Consecinţele apariţiei unor întârzieri nejustificate în procedura de evaluare de mediu a planurilor şi proiectelor, prevăzută de HG 1076/2004. Înlăturarea acestor consecinţe prin obligarea autorităţii de mediu la trecerea procedurii într-o etapă ulterioar
| Comentarii |
|
Curtea de Apel GALAŢI Decizie nr. 233 din data de 28.01.2015
Curtea observă că normele care reglementează procedura de evaluare de mediu prevăzută de HG 1076/2004 presupun o colaborare permanentă între titularii proiectelor și autoritatea de mediu competentă, primii fiind datori să modifice proiectul ori de câte ori grupul de lucru îl apreciază ca nefiind optim și să îl propună din nou spre evaluare.
Normele legale nu menționează expres posibilitatea autorității de a acorda aviz negativ unui proiect (spre deosebire de procedura de evaluare a impactului de mediu prevăzut de HG 445/2009), ci fac referire la posibilitatea de a returna proiectul pentru modificări care să reducă impactul asupra mediului.
În cazul de față, acest procedeu nu mai poate fi considerat acceptabil, deoarece a dus la acumularea unor întârzieri foarte mari, de natură să constituie un obstacol excesiv în calea realizării drepturilor reclamanților.
Se observă faptul că reclamanții dețin în proprietate suprafețele de teren împădurite pe care doresc să realizeze proiectul, astfel că punerea în valoare acestor bunuri constituie o "speranță legitimă"; în sensul art. 1 Protocolul adițional nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, care protejează dreptul de proprietate.
În numeroase cauze, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a considerat că întârzierea nejustificată și neimputabilă reclamantului în îndeplinirea unor proceduri sau formalități administrative sau judiciare care condiționează realizarea unei activități de către reclamant constituie o încălcare a drepturilor protejate de Convenție (de ex., cauzele Frydlender împotriva Franței - (GC) nr. 30979/96, § 43, CEDO 2000-VII, Drăgănescu împotriva României ș.a.). Jurisprudența Curții, împreună cu textul Convenției, alcătuiesc un bloc de convenționalitate, fac parte din dreptul intern și au prioritate față de acesta.
Instanța reține, deci, că nu atât un răspuns ferm al autorității în sensul respingerii proiectului (avizare negativă) ar aduce, neapărat, atingere dreptului de proprietate al reclamanților, cât mai ales prelungirea excesivă a procedurilor administrative, care țin bunurile blocate într-o stare dăunătoare de incertitudine juridică.
Mai mult, Curtea observă faptul că, în Anexa nr. 2 a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, se definește avizarea ca fiind procedura de analiză și de exprimare a punctului de vedere al unei comisii tehnice din structura ministerelor, a administrației publice locale ori a altor organisme centrale sau teritoriale interesate, având ca obiect analiza soluțiilor funcționale, a indicatorilor tehnico-economici și sociali ori a altor elemente prezentate prin documentațiile de amenajare a teritoriului și urbanism sau prin proiectul pentru autorizarea execuției lucrărilor de construcții și proiectul tehnic (P.Th.) pe baza căruia se vor executa lucrările.
În același loc, se precizează că avizarea se concretizează printr-un act (aviz favorabil sau nefavorabil) care are caracter tehnic de obligativitate.
Așadar, cel puțin în privința avizului de mediu pentru realizarea lucrărilor solicitate de reclamanți, Legea nr. 50/1991, republicată, dă posibilitatea autorității de a emite un aviz negativ (defavorabil), dacă apreciază că proiectul afectează excesiv mediul, aviz care este obligatoriu pentru autoritatea ce va elibera autorizația de construire.
Curtea consideră că, pentru respectarea dreptului de proprietate al reclamanților, se impune ca autoritatea de mediu să facă aplicarea în dreptul intern a principiilor ce se degajă din Convenție și să se pronunțe, fie în sens pozitiv, fie în sens negativ asupra cererilor de avizare a proiectului depuse de reclamanți.
În acest scop, se impune ca reclamanții să aleagă o alternativă de proiect pe care o apreciază ca fiind finală și asupra căreia autoritatea urmează să se pronunțe. Acest lucru a fost îndeplinit deja de reclamanți, alternativa de proiect finală fiind cea examinată de expertul tehnic judiciar S.N. în cuprinsul raportului se expertiză efectuat în cauză, nemaifiind necesare alternative.
Totuși, avizul nu poate fi emis încă, deoarece este necesară parcurgerea celei de a treia etape din procedură, etapa de analiză a calității raportului și de luare a deciziei.
Asupra acestei etape, expertul judiciar nu s-a pronunțat deoarece a făcut numai o evaluare sumară a impactului asupra mediului, corespunzătoare celei care se realizează de regulă în etapa a doua a procedurii.
În etapa a treia, autoritatea va pleca de la alternativa finală a proiectului menționată mai sus și va analiza calitatea raportului de mediu, urmând a face, dacă este necesar, aplicarea art. 24 alin. 4 HG 1076/2004, fără însă a cere modificarea variantei de proiect.
Dacă în urma analizării calității raportului de mediu - din nou, fără a fi ținută în vreun fel de constatările expertului care constituie doar o evaluare sumară corespunzătoare celei de a doua etape, autoritatea va aprecia că impactului asupra mediului este corespunzător, va proceda la avizarea favorabilă a proiectului. Dacă va aprecia că riscurile asupra mediului sunt prea ridicate, ținând cont de beneficii și de alte posibilități de realizare (inclusiv în altă locație), va emite un aviz defavorabil, de care autoritatea emitentă a autorizației de construire va trebui să țină cont.
În ce privește termenul de finalizare a celei de a treia etape, Curtea consideră că un termen de 6 luni (cel mult un an, dacă vor exista circumstanțe excepționale) este necesar a fi respectat pentru a se asigura protecția corespunzătoare a dreptului de proprietate al reclamanților.
Avizul emis constituie un act de reglementare în sensul art. 2 pct. 2 OUG 195/2005, este calificat de lege ca fiind act administrativ și poate fi atacat în fața instanței de contencios administrativ (art. 18 din acest act normativ) de reclamanți sau de organizațiile neguvernamentale care promovează protecția mediului (art. 20 alin. 6).
Decizia nr. 233 din 28.01.2015 a Curții de Apel Galați
Prin sentința nr. 2067/FCA/24.07.2013 a Tribunalului B., pronunțată în dosarul nr. 1120/113/2013, s-a admis acțiunea reclamanților P.B.M., S.I., S.G., A.E., V.V., G.C.R., P.A., M.C.J., N.O., C.V., M.L., M.L., C.G. și N.C., prin mandatar P.G. și a fost obligată pârâta APM B. la eliberarea avizelor de mediu aferente Proiectului "Construire ansamblu social sportiv D";.
Împotriva acestei sentințe, pârâta APM B. a declarat recurs, criticând-o ca fiind nelegală, conform art. 488 pct. 6 și 8 C.pr.civ.
Motivându-și în fapt cererea de recurs, recurenta a precizat că instanța de fond s-a limitat doar a-și însuși exclusiv punctul de vedere al intimaților, fără a arăta și motivele pentru care A.P.M. B. nu poate emite avizele de mediu aferente planului "Construire Ansamblu Social Sportiv D";. Tot instanța de fond s-a limitat a enumera așa numitele avize obținute de la alte autorități (avize amintite în cererea de chemare în judecată) fără să ceară intimaților înscrisurile respective și fără a le analiza. Totodată, intimații nu au depus în apărarea lor la instanța de fond nici un fel de înscris doveditor, așa cum prevede art. 249 din Legea nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă.
Sentința recurată trebuia să aibă la bază motivele de fapt și de drept, care au format convingerea instanței, pentru ce a admis susținerile intimaților și le-a respins pe ale APM B. După cum se poate observa, în considerentele hotărârii atacate nu există motivele de drept și de fapt pentru care s-au înlăturat argumentele și înscrisurile/dovezile APM B.
Totodată, argumentele instanței de fond în hotărârea atacată potrivit cărora "Tribunalul constată că reclamanții au respectat întocmai etapele prevăzute de lege pentru obținerea avizului de mediu. Cât privește procedura de realizare a evaluării de mediu la care face referire HG 1076/2004 și de care depinde procedura de avizare, concretizată într-un raport de mediu, instanța constată de asemenea, că în cauză au fost efectuate studii și analize având ca obiect impactul pe care construirea A.S.S. D. l-ar avea asupra mediului, florei și faunei sunt nelegale și netemeinice, deoarece instanța de fond nu putea să se pronunțe sub acest aspect atât timp cât intimații nu au prezentat instanței de fond înscrisuri doveditoare. Așa cum s-a arătat la instanța de fond intimații au parcurs doar prima etapă din procedura, fapt dovedit prin Deciziile etapei de încadrare cu nr. .... - ...../13.092010 emise de APM B., iar în prezent se află în cea de a doua etapă din procedură (în conf. cu prevederile Cap. 3 Secțiunea a II-a din HG 1076/2004, privind stabilirea procedurii de realizare a evaluării de mediu pentru planuri și programe, dar și a Manualului de aplicare aprobat prin Ordinul MMGA nr. 117/2006 și nu cum greșit a reținut instanța de fond faptul că intimații au respectat întocmai etapele prevăzute de lege pentru obținerea avizului de mediu.
Un alt motiv de nelegalitate al sentinței recurate este cel prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 din Codul de procedură civilă.
Instanța de fond reținând și preluând în hotărârea atacată adresa emisă de elaboratorul de mediu, fără să țină cont și de argumentele aduse de APM B., dar și de înscrisurile atașate. Astfel, instanța de fond, prin sentința recurată a reținut în mod nelegal faptul că "realizarea obiectivului de investiție prin respectarea măsurilor de reducere a impactului, va conduce la un impact nesemnificativ spre moderat asupra biodiversității. În consecință rezultă că lucrările preconizate în cadrul proiectului Construire A.S.S. D. vor avea un impact nesemnificativ asupra mediului, asupra habitatelor și a biodiversității zonei";. În contradicție cu cele reținute de instanța de fond în sentința recurată s-a precizat că în varianta raportului de mediu depusă de intimați la APM B., "elaboratorul variantei raportului de mediu precizează că impactul va fi negativ moderat spre semnificativ și permanent (10-50% din suprafață sau populație), ca urmare a defrișării a jumătate din suprafața destinată complexului sportiv. Acest aspect al impactului se referă la întreaga biodiversitate, faună și floră, deoarece dispariția ireversibilă a vegetației lemnoase și odată cu ea a habitatelor existente pentru faună, în special păsări… De aici rezultă fără nici un fel de dubiu că impactul asupra mediului va fi negativ spre semnificativ și permanent.
Precizările făcute în adresa sus menționată de către SC D. SRL sunt doar extrase luate selectiv din varianta raportului de mediu, care să îi favorizeze pe intimați, fără a face referire și la concluziile negative din același capitol din varianta raportului de mediu. Instanța de fond s-a limitat doar la afirmațiile făcute de SC D. SRL prin adresa nr…/16.07.2013, fără să solicite și fără să se depună de către intimați și varianta Raportului de mediu (depus de către aceștia la APM B.), pentru a putea forma convingerea instanței.
Prin decizia nr. 4078/17.04.2014, Curtea de Apel Galați a admis recursul, a casat cu reținere sentința recurată și a fixat termen pentru evocarea fondului, la care urma să se pună în discuție suplimentarea probatoriului cu proba prin înscrisuri și raport de expertiză.
Pentru a decide astfel, instanța a reținut că se impunea casarea în integralitate a hotărârii primei instanțe în considerarea existenței unui insuficient material probatoriu administrat la fondul cauzei, din perspectiva unei analize temeinice a tuturor susținerilor invocate de părți atât în dovedirea, cât și combaterea acțiunii.
În rejudecare după casarea cu reținere, instanța a admis proba cu înscrisuri și proba prin raport de expertiză tehnică.
Analizând întreg materialul probator administrat în cauză, Curtea de Apel constată următoarele:
Pârâta a dispus încadrarea cererilor de eliberare a avizului formulate de reclamanți, în procedura de realizare a evaluării de mediu, armonizată la nivel european prin Directiva 2001/42/EC a Parlamentului European și a Consiliului ("Directiva SEA";) și transpusă în legislația română prin HG 1076/2004 privind stabilirea procedurii de realizare a evaluării de mediu pentru planuri și programe.
Deși în certificatele de urbanism se face mențiune despre necesitatea obținerii acordului de mediu, pârâta a apreciat că, în realitate, este vorba despre un aviz și că se impune parcurgerea procedurii de realizare a evaluării de mediu, prevăzută de HG 1076/2004.
În cazul acordului de mediu, ar fi fost necesară parcurgerea procedurii de evaluare a impactului de mediu (EIA), reglementată de HG 445/2009 privind evaluarea impactului anumitor proiecte publice și private asupra mediului, care transpune Directiva 2011/92/UE privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului ("Directiva EIA";), modificată prin Directiva 2014/52/UE.
Pârâta a apreciat că nu poate fi incidentă această din urmă procedură, deoarece planul propus de reclamanți nu se încadrează în lista proiectelor menționate în Anexele nr. 1 și 2 ale HG 445/2009, care să atragă aplicarea procedurii de evaluare a impactului de mediu și care, în general, sunt proiecte de anvergură cu risc poluator foarte ridicat.
Planul propus de reclamanți se încadrează în prevederile Ordinului Ministrului Mediului nr. 995/2006 pentru aprobarea listei planurilor și programelor care intră sub incidența HG 1076/2004 privind stabilirea procedurii de realizare a evaluării de mediu.
În ce privește această procedură, în care a fost încadrată cererea reclamanților, din economia dispozițiilor HG 1076/2004 și din explicațiile oferite de Manualul de aplicare a procedurii de realizare a evaluării de mediu pentru planuri și programe, aprobat prin Ordinul Ministrului Mediului nr. 117/2006, reiese că este compusă din trei etape:
1. Etapa de încadrare a proiectului de plan și de program;
2. Etapa de definitivare a proiectului de plan sau de program și de realizare a raportului de mediu;
3. Etapa de analiză a calității raportului și de luare a deciziei.
În prima etapă (încadrarea proiectului de plan și de program), se realizează notificarea către autoritatea competentă de mediu, către public și către alte autorități publice interesate, a proiectului de plan și de program și se stabilește dacă proiectul se încadrează între cele pentru care este necesară realizarea procedurii de evaluare de mediu.
Proiectul propus de reclamanți a depășit prima etapă și, apreciindu-se că se impune parcurgerea întregii proceduri de evaluare de mediu, a fost trecut în etapa următoare, de definitivare a proiectului de plan sau de program și de realizare a raportului de mediu.
Conform art. 14 alin. 1 HG 1076/2004, această etapă presupune definitivarea proiectului de plan sau de program, stabilirea domeniului și a nivelului de detaliu al informațiilor ce trebuie incluse în raportul de mediu, precum și analiza efectelor semnificative ale planului sau programului asupra mediului. Toate aceste operațiuni se realizează în cadrul unui grup de lucru.
La momentul actual, proiectul reclamanților se află în această etapă, fiind returnat de mai multe ori de către grupul de lucru, ca urmare a faptului că impactul asupra mediului era ridicat în varianta de proiect propusă. S-a stabilit că se impunea găsirea unei alternative de proiect care să diminueze consecințele negative asupra mediului.
Ca urmare a acestor măsuri, procedura a acumulat întârzieri de timp pe care instanța la apreciază ca fiind semnificative (proiectul a fost depus la autoritatea de mediu competentă în cursul anului 2009). Pentru definitivarea procedurii, reclamanții s-au adresat, prin cererea de chemare în judecată din prezenta cauză, instanței de contencios administrativ, solicitându-i să oblige autoritatea de mediu să finalizeze procedura.
Pârâta a invocat, pe cale de excepție, inadmisibilitatea unei astfel de acțiuni, însă Curtea apreciază că cererea reclamanților, chiar dacă nu se încadrează literal între tipurile de obiecte cu care poate fi investită instanța de contencios administrativ conform art. 8 Legea nr. 554/2004, urmărește un scop legitim, acela de a înlătura pretinsa tergiversare nejustificată a procedurii din partea pârâtei și vizează apărarea drepturilor reclamanților, care pot și trebuie să se bucure de protecție judiciară.
Dacă actele normative ce reglementează procedura de evaluare de mediu ar fi conținut termene mai clare de realizare a fiecărei etape, depășirea acestor termene de către pârâtă ar fi putut fi asimilată refuzului nejustificat de a soluționa în termen legal o cerere, care constituie un obiect tipic al acțiunii în contencios administrativ.
Considerând prezenta cerere ca fiind admisibilă (excepția este deci, nefondată), Curtea observă că normele care reglementează procedura de evaluare de mediu presupun o colaborare permanentă între titularii proiectelor și autoritatea de mediu competentă, primii fiind datori să modifice proiectul ori de câte ori grupul de lucru îl apreciază ca nefiind optim și să îl propună din nou spre evaluare.
Normele legale nu menționează expres posibilitatea autorității de a acorda aviz negativ unui proiect (spre deosebire de procedura de evaluare a impactului de mediu prevăzut de HG 445/2009), ci fac referire la posibilitatea de a returna proiectul pentru modificări care să reducă impactul asupra mediului.
În cazul de față, acest procedeu nu mai poate fi considerat acceptabil, deoarece a dus la acumularea unor întârzieri foarte mari, de natură să constituie un obstacol excesiv în calea realizării drepturilor reclamanților.
Se observă faptul că reclamanții dețin în proprietate suprafețele de teren împădurite pe care doresc să realizeze proiectul, astfel că punerea în valoare acestor bunuri constituie o "speranță legitimă"; în sensul art. 1 Protocolul adițional nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, care protejează dreptul de proprietate.
În numeroase cauze, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a considerat că întârzierea nejustificată și neimputabilă reclamantului în îndeplinirea unor proceduri sau formalități administrative sau judiciare care condiționează realizarea unei activități de către reclamant constituie o încălcare a drepturilor protejate de Convenție (de ex., cauzele Frydlender împotriva Franței - (GC) nr. 30979/96, § 43, CEDO 2000-VII, Drăgănescu împotriva României ș.a.). Jurisprudența Curții, împreună cu textul Convenției, alcătuiesc un bloc de convenționalitate, fac parte din dreptul intern și au prioritate față de acesta.
Instanța reține, deci, că nu atât un răspuns ferm al autorității în sensul respingerii proiectului (avizare negativă) ar aduce, neapărat, atingere dreptului de proprietate al reclamanților, cât mai ales prelungirea excesivă a procedurilor administrative, care țin bunurile blocate într-o stare dăunătoare de incertitudine juridică.
Mai mult, Curtea observă faptul că, în Anexa nr. 2 a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, se definește avizarea ca fiind procedura de analiză și de exprimare a punctului de vedere al unei comisii tehnice din structura ministerelor, a administrației publice locale ori a altor organisme centrale sau teritoriale interesate, având ca obiect analiza soluțiilor funcționale, a indicatorilor tehnico-economici și sociali ori a altor elemente prezentate prin documentațiile de amenajare a teritoriului și urbanism sau prin proiectul pentru autorizarea execuției lucrărilor de construcții și proiectul tehnic (P.Th.) pe baza căruia se vor executa lucrările.
În același loc, se precizează că avizarea se concretizează printr-un act (aviz favorabil sau nefavorabil) care are caracter tehnic de obligativitate.
Așadar, cel puțin în privința avizului de mediu pentru realizarea lucrărilor solicitate de reclamanți, Legea nr. 50/1991, republicată, dă posibilitatea autorității de a emite un aviz negativ (defavorabil), dacă apreciază că proiectul afectează excesiv mediul, aviz care este obligatoriu pentru autoritatea ce va elibera autorizația de construire.
Curtea consideră că, pentru respectarea dreptului de proprietate al reclamanților, se impune ca autoritatea de mediu să facă aplicarea în dreptul intern a principiilor ce se degajă din Convenție și să se pronunțe, fie în sens pozitiv, fie în sens negativ, asupra cererilor de avizare a proiectului depuse de reclamanți.
În acest scop, se impune ca reclamanții să aleagă o alternativă de proiect pe care o apreciază ca fiind finală și asupra căreia autoritatea urmează să se pronunțe. Acest lucru a fost îndeplinit deja de reclamanți, alternativa de proiect finală fiind cea examinată de expertului tehnic judiciar S.N. în cuprinsul raportului se expertiză efectuat în cauză, nemaifiind necesare alternative.
Totuși, avizul nu poate fi emis încă, deoarece este necesară parcurgerea celei de a treia etape din procedură, etapa de analiză a calității raportului și de luare a deciziei.
Asupra acestei etape, expertul judiciar nu s-a pronunțat, deoarece a făcut numai o evaluare sumară a impactului asupra mediului, corespunzătoare celei care se realizează de regulă în etapa a doua a procedurii.
În etapa a treia, autoritatea va pleca de la alternativa finală a proiectului menționată mai sus și va analiza calitatea raportului de mediu, urmând a face, dacă este necesar, aplicarea art. 24 alin. 4 HG 1076/2004, fără însă a cere modificarea variantei de proiect.
Dacă, în urma analizării calității raportului de mediu - din nou, fără a fi ținută în vreun fel de constatările expertului care constituie doar o evaluare sumară corespunzătoare celei de a doua etape -, autoritatea va aprecia că impactul asupra mediului este corespunzător, va proceda la avizarea favorabilă a proiectului. Dacă va aprecia că riscurile asupra mediului sunt prea ridicate, ținând cont de beneficii și de alte posibilități de realizare (inclusiv în altă locație), va emite un aviz defavorabil, de care autoritatea emitentă a autorizației de construire va trebui să țină cont.
În ce privește termenul de finalizare a celei de a treia etape, Curtea consideră că un termen de 6 luni (cel mult un an, dacă vor exista circumstanțe excepționale) este necesar a fi respectat pentru a se asigura protecția corespunzătoare a dreptului de proprietate al reclamanților.
Avizul emis constituie un act de reglementare în sensul art. 2 pct. 2 OUG 195/2005, este calificat de lege ca fiind act administrativ și poate fi atacat în fața instanței de contencios administrativ (art. 18 din acest act normativ) de reclamanți sau de organizațiile neguvernamentale care promovează protecția mediului (art. 20 alin. 6).
Cererea reclamanților este, deci, întemeiată în parte, autoritatea neputând fi obligată încă la emiterea avizului, ci numai la intrarea în etapa a treia a procedurii.
Având în vedere cele expuse mai sus, Curtea, în rejudecare, va respinge excepția inadmisibilității, invocată de pârâtă, ca nefondată, va admite în parte cererea și va obliga pârâta la trecerea procedurii de realizare a evaluării de mediu a proiectului în etapa a treia de analiză a calității raportului de mediu.
| ← Asigurări sociale. Jurisprudență Asistenţă şi asigurări sociale | Imposibilitatea refuzării acordării subvenţiei cuvenite... → |
|---|
