndeplinire a activităților propuse în strategia 2008-2013. Problemele se referă în special la dificultățile întâmpinate pe perioada implementării, respectiv cele generate de modul în care au fost concepute, gestionate și monitorizate măsurile din strategia anterioară. Acest capitol prezintă și un arbore al problemelor care sintetizează concluziile descrierii problemelor identificate;

- principii generale - se referă la principiile care vor guverna activitățile propuse în prezenta strategie;

- obiectivele strategiei - pe baza identificării problemelor este formulat un set de obiective generale și specifice;

- direcții de acțiune - vor fi prezentate principalele direcții de acțiune corespunzătoare obiectivelor;

- rezultate și indicatori - sunt prezentate principalele rezultate preconizate, precum și un set de indicatori care pot fi utilizați pe parcursul activității de monitorizare a strategiei.

II.Definirea problemei

Principala problemă cu care se confruntă aplicarea unor politici privind mai buna reglementare la nivelul administrației publice centrale românești constă în dificultatea de a valorifica orientarea către rezultate în activitățile de concepere, implementare și evaluare a politicilor publice, respectiv a reglementărilor. Această dificultate este determinată de persistența unei tradiții legalist-procedurale în alegerea instrumentelor pentru îndeplinirea acestor activități. Cutumele în administrația românească indică un interes crescut pentru invocarea procedurilor, chiar și atunci când nu sunt relevante pentru atingerea rezultatelor. Accentul pe păstrarea unui control excesiv de riguros asupra elementelor de input (proceduri laborioase de alocare a resurselor, etape administrative redundante, controale "încrucișate“ cu solicitări și standarde diferite etc.) denotă o abordare orientată mai degrabă asupra mijloacelor de obținere a unor rezultate de politici publice și mai puțin asupra rezultatelor propriu-zise. În administrația românească, a fi "conform“ în raport cu unele proceduri este mai important decât a fi "eficient“ în raport cu rezultatele vizate.

Este foarte dificil, în contextul administrației românești, a concepe un set de măsuri care vizează aplicarea unor politici care au ca obiectiv îmbunătățirea instrumentelor cel mai des utilizate, în acest tip de administrație, pentru implementarea unor soluții sau atingerea unor rezultate de politici publice - reglementările, respectiv actele normative. Principalul risc pe care îl prezintă în administrația românească un astfel de set de politici de metareglementare este ca orice inițiative în această direcție să fie asimilate unor simple proceduri, fără ca acest demers să fie asociat cu scopul pentru care au fost create: creșterea calității actului guvernării prin îmbunătățirea instrumentelor sale. Politicile de metareglementare, respectiv efortul de a crea mecanisme la nivel central pentru îmbunătățirea reglementării ar putea fi, la rândul lor, considerate drept piedici într-un management eficient al politicilor publice. Principala provocare în acest sens este de a armoniza obiectivele de performanță ale managementului politicilor publice în cadrul administrației publice cu procesul uneori laborios, dar democratic, prin care acestea devin în mod real fundamentate, transparente, respectiv accesibile pentru cetățeni, pe tot parcursul elaborării, implementării și evaluării lor.

În demersul de identificare a unor direcții viitoare de acțiune pentru Strategia privind mai buna reglementare 2014-2020 trebuie luate în considerare și rezultatele a aproximativ 10 ani de reformă în domeniul formulării politicilor publice. Măsurile propuse în această perioadă (introducerea analizei de impact, măsurarea costurilor administrative, simplificarea legislației și reducerea birocrației) au avut implicații asupra administrației românești, fiind parte a unui proces de democratizare, concomitent cu efortul de creștere a performanței acesteia. Impactul real al măsurilor, după parcurgerea acestei perioade, nu este în totalitate cel mai îmbucurător, după cum arată și valoarea indicatorilor menționați mai sus. Există, însă, și aspecte pozitive. Se poate, de exemplu, constata, comparativ cu perioada anterioară inițierii reformelor, existența unei experiențe la nivelul administrației publice centrale de a asocia reformele privind mai buna reglementare cu Centrul Guvernului (SGG și CPM). Se poate, totodată, constata utilizarea, din ce în ce mai des în cadrul diverselor rapoarte sau documente de analiză, a terminologiei specifice unui management orientat către performanță. Practica aplicării unor proceduri de acest gen sau experiența colaborării între Centrul Guvernului (CG) și ministerele de linie în acest domeniu ar fi fost de neconceput în perioada anterioară implementării primului val de reforme. Din analiza experienței implementării ultimei strategii privind mai buna reglementare 2008-2013, dar și a situației actuale a procesului de reglementare de la nivel central pot fi formulate următoarele probleme:

Confuzia dintre formularea politicilor publice și formularea propunerilor de acte normative - inițiativa unei reforme a procesului politicilor publice, respectiv de îmbunătățire a reglementărilor a debutat ca urmare a recomandărilor unor instituții precum Banca Mondială și Comisia Europeană. În cadrul programelor din PAL⁸ 1 și PAL 2 au fost recomandate în perioada de preaderare dezvoltarea unor "proceduri privind formularea politicilor publice“. Acest proces ar fi trebuit gestionat de CG și ar fi trebuit să aibă ca rezultat reducerea numărului de acte normative, respectiv creșterea calității propunerilor de acte normative formulate la nivelul diferitelor ministere⁹. Ca urmare a acestor recomandări au fost introduse propunerile de politici publice ca instrumente de limitare a numărului de acte normative, respectiv de asigurare a unei logici a intervenției guvernamentale care să facă legătura dintre obiectivele de politici publice și actele normative. Primele reglementări privind procesul politicilor publice au luat în considerare această diferență între politicile publice și actele normative, cele din urmă fiind considerate, împreună cu alte tipuri de documente, instrumente de implementare a primelor. Cutumele administrației centrale din România nu au putut fi modificate ca urmare a acestei inițiative, actele normative fiind în continuare principalul instrument de intervenție guvernamentală, iar politicile publice desemnează în continuare o sintagmă mai degrabă abstractă, fără a fi asociate cu acțiuni concrete, rezultate măsurabile și obiective identificabile. Din cauza unei implementări sporadice și inconsistente, dar și a absenței leadershipului politic necesar unei astfel de modificări de abordare a procesului de formulare a politicilor publice, introducerea unor astfel de proceduri nu a avut rezultatul scontat. Dimpotrivă, la nivelul activității curente a administrației publice centrale, propunerile de politici publice sunt deseori asimilate unei activități cu caracter mai degrabă birocratic, nefiind un suport real în procesul de luare a deciziei, ci doar o etapă de justificare a unei decizii deja luate.

Confuzia dintre planificarea strategică și formularea politicilor publice - planificarea strategică este un instrument de management care a fost implementat concomitent cu instrumentele administrative de formulare a politicilor publice. Atât planurile strategice instituționale, cât și instrumentul administrativ de tipul formularului "propunere de politici publice“ conțin referiri la obiective de politici publice, rezultate, indicatori de performanță etc., fapt care a creat confuzie la nivelul administrației centrale între măsurile care vizau stratul profund al cutumei administrative de formulare a unor soluții de politici publice (formularea politicilor publice), respectiv organizarea activităților și alocarea resurselor în cadrul unei organizații de tipul unui minister (planificarea strategică). O mai bună formulare a politicilor publice presupune mai mult decât acuratețea unor analize de impact, referindu-se și la modul de organizare a unui proces prin care problemele sunt corect formulate, soluțiile temeinic fundamentate, toate sub auspiciile unei participări consistente din partea diferitelor părți interesate pe parcursul procesului. Pe de altă parte, planificarea strategică viza o componentă la fel de deficitară în cadrul administrației publice: alocarea resurselor pentru priorități de politici publice (conform acelorași observații formulate de echipa de experți în programul PAL - vezi nota 5). Aceasta se referă la capacitatea ministerelor de a urmări în mod constant obiectivele propuse considerate ca prioritare, dar și de a monitoriza alocarea resursele pentru atingerea lor. Din experiența ultimilor ani reiese că, deși terminologia specifică ambelor demersuri a devenit mai răspândită la nivelul administrației publice centrale decât era la începutul reformelor, rezultatele nu au fost în totalitate cele scontate, procesul de formulare a inițiativelor, respectiv de alocare a resurselor în funcție de obiective prioritare fiind în continuare deficitar. Această problemă poate fi asociată cu lipsa unei implicări a tuturor ministerelor cu atribuții în acest domeniu încă de la începutul reformelor atât în faza de concepere a măsurilor, cât și în cea de monitorizare a lor (de exemplu, MFP).

Terminologia similară utilizată în măsurile de reglementare corespunzătoare, politicile privind mai buna reglementare au fost asociate celor de reformă a formulării și coordonării politicilor publice, dar și celor de planificare strategică, fiind inițiative asumate de o singură instituție a administrației centrale: Secretariatul General al Guvernului. Cum în spațiul administrativ românesc termenul de politici publice nu a cunoscut frecvența și sensul utilizării din alte culturi administrative, aceste politici au fost în prealabil asociate cu specificul unei așa-numite abordări de politici publice promovate în administrația centrală. Termenul de politici publice nu vizează însă exclusiv administrația publică (centrală sau locală) și nu desemnează doar un set de proceduri sau o etapă administrativă în actul guvernării. El desemnează, deopotrivă, managementul politicilor publice, respectiv procesul de reglementare.

Cadrul de monitorizare deficitar pentru politicile privind mai buna reglementare - din analiza implementării strategiei 2008-2013 reiese existența unui număr prea mare de obiective și activități asumate, comparativ cu capacitatea instituțiilor inițiatoare. Spre deosebire de inițiativele similare din alte state europene, politicile privind mai buna reglementare din România nu au fost realizate ca urmare a sesizării unei nevoi interne a administrației, ci mai degrabă ca o consecință a asumării direcțiilor de politici din acest domeniu formulate la nivelul CE (ca urmare a adoptării Strategiei Lisabona). La fel ca în cazul inițiativelor de reformă a politicilor publice sau a administrației publice în general, Strategia privind mai buna reglementare 2008-2013 nu a făcut parte dintr-o logică a intervenției guvernamentale care să pornească de la o evaluare a problemelor generate de un proces de reglementare deficitar în contextul administrativ românesc. Din această cauză nici politicile propuse nu au fost concepute astfel încât să fie posibilă monitorizarea într-un cadru adecvat. Temele acestor politici au fost prezentate ca nefiind corelate între ele, activitățile de atingere a obiectivelor fiind mai degrabă aliniate la un curent european de reforme. Problemele legate de birocrația excesivă, calitatea nesatisfăcătoare a reglementărilor, cele legate de adoptarea legislației europene, măsurarea și reducerea costurilor administrative sau inexistența unor informații cu privire la activitatea agențiilor de reglementare au fost bazate pe nevoi, dar nu au avut o coerență internă, fapt indicat și de absența unei ținte generale a strategiei, convergentă obiectivelor specifice formulate. Eșecul parțial al implementării politicilor privind mai buna reglementare în perioada anterioară s-a datorat și lipsei unei etapizări clare a măsurilor de reformă, necunoscându-se amploarea implicațiilor pe care un astfel de demers le presupune. Diagnosticele formulate în etapa de preaderare de diferitele misiuni de consultanță care semnalau elementele deficitare din sistemul administrativ românesc nu au fost asociate cu o viziune unitară asupra obiectivelor și, mai ales, a unei logici a succesiunii etapelor necesare pentru operarea unor modificări instituționale de asemenea anvergură. Reforma politicilor publice include, practic, întregul sistem administrativ și vizează instituții care depășesc sfera guvernamentală și presupune modificări, inclusiv a atitudinii societății civile față de actul guvernării. Modul în care legislația este adoptată la nivelul forurilor legislative este, de asemenea, parte a acestui sistem, iar o reformă care vizează creșterea calității politicilor publice nu poate face abstracție de schimbările necesar a fi operate la acest nivel.

Lipsa unui leadership real - strategia privind mai buna reglementare a fost elaborată la nivelul unor specialiști ai administrației publice centrale fără a exista un sprijin real la nivel politic, care să însemne asumarea și susținerea fermă a modificărilor, în unele cazuri destul de substanțiale și radicale, pe care aceste măsuri le propuneau. Acestea constau nu numai în introducerea unor proceduri sau efortul de internalizare a lor, ci presupuneau schimbări de anvergură care vizau cutume administrative originare în caracterul centralizat al fostei administrații comuniste. Fiind indusă preponderent extern, această inițiativă, la fel ca alte inițiative similare din domeniul reformei administrației publice, nu a beneficiat de o monitorizare strictă solicitată din partea managementului instituțiilor inițiatoare. Adoptarea strategiei a fost asimilată, în spiritul unei abordări legalist-procedurale, cu rezolvarea implicită a problemelor. Lipsa leadershipului a fost însoțită de lipsa viziunii de ansamblu a procesului politicilor publice, dar, mai ales, a problemelor și a etapelor care trebuie parcurse pentru rezolvarea lor.

Existența unor inițiative în administrația publică ce, deși pot fi asimilate unor politici privind mai buna reglementare, nu au fost monitorizate ca atare - din analiza realizată se constată existența unor inițiative care, deși au vizat îmbunătățirea reglementărilor, nu au fost asociate cu Strategia privind mai buna reglementare. De exemplu, inițiative de asanare a legislației au existat la nivelul Ministerului Justiției (MJ) care a dezvoltat un set de măsuri care să permită o sistematizare a legislației la nivelul administrației centrale. De asemenea, numeroasele studii și analize realizate de Consiliul Legislativ (CL) denotă existența unui interes crescut în ceea ce privește identificarea unor modalități de creștere a calității actelor normative. Alte inițiative ale Ministerului Administrației și Internelor (MAI) au vizat extinderea politicilor privind mai buna reglementare, inclusiv la nivelul administrației publice locale. Datorită atribuțiilor executive limitate ale acestei instituții, măsurile de simplificare propuse nu au putut fi implementate și monitorizate într-un mod eficient.

Această situație poate fi asociată cu două cauze: pe de-o parte, nu a existat un sistem de monitorizare adecvat și, pe de altă parte, asumarea unora dintre măsurile din cadrul strategiei nu a fost urmată de monitorizarea de către o instituție coordonatoare a modului în care această asumare a fost respectată. Strategia 2008-2013 a fost concepută mai degrabă ca un acord între diferite ministere de a iniția o serie de măsuri asociate cu mai buna reglementare, fără să fie stabilită o modalitate de raportare sau un set de indicatori sau ținte de atins corespunzătoare obiectivelor asumate.

Pentru Strategia 2014-2020, din sumarul problemelor prezentate pot fi identificate următoarele concluzii principale (vezi figura 3):

Figura 3. Arborele problemelor și obiectivelor pentru politicile privind mai buna reglementare

III.Principii generale

Principiile politicilor privind mai buna reglementare promovate în cadrul acestei strategii se referă la acțiunile care vizează corpul activ al legislației, la procesul de inițiere, implementare și monitorizare a reglementărilor, dar și capacitatea de implementare a acestor inițiative la nivelul administrației centrale.

Transparență - asigurarea transparenței în procesul de inițiere, implementare, monitorizare și evaluare a reglementărilor reprezintă motorul politicilor privind mai buna reglementare. Informarea și participarea cetățenilor în cadrul acestui proces este o condiție pentru asigurarea unui cadru de reglementare adecvat.

Proporționalitate - constă în adaptarea tipurilor de inițiative de reglementare la problemele de politici publice identificate.

Fundamentarea impactului reglementărilor - acest principiu se referă la necesitatea derulării unor analize anterioare adoptării unor inițiative care furnizează date despre posibilele consecințe socioeconomice sau de mediu ale acestora. Acest principiu, specific funcționării unei administrații publice într-un stat democratic, este corelat cu cel de asigurare a derulării consultărilor publice. Identificarea impactului reglementărilor nu este, conform acestui principiu, un demers procedural/administrativ atașat procesului de adoptare a inițiativelor, ci expresia asigurării transparenței în administrația publică.

Derularea corespunzătoare a procesului de consultare - procesul de consultare trebuie să fie unul proactiv din partea instituțiilor administrației publice cu drept de inițiere de reglementări în diverse domenii de politici publice. Procesul de consultare trebuie să se deruleze pe întreg parcursul inițierii, implementării, monitorizării și evaluării reglementărilor.

Simplificarea legislației - menținerea unui corp legislativ simplu și ușor de înțeles contribuie la creșterea eficienței și eficacității implementării politicilor publice care fac obiectul reglementărilor.

IV.Obiectivele strategiei

Comparativ cu Strategia 2008-2013, actuala strategie își propune un set de obiective a căror arie de intervenție este mai restrânsă. Această abordare pornește de la premisa că modificările de anvergura celor propuse în vechea strategie au constituit și unul dintre motivele realizării lor parțiale. Obiective mai puțin ambițioase, dar realizabile, dat fiind și reperul de timp generos, ar putea în noua strategie să aibă mai multe șanse de a fi atinse. Aceste obiective se concentrează în special pe îmbunătățirea principalului instrument de implementare a politicilor publice în România: actele normative, respectiv pe creșterea capacității în vederea asigurării unei calități ridicate a acestora.

Obiectivul general:

Îmbunătățirea calității instrumentelor de implementare a politicilor publice reprezentate de reglementări (acte normative, proceduri etc.), precum și a procesului de inițiere, adoptare, implementare și evaluare a acestora

Obiective specifice:

1. Simplificarea fondului activ al legislației

2. Creșterea calității fluxului reglementărilor

3. Dezvoltarea capacității administrative pentru implementarea politicilor privind mai buna reglementare

V.Direcții de acțiune

V.1. Simplificarea fondului activ al legislației

Această direcție de acțiune s-a format prin comasarea, față de strategia anterioară, a următorilor piloni: simplificarea legislației, măsurarea costurilor administrative, simplificarea procedurilor, îmbunătățirea documentelor de poziție privind legislația europeană. Pentru această nouă direcție de acțiune sunt propuse următoarele activități indicative:

V.1.1. Sistematizarea și unificarea legislației

Activitățile corespunzătoare acestei direcții de acțiune se referă la fondul activ al legislației¹⁰. Această direcție de acțiune urmează a se desfășura conform următoarelor etape:

- etapa I: Inventarierea și analiza stocului legislativ existent

- etapa a II-a: Propunerea celor mai potrivite metode de simplificare a legislației, pe baza criteriilor de prioritizare stabilite

- etapa a III-a: Implementarea efectivă a măsurilor de simplificare a legislației. În cadrul acestei etape vor putea fi utilizate următoarele tipuri de acțiuni:

- utilizarea instituției republicării;

- înlăturarea paralelismelor în reglementare, fie prin abrogare, fie prin concentrarea materiei în reglementări unice;

- dezvoltarea unor proiecte de codificare a legislației pentru principalele corpuri de legislație - codificare-pilot a unor corpuri de legislație semnificativă (transporturi, sănătate, prevederi fiscale, muncă; în paralel, recurgerea la tehnologia informației pentru asigurarea accesului publicului la reglementări prin publicarea pe pagina de web a instituțiilor direct implicate a formei consolidate, actualizată permanent, a unui act normativ frecvent aplicat și al cărui impact economic este considerabil).

În vederea realizării acestui pachet de activități va fi creat un grup de experți format din reprezentanți ai Cancelariei Primului-Ministru, SGG, Secretariatului General al Camerei Deputaților, Secretariatului General al Senatului, MJ, CL și, în funcție de domeniu, de reprezentanți ai ministerelor de resort care să inventarieze și să analizeze stocul legislativ existent (etapa I) și să propună cea mai potrivită metodă de simplificare a legislației (etapa a II-a). Acest grup de lucru va fi coordonat de CG, în colaborare cu MJ, CL, precum și cu Secretariatul General al Camerei Deputaților. Vor fi avute în vedere criterii de prioritizare a actelor normative asupra cărora urmează a se interveni. Un prim set de criterii care pot fi dezvoltate în funcție de specificul domeniului cuprinde:

- frecvența aplicării;

- impactul economic;

- influența socială;

- tipul de act normativ (primar, secundar, terțiar);

- numărul de modificări aduse actului normativ;

- actele normative care au generat interpretări diferite sau față de care au fost semnalate dificultăți în aplicare;

- rezultatele cercetării privind măsurarea costurilor administrative - selectarea acelor segmente de legislație care generează cele mai mari costuri pentru mediul de afaceri;

- includerea propunerilor de simplificare a legislației în Planul Anual de Lucru al Guvernului (PALG), în aplicarea viitoarei Strategii privind asanarea cadrului legislativ, pentru a întări acțiunea de simplificare a legislației.

V.1.2. Reducerea birocrației pentru mediul de afaceri

Activitățile grupate sub acest titlu vizează reglementările care afectează în mod special mediul de afaceri prin nivelul de birocrație pe care îl generează. O parte dintre aceste activități au fost deja inițiate în strategia anterioară și urmează a fi finalizate în perioada următoare. Unul dintre principalele rezultate ale strategiei anterioare este reprezentat de inițierea, respectiv derularea parțială a procesului de măsurare a costurilor administrative și reducere a poverii administrative, folosind SCM. Acest demers de amploare, chiar dacă se fundamentează pe culegerea de date prin intermediul interviurilor și analizei legislației din punctul de vedere al activităților administrative pe care le generează, nu permite o intervenție foarte rapidă și punctuală de simplificare în urma identificării nevoilor de reducere a birocrației. În perioada următoare se impune și utilizarea unor metode alternative de reducere a birocrației care să pornească de la observația directă și punctuală a activității companiilor private în relație cu autoritățile statului. Aplicarea unor metode care să permită identificarea acestor nevoi, chiar dacă nu cunoaște amploarea unei măsurători de tip SCM, va putea conduce la rezultate relevante, ușor măsurabile. Aceste metode permit observarea directă a costurilor generate de reglementări (burden hunting), aplică variante de eliminare a legislației redundante, inutile și costisitoare (ghilotina™ reglementărilor), respectiv permit o mai bună comunicare între autorități și companiile private (introducerea sistemelor IT și a ghișeului unic). Rezultatele obținute ca urmare a aplicării acestor metode vor completa rezultatele obținute ca urmare a proiectelor deja desfășurate care aplică măsurarea costurilor administrative, precum și de identificare a măsurilor de simplificare corespunzătoare. Acțiunile cuprinse în această direcție sunt următoarele:

a1) Simplificarea sarcinilor administrative prin:

• continuarea procesului de reducere a sarcinilor administrative prin simplificarea legislației aferente ultimelor cinci domenii a căror măsurare s-a finalizat în 2014: muncă (forță de muncă, legislația muncii, pensii și asigurări sociale, securitate și sănătate în muncă), sănătate (farma, autorizare și inspecție sanitară), educație, mediu (schimbări climatice, silvicultură) și justiție (registrul comerțului, profesii liberale).

Totalul sarcinilor administrative aferente legislației în vigoare în anul 2012 este de aproximativ 3 miliarde euro (circa 2,2% din PIB), iar principalele domenii generatoare de birocrație sunt munca, sănătatea, agricultura, mediul, finanțele și registrul comerțului; domeniile și subdomeniile legislative care au fost scanate până în 2013 inclusiv și pentru care există valori explicite ale sarcinilor administrative (global și la nivel de obligație de informare) sunt următoarele:

- comunicații (telecom, servicii poștale, date cu caracter personal, comerț electronic, arhivare electronică etc.); valoare totală: 6,0 mil. euro;

- economie, comerț și mediu de afaceri (ISCIR, metrologie, mărci și brevete, cooperare economică și reglementare în domeniul energiei); valoare totală: 51,4 milioane euro;

- dezvoltare regională și turism (construcții, cadastru, turism și urbanism); valoare totală: 69,6 milioane euro;

- administrație și afaceri interne (situații de urgență, poliție, înmatriculări vehicule etc.); valoare totală: 27,7 milioane euro;

- transporturi (rutier, feroviar, naval și aerian); valoare totală: 6,8 milioane euro;

- finanțe publice (taxe și impozite, proceduri fiscale, raportare financiară etc.); valoare totală: 113,4 milioane euro;

- agricultura (zootehnie, sector vegetal, protecția plantelor, industria alimentară, sanitar-veterinar etc.); valoare totală: 239,8 milioane euro;

• de asemenea, în perioada 2015-2016, în conformitate cu angajamentele din cadrul Memorandumului de înțelegere între Uniunea Europeană și România, prioritățile de simplificare se vor concentra pe aspecte iritante pentru sectorul privat din următoarele domenii: administrare fiscală, proceduri cu privire la înregistrarea proprietăților și la autorizațiile de construcție, restructurarea ghișeului unic și a punctului unic de contact într-o platformă electronică interconectată și complet operațională.

Simplificările se vor realiza prin implicarea directă a următoarelor instituții: MFP (ANAF), ME (DIMMMAT), MDRAP, ANCPI, MADR, MSI, AADR, MJ, MAE;

• ca activitate continuă, se vor realiza planuri anuale de simplificare, care vor cuprinde toate domeniile de reglementare.

a2) Introducerea de metodologii mai flexibile de măsurare și reducere a birocrației prin:

• dezvoltarea de noi metodologii/instrumente de măsurare și reducere a birocrației în cadrul unor proiecte-pilot dedicate instrumentelor alternative de simplificare a legislației:

- inițierea unui demers de aplicare a unei metode de tip burden hunting ("identificarea poverilor administrative“) pentru identificarea acelor reglementări care afectează cel mai mult dezvoltarea companiilor private - dezvoltarea unui proiect de tip burden hunting în coordonarea Centrului Guvernului în colaborare cu alte ministere (Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Economiei etc.). Aplicarea acestei metode vine în continuarea procesului de măsurare a costurilor administrative, precum și a celui de reducere a acestora. Abordarea va fi una care pornește însă de la analiza punctuală a costurilor suportate de una sau mai multe companii care fac obiectul unei analize punctuale. Această acțiune va fi gestionată la nivelul Centrului Guvernului în colaborare cu alte ministere și poate face obiectul unor proiecte distincte, similare celor derulate deja în cadrul Centrului Guvernului care au aplicat modelul costului standard;

- un demers similar va fi inițiat și în privința aplicării ghilotinei™ reglementărilor. Alături de metoda precedentă, această inițiativă are scopul de a completa și asigura o rafinare a rezultatelor obținute în urma măsurării pe baza modelului costului standard;

- măsurarea și reducerea costurilor de conformare; acest demers este, de asemenea, o continuare a celui care a vizat măsurarea costurilor administrative și va fi derulat sub coordonarea Centrului Guvernului (SGG/CPM).

a3) Digitalizarea procedurilor administrative prin:

• implementarea unor soluții IT pentru simplificarea unor proceduri orizontale, transsectoriale pentru mediul de afaceri (pe modelul ghișeului unic); se va avea în vedere corelarea referințelor pentru implementarea unor soluții IT pentru mediul de afaceri cu prevederile Strategiei Naționale privind Agenda Digitală pentru România (în special cap. 3.1) - simplificarea unor proceduri orizontale, transsectoriale pentru mediul de afaceri (pe modelul ghișeului unic). Această acțiune constă în corelarea nevoilor de simplificare constatate în urma aplicării diferitelor metode de identificare a costurilor administrative cu măsurile de informatizare a regimului de comunicare între mediul de afaceri și autoritățile publice.

În mod concret, prioritatea referitoare la necesitatea extinderii gradului de comunicare electronică între mediul de afaceri/cetățeni și instituțiile/autoritățile publice se va reflecta și printr-o serie de proiecte lansate în cadrul viitoarelor programe operaționale prin care se vor institui mecanisme de coordonare și simplificare la nivelul administrației publice centrale care să permită operatorilor economici dezvoltarea unor proceduri electronice care să vizeze depunerea dosarelor de autorizare, raportarea și plata on-line, în relația dintre operatorii economici și instituțiile publice.

a4) Continuarea măsurătorilor prin utilizarea SCM și actualizarea măsurătorii globale (uptaded baseline measurement), prin:

• definitivarea măsurătorii globale inițiate prin strategia pentru o reglementare mai bună 2007-2013, prin măsurarea costurilor administrative generate mediului de afaceri de către o parte din autoritățile aflate în subordinea sau sub coordonarea Centrului Guvernului și a Parlamentului, care nu au fost cuprinse în măsurătorile anterioare, și actualizarea măsurătorii globale (uptaded baseline measurement).

a5) Reducerea/Eliminarea punctuală de proceduri administrative de tipul celor cuantificate de către Banca Mondială (raportul Doing Business), OECD și alte instituții similare:

• inițierea unor proiecte de reducere a birocrației prin aplicarea unor măsuri punctuale de simplificare a unor proceduri administrative - una dintre principalele surse de informare privind nivelul birocrației la nivelul administrației publice este oferită de raportul Doing Business al Băncii Mondiale. Acest raport, prin indicatorii pe care îi monitorizează, oferă o imagine a cadrului de reglementare în care se desfășoară activitatea companiilor private la nivelul unui stat. Datele prezentate în acest raport reprezintă un barometru ale cărui valori sunt luate în considerare de companiile private în strategiile de dezvoltare a afacerilor. Această activitate din cadrul strategiei, pe lângă celelalte activități de reducere a costurilor administrative, propune simplificarea punctuală a unora dintre procedurile semnalate în raportul Doing Business care contribuie la scăderea ratingul de țară în ceea ce privește atractivitatea mediului de afaceri românesc. În acest sens, această strategie și-a propus îmbunătățirea valorii unor indicatori punctuali dintre cei folosiți în raportul Doing Business în vederea îmbunătățirii ratingului de țară stabilit în cadrul acestui raport. Cu titlu exemplificativ, o detaliere a țintelor propuse este prezentată la finalul acestei strategii. Pentru realizarea acestei activități vor fi implicate acele autorități de reglementare, precum și ministere care au competențe în domeniile de reglementare semnalate.

V.2. Creșterea calității fluxului reglementărilor

Această direcție de acțiune vizează măsuri referitoare la fundamentarea actelor normative, calitatea procesului de consultare, dar și implementarea legislației comunitare și dezvoltarea capacității administrative pentru realizarea activităților corespunzătoare.

V.2.1. Fundamentarea actelor normative

• Elaborarea studiilor de impact extinse (full RIA) - (utilizarea Programului anual de lucru al Guvernului ca instrument de monitorizare a realizării studiilor de impact pentru reglementări) - una dintre activitățile propuse în strategia din perioada anterioară s-a referit la introducerea analizei de impact pentru reglementări. Pe parcursul implementării acesteia au fost elaborate manuale de elaborare a analizei de impact în diferite domenii. Experiența elaborării acestor tipuri de analize indică necesitatea introducerii unor analize extinse pe teme de politici publice punctuale, dar relevante ca impact. În perioada vizată de Strategia 2014-2020 se impune inițierea elaborării unor studii de impact extinse. Această activitate va fi gestionată de CG pe baza cadrului instituțional existent.

• Introducerea măsurării ex-ante a costurilor administrative în evaluările ex-ante ale reglementărilor - exercițiul măsurării costurilor administrative derulat în etapa corespunzătoare Strategiei 2008-2013 va fi continuat în perioada de implementare a prezentei strategii cu introducerea obligativității măsurării ex-ante a costurilor administrative pentru noile reglementări. Această activitate va fi gestionată de Departamentul pentru Întreprinderi Mici și Mijlocii, Mediul de Afaceri și Turism în colaborare cu CG (operaționalizarea testului pentru IMM).

• Elaborarea unui ghid practic de aplicare a normelor de tehnică legislativă, util și pentru standardizarea formulărilor utilizate de instituțiile care emit avize sau care prelucrează textele finale, strict din punctul de vedere al normelor de tehnică legislativă (CL, MJ, CG, Secretariatul General al Camerei Deputaților, Secretariatul General al Senatului).

V.2.2. Transparența și calitatea procesului de consultare

• Îmbunătățirea procesului de consultare - încurajarea implicării societății civile (ONG-uri, diferite părți interesate etc.) încă din fazele incipiente de elaborare a propunerilor de acte normative și naționale și ale Uniunii Europene, respectiv a analizelor de impact corespunzătoare; elaborarea unui buletin guvernamental periodic (lunar) cu cele mai importante propuneri anunțate în ședințele pregătitoare; realizarea de grupuri de lucru acolo unde este necesar.

• Dezvoltarea unei baze de date cu părțile interesate relevante pentru diferite domenii de intervenție ale Guvernului - colaborarea cu ministerele; solicitarea punctelor de vedere ale institutelor de cercetare, ONG-uri etc. în ceea ce privește conținutul studiilor de impact.

V.2.3. Implementarea legislației europene

• Continuarea perfecționării mecanismului de transpunere a directivelor europene prin aplicarea programului pentru transpunerea și notificarea directivelor, monitorizarea permanentă a procesului de transpunere (proceduri lansate de Comisie pentru netranspunere, toate directivele pentru care termenele de transpunere au expirat deja, directivele cu o transpunere cu termen în următoarele șase luni și, dacă este cazul, directivele care nu au fost încă atribuite la o instituție) și creșterea gradului de conștientizare în rândul instituțiilor responsabile, în scopul menținerii deficitului de transpunere a directivelor între 0,5% și 1%

• Asigurarea aplicării directe a regulamentelor europene, însoțită de activități de informare și comunicare publică privind aceste reglementări, dezvoltarea unui mecanism de consultare și de diseminare a lor către cetățeni și companii

• Continuarea activităților de prevenire și soluționare a problemelor legate de aplicarea dreptului european și îmbunătățirea mecanismelor de coordonare interinstituțională, de monitorizare și evaluare

• Dezvoltarea Centrului SOLVIT România din perspectiva noului rol conferit de CE, acela de instrument de orientare a politicilor la nivelul UE în domeniul Pieței unice și la nivelul statelor membre, dezvoltarea Rețelei naționale a punctelor de contact pentru gestionarea cazurilor SOLVIT și asigurarea serviciilor de asistență pentru cetățeni și companii pe baza unei colaborări constante cu autoritățile naționale de resort (EU Pilot).

V.3. Dezvoltarea capacității administrative pentru implementarea politicilor privind mai buna reglementare

Această direcție de acțiune se referă la cadrul de implementare a strategiei și are rol de suport pentru derularea celorlalte activități propuse.

V.3.1. Cadrul instituțional

• Adoptarea (prin hotărâre a Guvernului) unui set de reglementări privind structura și cadrul de utilizare a documentelor de politici publice și evaluarea impactului proiectelor de acte normative - această activitate constă în sistematizarea legislației referitoare la utilizarea documentelor de politici publice, respectiv la cadrul instituțional de elaborare a lor. În cadrul acestei activități vor fi definite raportul dintre diferitele instrumente de implementare a politicilor publice în administrația centrală, precum și a fluxului acestor documente în circuitul administrativ al administrației centrale. Necesitatea acestui demers de clarificare este determinată de nevoia de a oferi o imagine clară a parcursului administrativ al procesului politicilor publice de la definirea obiectivelor (la nivel strategic) până la implementarea și evaluarea lor, respectiv a cadrului instituțional care îl susține.

• Dezvoltarea unui parcurs în două faze a implementării practicii elaborării studiilor de impact extinse (full RIA) la nivelul administrației publice centrale:

- Faza 1 - pilot (CG "as fast-tracker“):

• urmărirea anumitor inițiative (propunere de acte normative sau alte documente care cuprind studii de impact) din PALG pe parcursul derulării procesului de realizare a studiilor de impact extinse (full RIA) (colaborare CG - ministere de linie pentru derularea cercetării, a etapei de consultare);

• dezvoltarea unui cadru de comunicare de tip policy alert - [bază de date părți interesate (vezi pct. V.2.2) pe domenii de intervenție guvernamentală, întâlniri periodice, consultări privind conținutul studiilor de impact];

• organizarea de sesiuni de pregătire "on the job“ ("la locul de muncă“) cu membrii UPP-urilor din ministere cu privire la derularea procesului de elaborare a studiilor de impact;

• identificarea și adoptarea etapelor de realizare a studiilor de impact pentru reglementări sau alte documente de politici publice (format pentru studii de impact, informații necesare, tipuri de indicatori pe domenii, format pentru raportare monitorizare către CG) - aceste aspecte urmează a fi clarificate în cadrul activității de sistematizare a legislației referitoare la formularea politicilor publice, respectiv a realizării analizelor de impact.

- Faza 2 - extindere (CG "as gatekeeper“):

• extinderea prin dezvoltarea și verificarea funcționării unui sistem de elaborare (ministere) și verificare (CG) a studiilor de impact pentru reglementări sau alte documente de politici publice - această activitate urmează a fi cuprinsă în procesul de sistematizare a legislației referitoare la formularea politicilor publice și realizare a analizelor de impact pentru reglementări;

• adoptarea formatului standard pentru studiile de impact extinse (cele rezultate din studiile-pilot și testate în etapa ulterioară).

V.3.2. Specializarea resurselor umane în elaborarea studiilor de impact

• Specializarea pe domenii de politici publice la nivelul CG - cursuri specializate pe domenii de intervenție guvernamentală - tipuri de analize utilizate în studiile de impact pe domenii - mediu, sănătate, educație, economie, muncă și protecție socială (în special pentru faza 2)

• Specializarea resurselor umane pentru derularea analizei de impact pe diferite domenii (pachet de cursuri pentru analize de impact pe domenii specifice) cu participarea membrilor UPP sau a departamentelor de specialitate din cadrul ministerelor, precum și persoanele specializate din cadrul CPM.

VI.Rezultatele acțiunilor și indicatori

VII.Implicații pentru buget

Principala sursă de finanțare a strategiei poate fi reprezentată de fondurile structurale, respectiv bugetele proprii ale ministerelor, precum și cel al SGG. În momentul elaborării acestei strategii nu era finalizat conținutul programelor operaționale pentru perioada de programare 2014-2020¹¹. Cu toate acestea, Acordul de parteneriat propus de România pentru perioada de programare 2014-2020 aprobat de CE la această dată identifică o serie de acțiuni corespunzătoare obiectivului tematic 11 "Creșterea capacității instituționale a autorităților publice și a părților interesate și o administrație publică eficientă“ care pot fi asociate politicilor privind mai buna reglementare. Printre tipurile de acțiuni corespunzătoare acestui obiectiv tematic în care pot fi inițiate proiecte legate de mai buna reglementare pot fi semnalate: îmbunătățirea normelor de etică, transparență și integritate a luării deciziilor și a cheltuielilor bugetare; satisfacție publică sporită în ceea ce privește îmbunătățirea administrației publice și a serviciilor publice; îmbunătățirea satisfacției întreprinderilor față de proporționalitatea sarcinii și reglementărilor administrative.

În acest sens se estimează alocări pe axele de finanțare ale POCA adresate direcțiilor de acțiune subscrise Strategiei pentru o reglementare inteligentă 2014-2020 în valoare de 144 milioane lei, din care valoarea cofinanțării de la bugetul de stat este de 21,6 milioane lei.

VIII.Implicații juridice și cadrul instituțional

O buna parte din măsurile propuse necesită modificări legislative sau ale cadrului instituțional. Principalele implicații juridice sunt reprezentate de implementarea soluțiilor de simplificare a fondului activ al legislației prin diferite hotărâri ale guvernului. O categorie aparte este reprezentată de măsurile de modificare a cadrului instituțional prin constituirea grupului de experți pentru sistematizarea legislației.

IX.Proceduri de monitorizare și evaluare

Strategia privind mai buna reglementare 2014-2020 va fi adoptată prin hotărâre a de Guvernului. CG este coordonatorul și integratorul strategiei. Fiecare minister își va asuma țintele cu acordul CG în cadrul etapei de consultare. Ministerele implicate vor implementa activitățile atribuite. CG va monitoriza implementarea strategiei prin intermediul unor rapoarte de monitorizare realizate la interval de 6 luni. Rapoartele de monitorizare vor avea un format standard stabilit de CG pentru fiecare minister responsabil, în funcție de tipul de activității asumate.

Pentru direcția 1 de activități:

I.Simplificarea fondului activ al legislației

Constituirea grupului de lucru pentru identificarea actelor normative care vor fi supuse simplificării, respectiv pentru identificarea măsurilor de atingere a țintelor propuse conform indicatorilor "doing business“.

Componența grupului: câte doi reprezentanți la nivel de experți din cadrul CG (CPM și SGG), ministere de linie, CL, reprezentanți din cadrul Secretariatului General al Senatului și Secretariatului General al Camerei Deputaților

Grupul de experți se va întâlni periodic la inițiativa CG și cu suportul tehnic oferit de CL și ministerele de resort. Întâlnirile au ca obiect identificarea legislației care urmează să facă obiectul sistematizării, respectiv domeniile în care au fost fixate ținte pentru indicatorii doing business. În prima ședință a grupului constituit vor fi stabilite programul întâlnirilor, precum și termenele pentru realizarea sistematizărilor (întâlnirile vor avea loc cel puțin o dată pe lună). Rezultatele derulării activităților grupului de lucru vor fi trimise spre adoptare în ședința de Guvern prin grija SGG. Propunerile de sistematizare vor avea statut prioritar în cadrul ședințelor de Guvern. Rapoartele întâlnirilor vor fi realizate de reprezentanții CG. În cadrul acestor rapoarte vor fi menționate stadiile îndeplinirii activităților (realizarea sistematizării, adoptare/neadoptare în ședința de Guvern) și vor fi incluse în rapoartele periodice de monitorizare a strategiei.

II.Creșterea calității fluxului reglementărilor

În această categorie de activități principalul responsabil pentru derularea activităților de monitorizare a stadiului îndeplinirii activităților revine CG, respectiv MAE. Acesta va elabora periodic (trimestrial) rapoarte cu privire la gradul de îndeplinire a activităților.

III.Dezvoltarea capacității administrative pentru implementarea politicilor privind mai buna reglementare

Aceste activități vor fi monitorizate de CG în colaborare cu ministerele de linie (pe baza rapoartelor de monitorizare semestriale).

X.Plan de acțiuni

Bibliografie:

- Banca Mondială, "Doing Business 2014“, disponibil la http://www.doingbusiness.org/Custom-Query/romania#hReprt preview, accesat la data de 20 iunie 2014

- Jacobs, Scott și Astrakhan, Irina (2006), "Effective and Sustainable Regulatory Reform: The Regulatory Guillotine in Three Transition and Developing Countries“

- Fondul Monetar Internațional (2007), "Manual de transparență fiscală“, Washington DC

- Institutul pentru Politici Publice (2007), "Măsurarea performanței municipiilor reședință de județ din România în furnizarea serviciilor publice locale în perioada 2003-2005“, București

- "Oxford English Dictionary“ (2010), Oxford University Press

- World Bank (2011), "Public Administration Reform: An Overview of Cross-Cutting Issues“, în proiectul "Funcțional Review of the Central Public Administration in Romania“

- Schick, Allen (1966), "Public Administration Review 26“

- "Raportul anual de analiză și prognoză SAR pe anul 2014“, disponibil la: http://sar.org.ro/raportul-anual-de-analizasi-prognoza-sar-pe-anul-2014/, accesat la data de 20 iunie 2014

- MindLab (2010), "The Burden-Hunter technique - A user-centric approach to cutting red tape“

- Banca Mondială, "WorldWide Governance Indicators“

- http://danishbusinessauthority.dk/, accesat la data de 7 mai 2014

- http://ec.europa.eu/smart-regulation/index_ro.htm, accesat la data de 13 mai 2014

- http://www.ipp.ro/pagini/m259surarea-performan355eimunicip.php, accesat la data de 15 iunie 2014

- http://www.sgg.ro/index.php?politici_publice_documente, accesat la data de 15 iunie 2014

- https://www.gov.uk/government/groups/better-regulationexecutive, accesat la data de 14 mai 2014

- Ministerul Justiției (2012), Memorandum privind "Adoptarea măsurilor necesare asigurării unui cadru normativ care să răspundă exigențelor referitoare la accesibilitatea și previzibilitatea normei de drept“

Ținte - indicatori raport Doing Business

Model de raport de monitorizare

Instituția: (se menționează numele instituției responsabile cu îndeplinirea activității)

Data: (se menționează data la care se realizează raportul)

Perioada de raportare: (se menționează perioada la care se referă raportul de monitorizare)

Activitatea din cadrul strategiei/etapa: (se menționează activitatea din cadrul strategiei la care se referă activitatea desfășurată, precum și celelalte instituții implicate)

Indicatorii corespunzători acestei etape și țintele asumate conform Strategiei privind mai buna reglementare: (se menționează indicatorii vizați de realizarea activităților)