ICCJ. Decizia nr. 2501/2010. Civil. Limitarea exercitării dreptului la libera circulaţie în străinătate. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA CIVILĂ ŞI DE PROPRIETATE INTELECTUALĂ
Decizia nr. 2501/2010
Dosar nr.4044/121/2009
Şedinţa publică din 23 aprilie 2010
Asupra recursului de faţă, constată următoarele:
Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Galaţi, secţia civilă, la data de 16 iulie 2009 sub nr. 40454/121/2009, reclamantul Inspectoratul Naţional Pentru Evidenţa Persoanelor din cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor a solicitat instanţei prin sentinţa ce o va pronunţa să dispună restrângerea dreptului pârâtului B.F. la liberă circulaţie în Italia, pentru o perioadă de cel mult trei ani.
În motivarea cererii, s-a arătat că pârâtul a fost returnat din Italia la data de 22 mai 2009, în baza Decretului de expulzare emis de autorităţile italiene (Prefectura Provinciei Lucca), datorită comportamentului de care acesta a dat dovadă pe perioada şederii pe teritoriul statului italian.
Reclamantul a indicat ca temei juridic al cererii de chemare în judecată dispoziţiile art. 2 lit. d) din HG nr.1.347/2007 pentru aprobarea planului de măsuri privind sprijinirea cetăţenilor români aflaţi în Italia, coroborate cu prevederile art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005.
Prin Sentinţa civilă nr. 1232 din 14 august 2009, Tribunalul Galaţi, secţia civilă, a respins cererea ca neîntemeiată.
Pentru a pronunţa această soluţie, prima instanţă a reţinut în temeiul dispoziţiilor art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulaţii a cetăţenilor români în străinătate, modificată şi completată cu OG nr. 5/2006, „restrângerea exercitării dreptului la liberă circulaţie a cetăţenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani (...) cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România şi acel stat"; s-a apreciat totodată, că după aderarea României la Uniunea Europeană, legea internă trebuie interpretată prin raportare la dreptul comunitar, care are prioritate, în baza art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţia României.
Tribunalul a constatat că dispoziţiile art. 307 alin. (1) şi (2) din Tratatul de instituire a Comunităţii Europene, impun statelor membre obligaţia de a lua toate măsurile pentru a asigura compatibilitatea dintre Tratat şi Convenţiile încheiate înainte de data aderării care au generat drepturi şi obligaţii pentru statele contractante; or, legislaţia comunitară este de imediată aplicare, iar legea română trebuie interpretată în raport cu norma comunitară.
Pe de altă parte, s-a observat că dreptul la liberă circulaţie pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene este garantat de art. 18 din Tratat, în aplicarea căruia a fost adoptată Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 29 aprilie 2004.
În contextul Directivei, dreptul la liberă circulaţie nu este un drept absolut, iar art. 27 din aceasta dispune că restricţionarea libertăţii de circulaţie şi de şedere a cetăţenilor Uniunii şi a membrilor lor de familie, poate fi dispusă numai pentru motive de ordine public, siguranţă sau sănătate public. În alin. (2), acelaşi text prevede că, măsurile luate trebuie să respecte principiul proporţionalităţii şi să se întemeieze exclusiv pe conduita persoanei în cauză. În plus, art. 6 din Tratatul privind Uniunea Europeană, statuează că drepturile fundamentale sunt respectate aşa cum sunt garantate de Convenţia Europeană pentru apărarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului.
S-a apreciat prin urmare, că deşi calitatea de membru al Uniunii Europene nu interzice României dreptul de a restrânge libertatea de circulaţie a cetăţenilor săi, restrângerea nu se poate dispune numai pentru faptul că o persoană a fost returnată dintr-un stat cu care România are încheiat acord de readmisie, astfel cum a susţinut reclamantul ori pentru simpla săvârşire a unei infracţiuni pe teritoriul statului care a dispus returnarea.
Ca atare, restrângerea dreptului la liberă circulaţie trebuie supusă condiţiilor prevăzute de art. 27 din Directivă, iar prevederile Legii nr. 248/2005 trebuie interpretate în acord cu legislaţia comunitară.
Tribunalul Galaţi a apreciat că măsura ce se cere a fi luată împotriva pârâtului este disproporţionată în raport cu scopul urmărit şi încalcă dreptul acestuia la liberă circulaţie, întrucât niciuna din condiţiile art. 27 alin. (2) din Directivă nu poate fi reţinută în cauză, deoarece reclamantul nu a făcut dovada că pârâtul ar fi suferit o condamnare de natură penală printr-o hotărâre judecătorească; singurul temei pentru care s-a formulat cererea de chemare în judecată fiind Decretul de expulzare a pârâtului emis de autorităţile italiene.
Pe de altă parte, ameninţarea pe care o persoană o reprezintă faţă de ordinea de drept trebuie să fie reală şi suficient de gravă, astfel încât restrângerea dreptului să fie justificată.
Conform jurisprudenţei CJCE, Cauza Pusa, C -224 din 02 şi Sigh, C-370/90, dreptul la liberă circulaţie pe teritoriul statelor membre, astfel cum este garantat de art. 18 alin. (1) din TCE, ar fi golit de conţinut dacă statul membru de origine ar putea, fără o justificare valabilă, să interzică propriilor resortisanţi să părăsească teritoriul său în scopul de a intra pe teritoriul altui stat membru; aceeaşi jurisprudenţă a stabilit că sunt interzise obstacolele puse atât de statul de origine cât şi de statul de destinaţie.
În consecinţă, cererea de chemare în judecată s-a apreciat a fi neîntemeiată şi s-a respins ca atare.
În termen legal, împotriva acestei sentinţe, reclamantul a promovat apel, criticând soluţia pentru nelegalitate şi netemeinicie.
Curtea de Apel Galaţi, secţia civilă, a respins apelul ca nefondat prin Decizia civilă nr. 292A din 27 octombrie 2009.
În soluţionarea căii de atac, instanţa de apel a constatat la rândul său, că în cauză se pune problema interpretării şi aplicării dispoziţiilor legale referitoare la exercitarea unui drept fundamental al cetăţeanului, anume, dreptul la libera circulaţie, ceea ce implică dreptul persoanei de a părăsi teritoriul României în scopul de a circula pe teritoriul statelor membre UE, după data aderării României.
Curtea de Apel Galaţi, în raport de dispoziţiile art. 20 din Constituţia României, a constatat că este obligată să cerceteze compatibilitatea legii interne privind libera circulaţie a persoanelor, cu pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte.
Având în vedere ordinea juridică în vigoare la momentul formulării cererii determinată de aderarea României la UE, necesitatea dreptului la liberă circulaţie trebuie analizată prin prisma îndeplinirii normei comunitare în materie care are prioritate faţă de norma de drept intern.
Prin urmare, instanţa de apel a interpretat prevederile art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005 prin raportare la dispoziţiile art. 27 din Directiva 2004/48/CE, constatând ca şi prima instanţă că norma comunitară prevede limitativ doar 3 situaţii în care un stat membru al Uniunii ar putea restrânge libertatea de circulaţie a persoanelor: afectarea ordinii publice, a siguranţei sau sănătăţii publice, pe când dispoziţiile din dreptul naţional prevăd o categorie mai largă de situaţii în care se poate dispune restrângerea exerciţiului la liberă circulaţie (respectiv, în cazul în care o persoană a fost returnată în baza unui acord de readmisie încheiat între România şi un alt stat), concluzia fiind aceea că norma internă este parţial incompatibilă cu norma comunitară în ce priveşte situaţiile de excepţie de la libera circulaţie, iar dreptul comunitar, în aceste condiţii, se aplică în mod prioritar.
Cum apelantul reclamant nu a făcut dovada că intimatul s-ar găsi în vreuna dintre situaţiile ce impun, potrivit dreptului comunitar, restricţionarea dreptului la liberă circulaţie în spaţiul Uniunii Europene, Curtea de Apel Galaţi a apreciat că instanţa de fond a făcut o corectă aplicare a principiilor de interpretare stabilite în jurisprudenţa sa de Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene de la Luxembourg, astfel că, în temeiul art. 296 C. proc. civ., apelul s-a respins ca nefondat.
În termen legal, împotriva acestei decizii, reclamantul a promovat recurs, întemeiat pe ipoteza de nelegalitate prevăzută de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
În dezvoltarea motivelor de recurs, recurentul-reclamant a susţinut că instanţa de apel nu a observat că din conţinutul Decretului de expulzare a pârâtului emis de Prefectul Provinciei Lucca că acesta a fost îndepărtat de pe teritoriul Italiei la 22 mai 2009 deoarece pe timpul şederii sale în Italia, acesta a avut un comportament antisocial, ceea ce se constituie într-un motiv real şi serios pentru îndepărtarea de pe teritoriul statului italian, în scopul menţinerii ordinii şi siguranţei publice.
Potrivit aceluiaşi Decret, împotriva intimatului pârât s-a dispus şi măsura interzicerii de a se întoarce pe teritoriul Italiei pentru o perioadă de la 5 la 10 ani, sub sancţiunea executării unei pedepse privative de libertate.
Recurentul a mai susţinut că dispoziţiile art. 1 pct. 1 din Acordul dintre România şi Italia privind readmisia persoanelor aflate în situaţii ilegale, ratificat de România prin Legea nr. 173/1997, fiecare parte contractantă se obligă să readmită pe teritoriul său, la cererea celeilalte părţi contractante şi fără alte formalităţi, orice persoană care nu îndeplineşte condiţiile necesare pentru intrare sau nu mai întruneşte cerinţele pentru şederea pe teritoriul părţii contractante solicitante, dacă s-a stabilit sau acesta este prezumat că este cetăţean al părţii contractante solicitate.
Pe de altă parte, exigenţele legislaţiei Uniunii Europene impun României probarea capacităţii de a stopa migraţia ilegală, iar prezenţa, fără respectarea condiţiilor legale de intrare sau şedere a pârâtului pe teritoriul unor state membre ale UE ar dovedi exact contrariul, cu repercusiuni negative asupra tratamentului aplicat cetăţenilor români ce locuiesc cu forme legale.
Intimatul pârât, deşi legal citat, nu s-a prezentat în instanţă şi nici nu a formulat întâmpinare la motivele de recurs.
Recursul formulat este nefondat.
Analizând înscrisurile cauzei, verificând soluţia recurată în baza criticilor susţinute în dezvoltarea motivelor de recurs, Înalta Curte apreciază că acestea nu întrunesc cerinţele tezei de nelegalitate cuprinse în art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
Astfel, se constată că instanţele anterioare au reţinut situaţia de fapt dedusă judecăţii în concordanţă cu înscrisurile cauzei, iar pe de altă parte, s-au identificat în mod corect normele legale incidente din dreptul intern (art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005) cu privire la care s-a constatat incompatibilitatea lor cu normele de drept comunitar care au prioritate, motiv pentru care cele dintâi au fost înlăturate.
Cererea dedusă judecăţii, având ca obiect restrângerea exerciţiului dreptului pârâtului la liberă circulaţie pe teritoriul statului italian de unde a fost returnat la 22 mai 2009, conform talonului întocmit de lucrătorul Inspectoratului General al Poliţiei de Frontieră, în baza Acordului dintre România şi Italia privind readmisia persoanelor aflate în situaţii ilegale, ratificat de România prin Legea nr. 173/1997, are ca temei juridic prevederile art. 38 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 248/2005, care prevăd posibilitatea restrângerii exerciţiului dreptului la liberă circulaţie, cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România şi acel stat.
Potrivit acestei norme, „restrângerea exercitării dreptului la liberă circulaţie în străinătate a cetăţenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani (…)".
Din formularea normei incidente în cauză, se deduce că măsura solicitată a fi dispusă de instanţă nu este obligatorie prin însuşi faptul returnării persoanei şi, pe de altă parte, că simpla împrejurare a readmisiei unui cetăţean român nu este suficientă pentru adoptarea unei astfel de măsuri.
Aşadar, necesitatea adoptării sale este la latitudinea instanţei de judecată, în funcţie de împrejurările concrete ale speţei, măsura având un caracter individual.
O asemenea interpretare a textului este singura posibilă pentru a da eficienţă acestuia, ca fiind compatibil cu legislaţia comunitară lato sensu, respectiv cu art. 18 din Tratatul de instituire a Comunităţii Europene (TCE) şi Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European şi a Consiliului European din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulaţie şi şedere pe teritoriul statelor membre pentru cetăţenii Uniunii şi membrii familiilor acestora, nu mai puţin, cu Convenţia Europeană a Drepturilor şi Libertăţilor Fundamentale ale Omului, în cazul contrar, al neconcordanţei cu dreptul comunitar, impunându-se înlăturarea normei interne, în virtutea preeminenţei dreptului comunitar, consacrată prin art. 11 alin. (2) şi art. 20 din Constituţie.
Din această perspectivă, în mod corect prima instanţă s-a raportat la legislaţia comunitară şi la jurisprudenţa CJCE creată în interpretarea acesteia, din care se desprind criteriile pe baza cărora s-ar putea dispune o măsură de restrângere a exerciţiului dreptului la liberă circulaţie a unui cetăţean european, fiind deopotrivă adecvate şi referirile la art. 2 din Protocolul adiţional nr. 4 la Convenţia Europeană a Drepturilor şi Libertăţilor Fundamentale ale Omului.
Astfel, este cert că intimatul, ca cetăţean român, beneficiază de statutul de cetăţean al Uniunii Europene în termenii art. 17 parag. 1 TCE şi se poate prevala de drepturile aferente unui asemenea statut, inclusiv în raporturile cu statul de origine.
Dreptul la liberă circulaţie, recunoscut prin art. 18 TCE şi de art. 2 alin. (3) din Protocolul adiţional nr. 4 la CEDO, presupune, în primul rând, dreptul de a intra pe teritoriul unui stat membru al Uniunii Europene, altul decât statul de origine, dar şi dreptul de a-l părăsi pe acesta din urmă.
Acest drept este formulat în termeni expliciţi de art. 2 alin. (3) din Protocolul adiţional nr. 4 la CEDO şi trebuie dedus şi în contextul jurisprudenţei CJCE, în care s-a statuat că libertăţile fundamentale garantate prin TCE ar fi golite de conţinut dacă statul de origine ar putea, fără motive justificate, să interzică propriilor cetăţeni să iasă de pe teritoriul său cu scopul de a intra pe teritoriul unui alt stat membru (a se vedea, de exemplu, hotărârea din 15 decembrie 1995 a CJCE în Cauza Bosman, C - 415/93).
În acest cadru, este întemeiată susţinerea recurentului în sensul că Directiva 2004/38/CE nu împiedică autorităţile din statul de origine de a adopta măsuri de restrângere a exerciţiului acestui drept pentru un cetăţean român returnat în aplicarea unui acord de readmisie, însă, restrângerea nu trebuie să fie arbitrară, în absenţa unei anumite justificări pentru o atare îngrădire.
Astfel, după cum s-a arătat, măsura de restrângere nu ar putea fi dispusă pentru singura împrejurare că respectiva persoană a fost returnată în baza unui acord de readmisie - şi, de altfel, nici art. 38 alin. (1) din Legea nr. 248/2005 nu impune acest lucru -, urmând a se circumstanţia în raport de conduita concretă a respectivei persoane care este de natură a justifica această restrângere şi se relevă ca o măsură necesară, într-o societate democratică, în special pentru securitatea naţională, siguranţa publică şi menţinerea ordinii publice, limitări ce decurg din articolul 27 din Directivă, cu respectarea principiului proporţionalităţii (text ce corespunde art. 25 din OUG nr. 102/2005 privind libera circulaţie pe teritoriul României a cetăţenilor statelor membre ale Uniunii Europene şi Spaţiului Economic European, prin care Directiva a fost transpusă în dreptul intern).
În acest context, se reţine că motivaţia recurentului că se tinde la stoparea migraţiei ilegale nu poate reprezenta un argument viabil pentru adoptarea măsurii, dacă aceasta are un caracter de generalitate, nefiind direct legată de situaţia particulară a persoanei vizate, aşadar îmbrăcând forma unei măsuri de prevenţie generală ce nu este admisibilă în afara aprecierii conduitei personale a celui al cărui drept este supus limitării, sens în care a statuat CJCE la sesizarea instanţelor române şi în Cauza Jipa.
În jurisprudenţa CJCE s-a statuat, de asemenea, că noţiunea de «ordine publică» presupune o ameninţare reală, actuală şi suficient de gravă, de natură a afecta un interes fundamental al societăţii (a se vedea, de exemplu, hotărârea din 29 aprilie 2004 în cauza Orfanopoulos şi Oliveri, C-482 din 01 şi C-493/01), chiar dacă este vorba despre ordinea publică a unui alt stat decât cel de origine.
Or, din probele administrate în cauză de către recurent, reprezentate de Decretul de expulzare al Prefecturii Provinciei Lucca, declaraţia olografă dată de intimat la 22 mai 2009, rezultă că acesta a fost returnat ca urmare a arestării sale în Italia pentru comportament antisocial (cerşit), măsură dublată de aceleaşi autorităţi emitente, cu aceea de interzicere a intrării pe teritoriul Italiei pentru o perioadă de 5 ani, cu posibilitatea prelungirii interdicţiei până la 10 ani, în cazul violării acesteia.
Aşa fiind, conduita concretă a intimatului a fost deja sancţionată în ce priveşte dreptul său la liberă circulaţie prin restrângerea dreptului de a intra pe teritoriul Italiei în perioada menţionată, astfel că măsura nu se impune a fi dublată de vreo interdicţie dispusă şi de autorităţile române în acelaşi sens; în consecinţă, nu se mai cere a fi evaluat pericolul real şi actual pe care prezenţa acestuia pe teritoriul Italiei ar reprezenta-o.
Faţă de cele ce preced, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, în aplicarea dispoziţiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Respinge ca nefondat recursul declarat de recurentul reclamant Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date din cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor, împotriva Deciziei civile nr. 292A din 27 octombrie 2009 a Curţii de Apel Galaţi, secţia civilă.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, azi, 23 aprilie 2010.
Procesat de GGC - NN
| ← ICCJ. Decizia nr. 2535/2010. Civil. Conflict de competenţă. Fond | ICCJ. Decizia nr. 2500/2010. Civil. Limitarea exercitării... → |
|---|
