ÎCCJ: Valabilitatea documentației de urbanism se prelungește și în caz de revocare. Decizia nr. 91/2026

Comentarii

0

Valabilitatea documentației de urbanism se extinde de drept pentru investițiile care au început procedura de autorizare, chiar dacă actul a fost ulterior revocat.

DECIZIA Nr. 91

din 21 septembrie 2026

sesizarea formulată de Curtea de Apel Constanța — Secția de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 1.443/118/2022*.

5. Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar a fost depus raportul întocmit de judecătorul-raportor, ce a fost comunicat părților, conform dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, nefiind formulate puncte de vedere de către părți.

6. Constatând că nu sunt chestiuni prealabile, Înalta Curte de Casație și Justiție — Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunțare asupra sesizării în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile.

ÎNALTA CURTE,

deliberând asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizată, constată următoarele:

I. Titularul și obiectul sesizării

7. Curtea de Apel Constanța — Secția de contencios administrativ și fiscal a dispus, prin Încheierea din 26 ianuarie 2026, pronunțată în Dosarul nr. 1.443/118/2022*, în temeiul art. 520 din Codul de procedură civilă, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept:

„Dacă dispozițiile art. 56 alin. (5) din Legea nr. 350/2001 și ale art. 28 alin. (2) din normele metodologice de aplicare a Legii nr. 350/2001, aprobate prin Ordinul viceprim-ministrului, ministrul dezvoltării regionale și administrației publice, nr. 233/2016, precum și ale art. 2 alin. (2) și alin. (2¹) din Legea nr. 50/1991 se interpretează în sensul prelungirii sau nu a valabilității documentației de urbanism în vigoare la data de început a procedurii de autorizare, dacă, după data arătată, dar mai înainte de finalizarea acesteia prin eliberarea autorizației de construire, autoritatea publică locală a procedat la revocarea actului administrativ de aprobare a documentației de urbanism pe considerentul ca încalcă documentația de urbanism de rang superior?”

8. Sesizarea a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție cu nr. 868/1/2026.

II. Normele de drept intern ce formează obiectul sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție cu privire la pronunțarea unei hotărâri prealabile

9. Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 350/2001)

„Art. 56. — (...) (5) Valabilitatea prevederilor documentațiilor de amenajare a teritoriului și de urbanism se extinde de drept pentru acele investiții care au început în timpul perioadei de valabilitate, până la finalizarea acestora, în următoarele situații:

a) dacă în timpul perioadei de valabilitate a fost începută, în condițiile legii, procedura de autorizare a executării lucrărilor de construire/desființare;

b) dacă a fost demarată punerea în aplicare a reglementărilor privind circulația juridică a terenurilor, stabilirea și delimitarea teritoriului intravilan sau delimitarea zonelor afectate de servituți publice;

c) dacă au fost inițiate obiective de investiții de modernizare și/sau dezvoltare a infrastructurii tehnico-edilitare.”

10. Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul și de elaborare și actualizare a documentațiilor de urbanism, aprobate prin Ordinul viceprim-ministrului, ministrul dezvoltării regionale și administrației publice, nr. 233/2016, cu modificările și completările ulterioare (Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 350/2001, aprobate prin Ordinul nr. 233/2016)

„Art. 28. — (...) (2) Conform art. 56 alin. (5) din Lege, valabilitatea prevederilor documentațiilor de amenajare a teritoriului și urbanism se extinde de drept pentru acele investiții care au început în timpul perioadei de valabilitate, respectiv a fost demarat procesul de autorizare și/sau executare a lucrărilor de construcții, până la finalizarea acestora.”

11. Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 50/1991)

„Art. 2. — (...) (2) Autorizația de construire se emite în baza documentației pentru autorizarea executării lucrărilor de construcții, elaborată în condițiile prezentei legi, în temeiul și cu respectarea prevederilor documentațiilor de urbanism, avizate și aprobate potrivit legii.

(2¹) Procedura de autorizare a executării lucrărilor de construcții începe odată cu depunerea cererii pentru emiterea certificatului de urbanism în scopul obținerii, ca act final, a autorizației de construire și cuprinde următoarele etape:

a) emiterea certificatului de urbanism;

b) emiterea punctului de vedere al autorității competente pentru protecția mediului pentru investițiile care nu se supun procedurilor de evaluare a impactului asupra mediului;

c) notificarea de către solicitant a autorității administrației publice competente cu privire la menținerea solicitării de obținere, ca act final, a autorizației de construire, pentru investițiile la care autoritatea competentă pentru protecția mediului a stabilit necesitatea evaluării impactului asupra mediului și a emis îndrumarul conform legislației privind evaluarea impactului anumitor proiecte publice și private asupra mediului;

d) emiterea avizelor și acordurilor, precum și a actului administrativ al autorității pentru protecția mediului competente privind investițiile evaluate din punctul de vedere al impactului asupra mediului;

e) elaborarea documentației tehnice necesare pentru autorizarea executării lucrărilor de construcții, denumită în continuare documentație tehnică — D.T.;

f) depunerea documentației pentru autorizarea executării lucrărilor de construcții la autoritatea administrației publice competente;

g) emiterea autorizației de construire.”

III. Expunerea succintă a procesului în cadrul căruia s-a invocat chestiunea de drept

12. În cauză, prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Constanța — Secția de contencios administrativ și fiscal cu nr. 1.443/118/2022, reclamantul a solicitat, în contradictoriu cu pârâții primarul municipiului Constanța și municipiul Constanța: anularea adresei Primăriei Municipiului Constanța — Direcția generală de urbanism patrimoniu — Serviciul autorizări construcții nr. (...) din 6.10.2021; obligarea pârâtului primarul municipiului Constanța la eliberarea autorizației de construire pentru „Construire imobil 2S + P + 6 etaje (H max. 23 metri) cu funcțiunea locuințe colective, spațiu comercial, împrejmuire teren, organizare de șantier”, pentru imobilul situat în municipiul Constanța, județul Constanța, conform Cererii nr. (...) din 3.09.2021 și documentației anexate acesteia.

13. Pârâții primarul municipiului Constanța și municipiul Constanța au formulat întâmpinare, prin care au solicitat respingerea cererii, ca neîntemeiată.

14. Prin Încheierea din data de 7.10.2022, Tribunalul Constanța — Secția de contencios administrativ și fiscal a dispus suspendarea judecării cauzei, potrivit art. 413 alin. (1) pct. 1 din Codul de procedură civilă, până la soluționarea

Dosarului nr. 8.869/118/2021, ce are ca obiect acțiunea în anularea Hotărârii Consiliului Local nr. 279/2021. Ulterior, după soluționarea definitivă a dosarului care a determinat suspendarea judecății, dosarul a fost repus pe rol.

15. Prin Sentința civilă nr. 967 din 5.07.2024, pronunțată de Tribunalul Constanța — Secția de contencios administrativ și fiscal, s-a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamant, în contradictoriu cu pârâții primarul municipiului Constanța și municipiul Constanța prin primar, ca neîntemeiată

16. Prin Decizia civilă nr. 43 din 23.01.2025 a Curții de Apel Constanța — Secția de contencios administrativ și fiscal s-a admis recursul formulat de recurentul-reclamant împotriva Sentinței civile nr. 967 din 5.07.2024, pronunțată de Tribunalul Constanța — Secția de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 1.443/118/2022, s-a casat în tot sentința recurată și s-a trimis cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

17. Cauza a fost înregistrată la data de 8.04.2025 pe rolul Tribunalul Constanța — Secția de contencios administrativ și fiscal cu nr. 1.443/118/2022*.

18. În rejudecare, prin Sentința civilă nr. 946 din 30.07.2025 pronunțată de Tribunalul Constanța — Secția de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 1.443/118/2022*, s-a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamant, în contradictoriu cu pârâții municipiul Constanța și primarul municipiului Constanța, ca neîntemeiată.

19. Pentru a dispune în acest sens s-a reținut că prin Certificatul de urbanism nr. (...) din 27.10.2020, emis de primarul municipiului Constanța, în scopul edificării unui imobil 2S + P +6E s-a stabilit că terenul situat în municipiul Constanța are, potrivit planurilor de urbanism și amenajare a teritoriului, destinația de locuințe colective cu spații comerciale, servicii, alimentație publică și birouri la parter, fiind permis un regim de înălțime de până la P + 6. Certificatul a fost emis în baza planului urbanistic zonal aprobat prin Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Constanța nr. 365 din 21.09.2020.

20. S-a avut în vedere faptul că planul urbanistic zonal aprobat prin Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Constanța nr. 365/2020 a transformat zona SR4 din planul urbanistic general din zonă cu destinații speciale în zonă cu locuințe colective cu spații comerciale, servicii și alimentație publică la parter, stabilind indicatori urbanistici superiori celor prevăzuți în planul urbanistic general și regulamentul general de urbanism. Revocarea planului urbanistic zonal a intervenit ca urmare a plângerii prealabile formulate de persoane vătămate iar legalitatea acesteia a fost confirmată definitiv în Dosarul nr. 8.869/118/2021. Prin Decizia nr. 411/2023, Curtea de Apel Constanța a reținut că adoptarea planului urbanistic zonal a încălcat reglementările planului urbanistic general și ale regulamentului general de urbanism, întrucât reglementarea unor indicatori urbanistici cu valori mai mari decât cele din documentațiile de rang superior nu respectă cerința de corelare a programelor de dezvoltare integrată.

21. Din coroborarea dispozițiilor legale incidente cu starea de fapt reținută, instanța a reținut că imobilul propus a fi construit încalcă planul urbanistic general aprobat prin Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Constanța nr. 653 din 25.11.1999, a cărui valabilitate a fost prelungită prin Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Constanța nr. 429 din 31.10.2018.

22. Astfel, a considerat că reclamantul nu ar putea obține autorizația de construire, întrucât ar rezulta un act anulabil ca urmare a încălcării planului urbanistic general și a regulamentului general de urbanism. Totodată, persoanele vătămate care au obținut revocarea planului urbanistic zonal, ca urmare a încălcării planului urbanistic general și a regulamentului general de urbanism, ar fi lipsite de efectul demersului lor dacă autorizația ar fi emisă în baza certificatului de urbanism emis conform planului urbanistic zonal revocat

deși scopul acestora a fost tocmai împiedicarea emiterii autorizației în temeiul documentației nelegale.

23. Împotriva sentinței instanței de fond a declarat recurs recurentul-reclamant, înregistrat pe rolul Curții de Apel Constanța — Secția de contencios administrativ și fiscal cu nr. 1.443/118/2022*.

24. La termenul de judecată din data de 26 ianuarie 2026, Curtea de Apel Constanța — Secția de contencios administrativ și fiscal a pus în discuția părților cererea de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept invocate de către recurentul-reclamant, dispunând admiterea cererii și sesizarea instanței supreme.

IV. Motivele reținute de titularul sesizării cu privire la admisibilitatea procedurii

A. Cu privire la admisibilitatea sesizării

25. Instanța de trimitere a considerat că sunt îndeplinite dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă, astfel: sesizarea are loc în cadrul unui litigiu aflat pe rolul Curții de Apel Constanța, instanță competentă să soluționeze cauza în recurs; soluționarea cauzei depinde de lămurirea problemei de drept în discuție, referitoare la interpretarea dispozițiilor art. 56 alin. (5) din Legea nr. 350/2001, a art. 28 alin. (2) din normele metodologice de aplicare a Legii nr. 350/2001, aprobate prin Ordinul nr. 233/2016, precum și a art. 2 alin. (2) și (2¹) din Legea nr. 50/1991, în sensul prelungirii sau neprelungirii valabilității documentației de urbanism în vigoare la data de început a procedurii de autorizare, dacă, după această dată, dar mai înainte de finalizarea acesteia prin eliberarea autorizației de construire, autoritatea publică locală a procedat la revocarea actului administrativ de aprobare a documentației de urbanism pe considerentul că încalcă documentația de urbanism de rang superior.

26. Instanța de trimitere a apreciat că este îndeplinită și condiția privind noutatea chestiunii de drept, în contextul în care textele de lege a căror interpretare se solicită nu au mai fost analizate anterior de către Înalta Curte de Casație și Justiție ca efect al aplicărilor mecanismelor de unificare a practicii judiciare, iar problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, conform evidențelor Înaltei Curți de Casație și Justiție.

B. Cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării

27. Membrii completului de judecată al instanței de trimitere au constatat că problema ridicată este una veritabilă, susceptibilă de interpretări diferite, iar dezlegarea sa este necesară pentru asigurarea unei practici unitare.

28. Instanța de trimitere a avut în vedere faptul că dificultatea problemei de drept rezultă din aceea că norma specială prevăzută de art. 56 alin. (5) din Legea nr. 350/2001 nu oferă criterii suficiente pentru a determina întinderea și limitele valabilității documentațiilor de urbanism, în ipoteza în care documentația de la data începerii procedurii de autorizare este ulterior revocată pentru nelegalitate; textul legal nu definește noțiunea de valabilitate și nu distinge între modalitățile de încetare a aplicabilității documentației, respectiv împlinirea perioadei de valabilitate, modificare, revocare sau anulare, ceea ce generează o dificultate reală în stabilirea situațiilor în care extinderea valabilității operează de drept.

29. Această dificultate este accentuată și de faptul că jurisprudența Curții Constituționale referitoare la art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), nu poate fi valorificată pentru interpretarea art. 56 alin. (5) din Legea nr. 350/2001, întrucât se referă la ipoteze juridice diferite (Decizia Curții Constituționale nr. 208 din 9 aprilie 2025, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 649 din 10 iulie 2025).

30. Totodată, revocarea unui plan urbanistic zonal pentru încălcarea planului urbanistic general nu are caracter retroactiv, iar legea nu stabilește dacă această împrejurare împiedică sau

nu împiedică aplicarea art. 56 alin. (5) din Legea nr. 350/2001 în privința procedurilor deja începute. Norma nu oferă un criteriu de departajare între încetarea valabilității prin ajungere la termen și încetarea prin revocare pentru nelegalitate, iar interpretarea instanței de fond, criticată pentru introducerea unei condiții suplimentare, neprevăzute de lege, evidențiază caracterul lacunar al reglementării.

V. Punctele de vedere ale părților cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

31. Recurentul-reclamant a solicitat sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție — Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, apreciind că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, inclusiv cerința ca soluționarea cauzei să depindă de lămurirea textelor de lege supuse interpretării.

32. A susținut că este vorba de o veritabilă chestiune de drept, în condițiile în care art. 56 alin. (5) din Legea nr. 350/2001 se referă la „valabilitatea documentațiilor de urbanism”, fără a defini noțiunea și fără a preciza dacă aceasta operează în orice situație de încetare a aplicabilității documentației sau doar în cazul încetării valabilității prin împlinirea perioadei pentru care a fost aprobată.

33. De asemenea, a susținut că dificultatea este accentuată în ipoteza revocării documentației de urbanism pentru nelegalitate, în condițiile în care nici anularea actului administrativ normativ prin hotărâre judecătorească definitivă și nici revocarea de către emitent nu au caracter retroactiv, potrivit art. 23 din Legea nr. 554/2004.

34. Totodată, a apreciat că este îndeplinită și condiția noutății, având în vedere că din verificările efectuate nu rezultă existența unei jurisprudențe relevante care să fi tranșat problema de drept ridicată, iar chestiunea nu a făcut obiectul statuării Înaltei Curți de Casație și Justiție și nici al unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

35. Intimații-pârâți au susținut că achiesează la concluziile formulate de recurent-reclamant și că, în opinia acestora chestiunea de drept supusă discuției impune sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție.

VI. Jurisprudența instanțelor naționale în materie

A. Jurisprudența comunicată de curțile de apel

36. Curțile de apel nu au transmis hotărâri judecătorești relevante cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării. Curtea de Apel Iași și Curtea de Apel București au comunicat punctele de vedere teoretice ale judecătorilor asupra chestiunii de drept vizate de sesizare, din care au rezultat două opinii.

37. Astfel, într-o opinie, s-a apreciat că textele de lege nu se interpretează în sensul prelungirii valabilității documentației de urbanism în vigoare la data de început a procedurii de autorizare dacă, după această dată, dar mai înainte de finalizarea acesteia prin eliberarea autorizației de construire, autoritatea publică locală a procedat la revocarea actului administrativ de aprobare a documentației de urbanism, pe considerentul că încalcă documentația de urbanism de rang superior.

38. În argumentarea acestei opinii s-a avut în vedere faptul că nu pot fi extinse de drept efectele juridice ale unui act normativ declarat nelegal printr-o hotărâre judecătorească definitivă, în condițiile în care anularea unui plan urbanistic zonal face ca acesta să nu mai producă efecte juridice, astfel că nu se poate proceda la emiterea actului individual în temeiul actului administrativ anulat.

39. Într-o altă opinie s-a apreciat că în ipoteza dată valabilitatea documentației de urbanism se prelungește. S-a argumentat că procedura de autorizare a executării lucrărilor de construire începe la data formulării cererii de eliberare a certificatului de urbanism și că autorizația de construire se emite în raport cu documentațiile urbanistice existente la acel moment. S-a susținut că revocarea actului administrativ de aprobare a documentației de urbanism nu are efecte retroactive și că art. 56

alin. (5) din Legea nr. 350/2001 consacră principiul ultraactivității documentațiilor de urbanism pentru procedurile începute în perioada lor de valabilitate.

B. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție

40. În urma verificărilor efectuate în jurisprudența Secției de contencios administrativ și fiscal nu au fost identificate hotărâri care să cuprindă dezlegarea, în mod direct, a chestiunii de drept ce face obiectul sesizării.

41. Cu privire la soluțiile pronunțate în mecanismele de unificare a practicii judiciare au fost identificate următoarele hotărâri pronunțate în mecanismele de unificare a practicii judiciare ce ar putea prezenta relevanță cu privire la problema de drept supusă analizei, respectiv:

• Decizia nr. 12 din 28 iunie 2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție — Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 933 din 30 septembrie 2021, prin care s-a dispus admiterea sesizării formulate de Colegiul de conducere al Curții de Apel Iași, stabilindu-se: „În interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 31¹, art. 32 alin. (5) lit. a), art. 39, 44, 45, art. 47 alin. (1) și (2), art. 56 alin. (1), (4), (6) și (7) și art. 64 alin. (3) din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, cu modificările și completările ulterioare, raportate la art. 68 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare, hotărârea consiliului local de aprobare a unui plan urbanistic zonal reprezintă un act administrativ cu caracter normativ.”

• Decizia nr. 74 din 20 noiembrie 2023, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție — Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 12 din 8 ianuarie 2024, prin care a fost admisă sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curții de Apel Constanța — Secția de contencios administrativ și fiscal, stabilind: „În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ nu poate solicita instanței anularea acestuia.”

• Decizia nr. 24 din 29 martie 2018, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție — Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 416 din 16 mai 2018, prin care a fost respinsă ca inadmisibilă sesizarea formulată de Curtea de Apel Brașov — Secția civilă privind următoarea chestiune de drept: „Dacă abrogarea unei norme legale ce prevede un drept în favoarea unei categorii de persoane determină încetarea efectelor actului administrativ cu caracter individual, emis anterior abrogării, prin care se constată îndreptățirea unei anumite persoane la beneficiul dreptului respectiv și, în caz afirmativ, dacă această încetare a efectelor se produce de drept sau este condiționată de revocarea sau anularea actului administrativ cu caracter individual?”

V II. Jurisprudența Curții Constituționale

42 . Din perspectiva chestiunii de drept ce face obiectul interpretării a fost identificată Decizia Curții Constituționale nr. 208 din 9 aprilie 2025, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 649 din 10 iulie 2025, prin care s-a admis excepția de neconstituționalitate a art. 23 din Legea nr. 554/2004, în interpretarea dată prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție — Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 458 din 25 iunie 2015.

VIII. Răspunsul Ministerului Public — Parchetul de pe

lângă Înalta Curte de Casație și Justiție

43. Prin Adresa nr. 2.645/III-10/2026 din 7 mai 2026, Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat faptul că nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema ce formează obiectul sesizării.

IX. Raportul asupra chestiunii de drept

44. Judecătorul-raportor a apreciat că sesizarea este admisibilă, fiind îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, impunându-se emiterea unei decizii interpretative cu privire la dispozițiile art. 56 alin. (5) din Legea nr. 350/2021 și ale art. 28 alin. (2) din normele metodologice de aplicare a acestei legi ce vor fi interpretate în sensul că valabilitatea documentației de amenajare a teritoriului și de urbanism aflate în vigoare la data începerii procedurii de autorizare se extinde de drept și în situația în care, ulterior acestui moment, dar anterior emiterii autorizației de construire autoritatea publică a procedat la revocarea documentației de urbanism pe considerente de nelegalitate.

X. Înalta Curte de Casație și Justiție

A. Asupra admisibilității sesizării

45. În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, au fost decelate, pe cale jurisprudențială următoarele condiții de admisibilitate necesar a fi îndeplinite cumulativ: (i) existența unei cauze aflate în curs de judecată; (ii) cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit să soluționeze cauza; (iii) instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție să judece cauza în ultimă instanță; (iv) ivirea unei chestiuni de drept veritabile, susceptibile să dea naștere unor interpretări diferite, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată; (v) chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită să fie nouă; (vi) asupra chestiunii de drept, Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

46. Examinarea condițiilor în care poate fi declanșat prezentul mecanism de unificare a practicii judiciare pune în evidență faptul că, în cazul concret al prezentei sesizări cerințele legale mai sus enunțate sunt îndeplinite cumulativ.

47. Astfel, primele trei condiții de admisibilitate, referitoare la existența unei cauze aflate în curs de judecată, în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit să judece cauza în ultimă instanță, sunt îndeplinite, întrucât sesizarea a fost formulată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul Curții de Apel Constanța — Secția de contencios administrativ și fiscal învestită cu soluționarea recursului formulat de Ș.S. Împotriva Sentinței civile nr. 946 din 30 iulie 2025, pronunțată de Tribunalul Constanța — Secția de contencios administrativ și fiscal.

48. Totodată, este îndeplinită și a șasea condiție, deoarece Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat asupra chestiunii de drept enunțate și nu există un recurs în interesul legii în curs de soluționare privitor la această chestiune. Ministerul Public — Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare — Serviciul judiciar civil nu există, în prezent, practică judiciară care să justifice promovarea unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept care formează obiectul sesizării.

49. În ceea ce privește cea de-a patra condiție se constată că întrebarea adresată este pertinentă, de vreme ce recursul supus soluționării în fața instanței de trimitere vizează chiar greșita interpretare a dispozițiilor legale, obiect al prezentei sesizări. Este evident, așadar, că de maniera de dezlegare a chestiunii de drept în discuție depinde soluționarea recursului, fiind îndeplinită condiția privind relația de dependență între chestiunea de drept și modalitatea de soluționare a fondului cauzei.

50. De asemenea, chestiunea de drept vizată de întrebare este reală, veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite, pentru care să fie necesară o rezolvare de principiu. Astfel, dispozițiile art. 56 alin. (5) lit. a) din Legea

nr. 350/2001 și ale art. 28 alin. (2) din normele metodologice de aplicare a Legii nr. 350/2001, aprobate prin Ordinul nr. 233/2016, sunt lacunare, în contextul în care nu definesc noțiunea de valabilitate și nici nu disting între modalitățile de încetare a aplicabilității documentației de amenajare a teritoriului și urbanism, respectiv ajungerea la termen, revocarea sau anularea. Astfel, dispozițiile legale nu oferă criterii suficiente pentru a determina dacă revocarea pentru nelegalitate împiedică extinderea valabilității prevederilor documentațiilor de amenajare a teritoriului și urbanism pentru acele investiții pentru care a fost demarat procesul de autorizare anterior actului de revocare. Caracterul precar al reglementărilor în discuție este de natură a conduce la interpretări diferite, după cum reiese și din punctele de vedere transmise de curțile de apel Iași și București, prezentate la paragrafele 36-39, și, în final, la practică neunitară.

51. În ceea ce privește condiția „noutății” chestiunii de drept, așa cum Înalta Curte de Casație și Justiție — Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a decis în jurisprudența sa anterioară (Decizia nr. 73 din 9 noiembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 60 din 20 ianuarie 2021; Decizia nr. 8 din 30 ianuarie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 219 din 16 martie 2023, Decizia nr. 48 din 26 iunie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 826 din 13 septembrie 2023), această cerință este îndeplinită nu doar atunci când chestiunea de drept își are izvorul în reglementări recent intrate în vigoare. Noutatea unei chestiuni de drept poate fi generată și de o reglementare veche, cu condiția însă ca instanța să fie chemată să se pronunțe asupra respectivei probleme de drept pentru prima dată. Aceasta este și situația în speță, din analiza răspunsurilor transmise de către curțile de apel rezultând că, deși chestiunea de drept este prezentă în fondul activ al legislației într-o formă nemodificată încă din 25.06.2018, practica judiciară este doar în curs de formare.

B. Asupra fondului sesizării

52. Prezenta sesizare vizează interpretarea dispozițiilor art. 56 alin. (5) lit. a) din Legea nr. 350/2001 și ale art. 28 alin. (2) din normele metodologice de aplicare a Legii nr. 350/2001, aprobate prin Ordinul nr. 233/2016. Clarificarea acestor prevederi este necesară pentru ca instanța de trimitere să poată stabili dacă și în ce condiții revocarea actului administrativ cu caracter normativ reprezentat de o documentație de urbanism (în speță, planul urbanistic zonal) produce efecte asupra investițiilor începute în timpul perioadei de valabilitate a documentației respective, atunci când procesul de autorizare și/sau executare a lucrărilor de construcții fusese demarat, dar nu și finalizat.

53. Dezlegarea problemei de drept ce face obiectul sesizării presupune mai multe paliere de analiză juridică.

54. Potrivit art. 56 alin. (5) lit. a) din Legea nr. 350/2001, valabilitatea prevederilor documentațiilor de amenajare a teritoriului și de urbanism se extinde de drept pentru acele investiții care au început în timpul perioadei de valabilitate, în una dintre situațiile expres prevăzute, respectiv atunci când, în condițiile legii, a fost începută procedura de autorizare a executării lucrărilor de construire/desființare. În mod convergent, art. 28 alin. (2) din normele metodologice de aplicare a Legii nr. 350/2001, aprobate prin Ordinul nr. 233/2016, statuează că „valabilitatea prevederilor documentațiilor de amenajare a teritoriului și urbanism se extinde de drept pentru acele investiții care au început în timpul perioadei de valabilitate, respectiv a fost demarat procesul de autorizare și/sau executare a lucrărilor de construcții, până la finalizarea acestora”.

55. Se reține, așadar, că ipoteza normativă a extinderii de drept a valabilității documentației de urbanism este unică și se consumă instantaneu la un moment de referință clar determinat: demararea, în condițiile legii, a procedurii de autorizare a executării lucrărilor, în interiorul perioadei de valabilitate a

documentației de urbanism. În egală măsură, norma nu impune ca documentația să rămână în ființă, până la momentul ulterior al emiterii autorizației de construire.

56. În continuare, din perspectivă literală, se constată că legiuitorul a folosit sintagma generică potrivit căreia „valabilitatea (...) se extinde de drept”, iar nu o formulare restrictivă precum „termenul (perioada) de valabilitate se prelungește”.

57. Or, noțiunea de „valabilitate” desemnează aptitudinea actului de a produce efecte juridice, aptitudine care poate fi afectată nu doar prin ajungerea la termen, ci și prin alte cauze de încetare a acestuia, respectiv anularea sau revocarea. Dacă legiuitorul ar fi urmărit să limiteze mecanismul de protecție exclusiv la ipoteza expirării perioadei de valabilitate a documentației de urbanism dispunea de o terminologie adecvată acestui scop restrâns; alegerea unei formulări mai cuprinzătoare relevă, dimpotrivă, intenția de a acoperi orice cauză susceptibilă să afecteze prerogativa actului de a produce efecte.

58. Prin urmare, principiul potrivit căruia unde legea nu distinge, nici interpretul nu poate distinge (ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus) nu permite restrângerea pe cale de interpretare a normei la o singură cauză de încetare a valabilității documentației de urbanism, cu excluderea celorlalte printre care și revocarea, atunci când aceasta intervine în intervalul dintre demararea procedurii de autorizare și emiterea autorizației de construire.

59. Pentru justa interpretare a dispozițiilor supuse analizei prezintă relevanță, din perspectivă sistematică, și structura procedurii de autorizare a executării lucrărilor de construire astfel cum aceasta rezultă din Legea nr. 50/1991 și din normele metodologice de aplicare a acesteia.

60. Potrivit art. 2 alin. (2¹) din Legea nr. 50/1991, „Procedura de autorizare a executării lucrărilor de construcții începe odată cu depunerea cererii pentru emiterea certificatului de urbanism în scopul obținerii, ca act final, a autorizației de construire (...)” iar, potrivit art. 2 alin. (3) din normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, aprobate prin Ordinul nr. 233/2016 ansamblul operațiunilor care conduce la emiterea autorizației de construire/desființare constituie procedura de autorizare a executării lucrărilor de construcții, care începe odată cu depunerea cererii de emitere a certificatului de urbanism.

61. Rezultă că momentul declanșării procedurii de autorizare îl reprezintă depunerea cererii pentru certificatul de urbanism iar autorizația de construire constituie actul final al aceleiași proceduri unitare, pe baza căruia este permisă executarea lucrărilor.

62. Se constată, așadar, că la baza emiterii autorizației de construire se află certificatul de urbanism, întocmit în conformitate cu prevederile documentațiilor de urbanism în vigoare la momentul solicitării acestuia, împrejurare ce demonstrează legătura indisolubilă dintre cele două acte, intercondiționarea lor și, în final, caracterul unitar al procedurii de autorizare.

63. De asemenea, potrivit art. 29 alin. (1) din Legea nr. 350/2001, „Certificatul de urbanism este actul de informare cu caracter obligatoriu prin care autoritatea administrației publice județene sau locale face cunoscute regimul juridic, economic și tehnic al imobilelor (...)”. Potrivit art. 31 lit. c) din aceeași lege regimul tehnic astfel comunicat constă în extrasul din regulamentul local aferent documentației de urbanism aprobate în vigoare, cu precizarea expresă a documentației de urbanism în vigoare la data emiterii certificatului. Astfel, certificatul de urbanism consfințește conținutul documentației de urbanism în vigoare la data emiterii sale și stabilește regimul tehnic al imobilului, procedura de autorizare fiind guvernată, sub acest aspect, de documentația de urbanism aplicabilă la acel moment.

64. Această structură unitară a procedurii de autorizare confirmă, la rândul său, interpretarea propusă în sensul că procedura de autorizare se desfășoară sub imperiul

reglementărilor urbanistice incidente la momentul emiterii certificatului de urbanism, în considerarea cărora a fost inițiat și parcurs întregul demers administrativ de autorizare.

65. Prin urmare, revocarea reglementărilor urbanistice aplicabile după emiterea certificatului de urbanism nu poate fragmenta și lipsi de fundament juridic o procedură inițiată în considerarea unor norme urbanistice aflate în vigoare și prezumate legale la acel moment. A admite contrariul, printr-o interpretare izolată a art. 56 alin. (5) lit. a) din Legea nr. 350/2001, ansamblul normativ care guvernează structura procedurii de autorizare ar avea drept consecință scindarea artificială a unei proceduri pe care legiuitorul a reglementat-o ca fiind unică, prin fragmentarea sa în etape succesive supuse unor regimuri juridice diferite, în lipsa unor dispoziții legale care să prevadă astfel.

66. Scopul urmărit de legiuitor prin instituirea acestui mecanism este acela de a proteja investițiile aflate în curs și încrederea legitimă a beneficiarului în menținerea documentației de urbanism sub imperiul căreia a demarat procedura de autorizare, documentație care, la acel moment, se bucura de prezumția de valabilitate. O interpretare contrară ar transforma o normă de protecție a investitorului diligent într-un instrument care îl sancționează în lipsa oricărei culpe, ceea ce contravine finalității evidente a reglementării.

67. Spre aceeași concluzie se ajunge și utilizând raționamentul dezvoltat de Curtea Constituțională în Decizia nr. 208 din 9 aprilie 2025. Curtea Constituțională a reținut că: „premisa nulității intervine ulterior, deși, la momentul emiterii/adoptării sale, actul administrativ individual îndeplinea totalitatea condițiilor de validitate apreciate în raport cu legea în vigoare la acel moment, potrivit principiului tempus regit actum, beneficiind de prezumția de legalitate.În lumina principiului securității juridice, aceasta presupune ca titularii de bună-credință ai drepturilor, care s-au bazat pe prezumția și aparența de legalitate a actului, să se poată bucura efectiv de acestea pentru perioada în care au fost recunoscute. Prin anularea actului normativ se produce o modificare a ordinii juridice existente de la momentul aplicării, iar soluționarea unei asemenea probleme dobândește valențe complexe mai ales în situația raporturilor juridice consolidate” (paragraful 76).

68. Cu aceeași ocazie, Curtea Constituțională a statuat că securitatea juridică „exprimă, în esență, faptul că cetățenii trebuie protejați contra unui pericol care vine chiar din partea dreptului, contra unei insecurități pe care a creat-o dreptul sau

pe care acesta riscă s-o creeze, impunând ca legea să fie accesibilă și previzibilă” (paragraful 80). Ea „înglobează ideea protecției și asigurării caracterului intact al drepturilor și al libertăților fundamentale în cadrul sistemului de drept național ceea ce presupune excluderea incertitudinii juridice, a excesului de putere, a arbitrarului și a subiectivismului autorităților care exercită puterea de stat” (paragraful 81).

69. Prin analogie, beneficiarul care a declanșat procedura de autorizare în perioada de valabilitate a documentației de urbanism și căruia i-a fost emis certificatul de urbanism s-a bazat, cu bună-credință, pe prezumția de legalitate și pe aparența de validitate a documentației de urbanism în vigoare la acel moment. Prin urmare, acesta este îndreptățit să pretindă autorității competente ca soluționarea cererii de emitere a autorizației de construire să se realizeze prin raportare la reglementările urbanistice aplicabile la data emiterii certificatului de urbanism.

70. Rațiunea care a justificat, în materia efectelor hotărârilor judecătorești de anulare a actelor administrative normative protejarea beneficiarilor de bună-credință ai actelor administrative individuale este pe deplin aplicabilă, mutatis mutandis, ipotezei revocării documentației de urbanism pentru nelegalitate. Ambele situații au ca element comun tocmai împrejurarea că nelegalitatea actului normativ, constatată ulterior, nu poate șterge retroactiv efectele juridice deja produse în beneficiul unui terț de bună-credință, în deplină concordanță cu principiul constituțional al neretroactivității legii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituție.

← ORDIN pentru modificarea și completarea Normelor metodologice...

Vezi şi alte articole din aceeaşi lege:

Legea nr. 207/2026 pentru modificarea și completarea OUG nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile publice DECRET privind promulgarea Legii pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile publice Legea nr. 208/2026 pentru completarea OG nr. 26/2000 cu privire la asociații și fundații ORDIN pentru modificarea și completarea Normelor metodologice privind aspectele procedurale pentru acordarea ajutorului de stat, a modelului de decont privind costurile care urmează să fie acordate de la bugetul de stat, monitorizarea, evaluarea...