Decizia civilă nr. 1605/2011, Curtea de Apel Cluj - Secția Contencios Administrativ și Fiscal
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA COMERCIALĂ, DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr. (...)
DECIZIA CIVILĂ NR. 1605/2011
Ședința 15 A. 2011
Instanța constituită din: PREȘEDINTE S. AL H.
JUDECĂTOR G.-A. N. JUDECĂTOR L. U. GREFIER A. B.
S-a luat în examinare - în vederea pronunțării - recursul declarat de pârâta CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI ÎN NUME P. ȘI PENTRU C. DE C. A J. S. împotriva sentinței civile nr. 5121/(...) pronunțată de Tribunalul Sălaj în contradictoriu cu intimata C. M. - PRIN P., având ca obiect litigii C. de C. (L. Nr.9.) .
Se constată că la data de 14 aprilie 2011 s-au înregistrat la dosarul cauzei concluzii scrise formulate de intimata C. M.
Dezbaterea pe fond a cauzei a avut loc în ședința publică din 8 aprilie
2011, mersul dezbaterilor și concluziile părților fiind consemnate în încheierea de ședință de la acea dată, pronunțarea fiind amânată pentru termenul de azi.
C.
Prin sentința civilă nr.5121 din (...) pronunțată în dosarul nr.(...) al T.ui S. s-a admis acțiunea reclamantei C. M. - PRIN P. în contradictoriu cu pârâta CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI - C. DE C. A J. S. și s-a anulat în parte Decizia nr.35/(...) emisă de D. C. de C. S., respectiv a măsurilor dispuse la lit. b din dispozitivul acesteia, ca nelegale.
Pentru a hotărî astfel, instanța a reținut ca fiind relevante următoarele prevederi din L. nr.130/1996, actualizată, privind contractul colectiv de muncă: ART. 8
(1) Clauzele contractelor colective de munca pot fi stabilite numai in limitele si in conditiile prevazute de prezenta lege.
(2) Contractele colective de munca nu pot contine clauze care sa stabileasca drepturi la un nivel inferior celui stabilit prin contractele colective de munca incheiate la nivel superior.
(3) Contractele individuale de munca nu pot contine clauze care sa stabileasca drepturi la un nivel inferior celui stabilit prin contractele colective de munca.
(4) La incheierea contractului colectiv de munca, prevederile legale referitoare la drepturile salariatilor au un caracter minimal.
ART. 12
(1) Contracte colective de munca se pot incheia si pentru salariatii institutiilor bugetare. Prin aceste contracte nu se pot negocia clauze referitoare la drepturileale caror acordare si cuantum sunt stabilite prin dispozitii legale.
ART. 24
(1) Clauzele cuprinse in contractele colective de munca negociate cu incalcarea prevederilor art. 8 sunt lovite de nulitate.
(2) Nulitatea clauzelor contractuale se constata de catre instanta judecatoreasca competenta, la cererea partii interesate.
(3) In cazul constatarii nulitatii unor clauze de catre instanta judecatoreasca, partea interesata poate cere renegocierea drepturilor respective.
(4) Pana la renegocierea drepturilor, clauzele a caror nulitate a fost constatata sunt inlocuite cu prevederile mai favorabile cuprinse in lege sau in contractul colectiv de munca incheiat la nivel superior, dupa caz.
ART. 27
(1) La inregistrarea contractelor colective de munca, M. M. si P. S. sau, dupacaz, directiile generale teritoriale de munca si protectie sociala vor verifica daca acestea contin clauze negociate cu nerespectarea dispozitiilor art. 8.
(2) In cazul in care se constata ca in contractele colective de munca exista asemenea clauze, M. M. si P. S. sau, dupa caz, directia generala teritoriala de munca si protectie sociala are obligatia sa sesizeze acest fapt partilor contractante.
ART. 28
Impotriva refuzului inregistrarii contractelor colective de munca, parteanemultumita se poate adresa instantelor judecatoresti, in conditiile Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990.(actualmente L. nr.554/2004).
ART. 30
(1) Executarea contractului colectiv de munca este obligatorie pentruparti.
(2) Neindeplinirea obligatiilor asumate prin contractul colectiv de munca atrage raspunderea partilor care se fac vinovate de aceasta.
Rezultă așadar din prevederile legale în materie, că părțile contractante se bucură de o libertate totală în negocierea contractelor colective de muncă, drepturile persoanelor angajate, atât în mediul privat cât în domeniul public, fiind asigurate cel puțin la nivelul drepturilor salariale prevăzute prin lege.(art.8).Î. acestei reguli de principiu atrage după sine nulitatea absolută a contractului colectiv de muncă, la cererea oricărei părți interesate(art.24 alin.1 și 2).
În ce privește drepturile salariale ale salariaților din instituțiile bugetare, în mod firesc, nu se pot negocia clauze referitoare la drepturile ale caror acordare si cuantum sunt stabilite prin dispozitii legale(art.12) ceea ce nu înseamnă că nu pot fi negociate alte drepturi de natură salarială, conform normei de principiu tocmai arătată că"; prevederile legale referitoare la drepturilesalariatilor au un caracter minimal";
Trebuie observat că în economia Legii nr.130/1996, actualizată, care reprezintă dreptul comun în materia încheierii contractelor colective de muncă, ce are ca principii de bază libertatea contractuală și un minim de protecție socială pentru personalul angajat, dispozițiile art.12 alin.(1) teza a-II-a, sunt norme legale de excepție și deci de strictă interpretare. A se da o altă interpretare, în sensul că personalul bugetar nu poate negocia nici un fel de drepturi salariale ar însemna o denaturare a voinței legiuitorului- prin adăugare la lege- și ar limita în mod nejustificat, însăși obiectul și scopul contractului colectiv de muncă, prin care se stabilesc clauze privind conditiile de munca, salarizarea, precum si alte drepturi si obligatii ce decurg din raporturile de munca(art.1 alin.1). Potrivit art.2 alin. (1) din lege, prin incheierea contractelor colective de munca se urmareste promovarea unor relatii de munca echitabile, de natura sa asigure protectia sociala a salariatilor, prevenirea sau limitarea conflictelor colective de munca ori evitarea declansarii grevelor.
Cu alte cuvinte, este de remarcat faptul că și în ce privește personalul angajat în instituțiile bugetare, legiuitorul a lăsat la latitudinea ordonatorului de credit să negocieze drepturi salariale suplimentare sau de altă natură, în limita resurselor alocate prin bugetul propriu, aprobat în condițiile legii. Pe de altă parte, este cunoscut faptul că această posibilitate legală a devenit o practică generalizată și nu întotdeauna bine fundamentată, motiv pentru care s-a și intervenit legislativ în domeniul salarizării personalului din sectorul bugetar, începând cu anul 2009, adoptându-se măsuri extrem de dure cum ar fi reducerea tuturor salariilor din acest sector cu 25% și disponibilizarea de personal de la toate nivelele administrației publice.
În altă ordine de idei, din examinarea criticilor aduse de reclamantă temeiniciei și legalității deciziei atacate, tribunalul a reținut că în stabilirea măsurilor prevăzute la lit.B din decizie, organul de control (autoritatea de audit) și mai apoi D. C. de C. S. respectiv Curtea de Conturi a României, pornesc de la premisa nelegalității unor clauze contractuale, ignorând cu desăvîrșire starea de fapt și de drept care a condus la acordarea unor drepturi speciale în favoarea angajaților instituției reclamante, respectiv existența unui A/CCM perfect valabil și obligatoriu, atâta vreme cât nu a fost desființat sau modificat, în condițiile legii, printr-o hotărâre judecătorească definitivă.
Faptul că prin adresa nr.365/(...) emisă de D.- S., conducerea primăriei și sindicatul, au fost sesizate că în contractul colectiv de muncă ";. incluse clauze care nu sunt prevăzute în actele normative specifice funcționarilor publici și personalului contractual, aceste clauze fiind lovite de nulitate"; nu prezintă nici un fel de relevanță în actualul context, deoarece este o simplă stare de fapt, fără consecințe juridice.
Într-o atare situație autoritatea administrativă avea posiblitatea să refuze înregistrarea contractului colectiv de muncă, asupra refuzului urmând a se pronunța instanța de contencios administrativ, la cererea părții nemulțumite
(art.28 din L. nr.130/1996, republicată) deoarece"; nulitatea clauzelor contractuale se constata de către instanta judecătorească competentă, la cererea părții interesate.";(art.24 alin.2, din aceeași lege).
Altfel, așa cum este cazul în speță, trebuie reținut că, potrivit art.25 alin.(3) și art.30 din L. nr.130/1996, republicată, contractul colectiv de munca se aplică de la data înregistrării, executarea lui este obligatorie pentru părți, iar neîndeplinirea obligațiilor asumate prin contractul colectiv de munca atrage răspunderea părților care se fac vinovate de aceasta.
Prin urmare numai în ipoteza în care conducerea instituției ar fi dat eficiență unor clauze contractuale declarate nule de către instanța de judecată, în condițiile mai sus arătate, print-o hotărâre irevocabilă, se putea pune eventual problema recuperării întregului prejudiciu de la persoanele vinovate, prin angajarea răspunderii civile delictuale a acestora.
Or, în speță, autoritatea de audit financiar C. de C. S., stabilind că clauzele de la art.23 din A/CCM, sunt lovite de nulitate absolută a comis un veritabil exces de putere, în sensul definit de art.2 alin.1 lit. n din L. contenciosului administrativ nr.554/2004, deoarece, pe de o parte, s-au depășit limitele competențelor stabilite de lege pentru autoritatea de audit iar pe de altă parte s-a adus atingere unor drepturi și libertăți fundamentale, cum este și dreptul la negocieri colective în materie de muncă (art.41 alin.5 din Constituție).
Prin urmare, Decizia 35/2009 a D.ui C. de C. S., prin care s-a dispus, la lit. B, ca urmare a abaterilor de la legalitate și regularitate, consemnate în Raportul de audit financiar nr.535/(...), în sarcina conducerii P. M., stabilirea întinderii prejudiciului creat prin acordarea nelegală de așa zise drepturi speciale- spor de fidelitate, loialitate și stres- care au fost cuprinse la art.23 din CCM șiplătite în cursul anului 2008 pentru angajații primăriei și dispunerea de măsuri pentru recuperarea acestuia, inclusiv impozitul și contribuțiile adiacente acestor plăți nelegale, apare ca fiind vădit nelegală.
Față de toate aceste aspecte, tribunalul, a admis acțiunea reclamantei, C.
M. - PRIN P. în contradictoriu cu pârâta CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI - C. DE C. A J. S., și a anulat în parte Decizia nr.35/(...) emisă de D. C. de C. S., respectiv a măsurilor dispuse la lit.B din dispozitivul acesteia, ca nelegale.
Împotriva acestei sentințe a declarat recurs Curtea de Conturi a României solicitând admiterea recursului și modificarea în tot a sentinței civile recurate, în sensul menținerii Deciziei nr.35/(...) emisă de C. de C. S. ca legală și temeinică.
În motivele de recurs se arată că prima instanță văzând dispozițiile art. 8, art. 12, art. 24, art. 27, art. 28 și art. 30 din L. nr. 130/1996 privind contractul colectiv de muncă, cu modificările și completările ulterioare, a reținut că, în conformitate cu prevederile legale indicate mai sus, părțile contractante ale unui contract colectiv de muncă s-ar bucura de libertate totală în negocierea contractelor colective de muncă, drepturile persoanelor angajate, atât în mediul privat, cât și în domeniul public, fiind asigurate cel puțin la nivelul drepturilor salariale prevăzute prin lege. Î. acestei reguli de principiu atrage după sine nulitatea absolută a contractului colectiv de muncă, la cererea oricărei părți interesante. În ceea ce privește drepturile salariale ale salariaților instituțiilor bugetare, în mod firesc, nu se pot negocia clauze referitoare la drepturile ale căror acordare și cuantum sunt stabilite prin dispoziții legale, ceea ce nu înseamnă că nu pot fi negociate alte drepturi de natură salarială, conform normei de principiu că prevederile lega le referitoare la drepturile salariaților au un caracter minimal.
Precizează că o astfel de argumentare juridică este netemeinică și nelegală, întrucât a adus argumente suficient de solide și de pertinente în apărările dezvoltate în fața instanței de fond, însă aceasta nu le-a luat în considerare.
1). principala problemă juridică pusă în speța de față este aceea a acordării de drepturi salariale de către o autoritate publică în afara cadrului legal. De esența regimului juridic al drepturilor salariale ale personalului bugetar este faptul că ele se stabilesc exclusiv prin lege. E. atributul legiuitorului să stabilească atât categoria de drepturi salariale, partea fixă și partea variabilă a salariului, cât și cuantumul acestuia. Așa se explică faptul că toate reglementările care vizează statutul funcționarului public sau al personalului contractual (L. nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, L. nr. 5312004, Codul M., cu modificările și completările ulterioare, L. nr. 130/1996 privind Contractul colectiv de muncă, republicată, cu modificările și completările ulterioare), prevăd, pe de o parte, natura legală a drepturilor salariale, iar, pe de altă parte, interdicția ca prin contracte/acorduri colective de muncă să se stabilească drepturi de natură salarială care sunt atributul legiuitorului. Așa se și face că Guvernul a luat în discuție necesitatea adoptării unei legi privind sistemul unitar de salarizare pentru salariații din instituțiile bugetare, astfel fiind adoptată L. nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice. De altfel aceste lucruri au fost tranșate și de Curtea Constituțională în mai multe rânduri (Deciziile nr. 818, 819, 820 din 2008 și Decizia nr. 838 din 2009), care au statuat că este atributul exclusiv al legiuitorului adoptarea reglementărilor privind stabilirea drepturilor salariale.
2). Referitor la susținerile ce argumentează aparenta legalitate a
Contractuluil Acordului colectiv de muncă încheiat la nivelul P. comunei M., arată următoarele:a). la nivelul P. comunei M. s-a încheiat Acordul/Contractul colectiv de muncă, înregistrat la D. de M., S. S. și F. S., sub nr. 359/19 noiembrie 2007. Acordul/contractul în discuție, valabil și pentru anul 2008, însă acesta cuprinde prevederi care încalcă prevederile actelor normative În vigoare, ce privesc drepturile salariale de care poate beneficia personalul din instituțiile bugetare; b). este adevărat că, potrivit art. 12 alin. 1 din L. nr. 130/2006 privind contractul colectiv de muncă, republicată, cu modificările și completările ulterioare, "contractele colective de muncă se pot încheia și pentru salariații instituțiilor bugetare" dar, "prin aceste contracte nu se pot negocia, clauze referitoare la drepturi a căror acordare și cuantum sunt stabilite prin dispoziții legale"; c), dar, art. 1 alin. 1 din L. nr. 130/2006, cu modificările și completările ulterioare, definește contractul colectiv de muncă ca fiind "convenția încheiată între patron sau organizația patronală, pe de o parte, și salariați, reprezentați prin sindicate ori în alt mod prevăzut de lege, de cealaltă parte, prin care se stabilesc clauze privind condițiile de muncă, salarizarea precum și alte drepturi și obligații ce decurg din raporturile de muncă", iar alin. 2 definește noțiunea de "patron/patronat" în sensul de "persoana fizică și persoana juridică care angajează salariați prin încheierea contractelor individuale de muncă"; d). din text rezultă că legea se referă la relațiile dintre patroni/patronate și salariații angajați de aceștia și bine Înțeles plătiți de aceștia, în calitate de persoană fizică sau în calitate de persoană juridică, din bani care aparțin angajatorului; e). după cum se poate constata, abia în art. 12 alin. 1 din lege se fac referiri la contractele colective de muncă pe care le pot încheia salariații instituțiilor bugetare, cităm "Contractele colective de muncă se pot încheia și pentru salariații instituțiilor bugetare. Prin aceste contracte nu se pot negocia clauze referitoare la drepturile ale căror acordare și cuantum sunt stabilite prin dispoziții legale."; f). coroborând prevederile art. 1 alin. 1 și alin. 2 cu prevederile art. 12 alin. 1, rezultă că la nivelul instituțiilor bugetare contractul se încheie între reprezentanții salariaților și conducătorul entității respective; g). desigur, între noțiunea de "patron/patronat" și cea de "primar" există asemănări, cum ar fi faptul că sunt conducători ai societății comerciale/entității bugetare, angajează personalul, etc., deosebirea, care de altfel ne interesează în speța de față, este aceea că patronul/patronatul plătește salariații din bani proprii, deci poate negocia salariul, sporurile salariale, etc., în timp ce, primarul, conform art. 23 alin. 1 din L. nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, cu modificările și completările ulterioare, în calitate de ordonator de credite are "obligația de a angaja și de a utiliza creditele bugetare numai în limita prevederilor și destinațiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituțiilor publice respective și cu respectarea dispozițiilor legale", deci practic, conducătorii autorităților și instituțiilor bugetare plătesc salariații din fonduri publice, iar plățile se pot face numai în conformitate cu prevederile legale; h), în concluzie, conducătorul unei instituții bugetare, nu poate dispune după bunul plac de fondurile din buget, ci numai conform prevederilor legale, iar în ceea ce privește contractul/acordul colectiv de muncă încheiat conform Legii nr. 130/2006, poate negocia numai măsuri pentru îmbunătățirea condițiilor de muncă, pentru perfecționarea profesională, etc. și nu acordarea de drepturi bănești;i). în același sens sunt și prevederile art. 3 alin. 2 din Contractul colectiv de muncă unic nr. 2895/2006 încheiat la nivel național pe anii 2007 -
2010, în care se menționează: "contractele colective de muncă se pot incheia și pentru salariații instituțiilor publice", dar "prin aceste contracte nu pot fi negociate clauze referitoare la drepturile a căror acordare și al căror cuantum sunt stabilite prin dispoziții legale"; j). de altfel și în doctrină, s-au identificat anumite particularități privind contractul colectiv de muncă, în cazul personalului bugetar, dintre care subliniem sfera limitată a problemelor care pot face obiectul negocierii, care include aspecte mai mult de ordin social, ale condițiilor de muncă, sănătății și perfecționării profesionale. Nu se regăsește, printre acestea, posibilitatea negocierii salariilor. De altfel salariile sunt calificate în doctrină ca fiind nodul gordian al contractelor colective de muncă, dat fiind faptul că în cazul personalului bugetar, salariile sunt stabilite de legiuitor și nu sunt negociate. La salariații bugetari nu se pot negocia drepturi atunci când sunt stabilite prin lege; k). în concluzie, L. nr. 130/2006 privind contractul colectiv de muncă, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în ceea ce privește personalul bugetar se referă la negocierea de măsuri pentru îmbunătățirea condițiilor de muncă, pentru perfecționarea profesională, etc. și nu negocierea acordării de drepturi bănești;
1). față de cele de mai sus, consideră ilegale prevederile acordului/contractului colectiv de muncă, încheiat la P. comunei M. din județul
S., referitoare la acordarea diferitelor categorii de drepturi bănești; m). acordarea ilegală a acestor așa zise "drepturi bănești" a avut drept consecință directă prejudicierea bugetului comunei M. "D. bănești" au fost acordate ca urmare a interpretării eronate sau a ignorării actelor normative care reglementează drepturile salariale ale funcționarilor publici și cele ale personalului contractual din instituțiile bugetare și cele referitoare la disciplina financiară care trebuie respectată în aceste instituții; n), mai mult, așa după cum rezultă din documentele ședințelor consiliului local, primarul si secretarul comunei M. nu au supus dezbaterii Consiliului local Acordul/Contractul colectiv de muncă ce urma a fi încheiat de primar, cu personalul unității, și nu s-a adoptat o hotărâre a consiliului local referitor la aprobarea acestuia.
Recurenta învederează că neregulile sesizate de D. S., prin adresa nr. 365 din 27 noiembrie 2007, nu au fost supuse dezbaterii consiliului local al comunei M. cu privire la clauzele cuprinse în Acordul/Contractul colectiv de muncă, ce exced prevederile legale si care potrivit art. 24 din L. nr. 130/1996 sunt lovite de nulitate.
Din eșantionul selectat spre auditare și prin acțiuni suplimentare ale entității, privind cheltuielile de personal a rezultat că, în baza art. 23 din
Acordul/Contractul colectiv de muncă s-a acordat lunar suma de 180 lei/persoană, reprezentând spor de fidelitate și loialitate de 150 lei si spor de stres de 30 lei, în perioada martie - decembrie 2008.
Deși prin alin.5 al art. 23 al contractului colectiv se prevede ca: ,,(5) D. speciale pentru menținerea sănătății și securității muncii se finanțează din Titlul ,,20-cheltuieli materiale si servicii" și că ,,Aceste drepturi nu afectează fondul de salarii și se supun regulilor de impozitare prevăzute de codul fiscal.", entitate a a achitat și înregistrat aceste sume la cheltuieli de personal cap.51.02.0l.03, alineatul 10.01.06 ,,Alte sporuri". Sumele acordate personalului au fost impozitate și s-au calculat și s-au virat contribuțiile individuale ale asiguraților și ale angajatorului la fondurile de asigurări sociale.
Nu există hotărâri judecătorești prin care să se dispună acordarea unor astfel de drepturi personalului din cadrul P. comunei M.
Precizează că încălcarea reglementarilor legale în vigoare s-a produs și ca urmare a nerespectării recomandărilor primite de la D. S., în sensul renegocierii unor clauze care exced actelor normative în vigoare.
Din argumentele -prezentate rezultă neîndoielnic faptul că sunt nelegale
Acordul/Contractul colectiv de muncă, înregistrat la D. de M., S. S. și F. S., sub nr. 359/19 noiembrie 2007, referitoare la acordarea diferitelor categorii de drepturi bănești angajaților reclamantei.
II. Un al doilea motiv de recurs vizează faptul că prima instanță a reținut că organul de control financiar, în speță Curtea de Conturi a României prin C. de C. a J. S., ar fi ignorat cu desăvârșire starea de fapt și de drept care a condus la acordarea unor drepturi speciale în favoarea angajaților instituției reclamante, respectiv existența unui acord/contract colectiv de muncă perfect valabil și obligatoriu, atâta vreme cât nu a fost desființat sau modificat, în condițiile legii, printr-o hotărâre judecătorească.
Aceste argumente sunt în afara cadrului legal și solicită instanței de recurs a avea în vedere argumentele sale, pe care le prezintă în cele ce succed:
1). În speța de față nu poate fi nicidecum vorba despre o pretinsă depășire a atribuțiilor lega le ale organului de control financiar, întrucât, Curtea de Conturi a României și, implicit, C. de C. a județului S., își desfășoară activitatea în conformitate cu dispozițiile art. 140 din Constituția R., precum și potrivit prevederilor cuprinse în L. nr. 9. privind organizarea și funcționarea C. de C., cu modificările și completări le ulterioare.
2). Conform acestor norme juridice, rolul C. de C. într-un stat de drept este unul foarte important și complex. Potrivit competențelor și atribuțiilor ce-i revin prin lege, C. de C. exercită modul de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public.
3). Potrivit dispozițiilor art. 140 alin. 1 din Constituția R., "C. de C. exercită controlul asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public." Art. 1 alin. 2 din L. privind organizarea și funcționarea C. de C. prevede că "funcția de control a C. de C. se realizează prin proceduri de audit public extern prevăzute în standardele proprii de audit, elaborate în conformitate cu standardele de audit internaționale general acceptate", iar art. 2 din aceeași lege definește semnificația termenilor și expresiilor menționate în cuprinsul legii, din care punctăm, după cum urmează:
- "control - activitatea prin care se verifică și se urmărește modul de respectare a legii privind constituirea, administrarea și utilizarea fondurilor publice";
- "standarde de audit - setul de concepte, principii directoare, proceduri și metode pe baza cărora auditorul public determină ansamblul etapelor și procedurilor de verificare, care să permită atingerea obiectivului fixat";
- "fonduri publice - sumele alocate din bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului, bugetele instituțiilor publice autonome, bugetele instituțiilor publice finanța te integral sau parțial din bugetul de stat, după caz, bugetele instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii, bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat și ale căror rambursare, dobânzi și alte costuri se asigură din fonduri publice, bugetul fondurilor externe nerambursabile, credite externe contractate sau garantate de autoritățile administrației publice locale, împrumuturi interne contractate deautoritățile administrației publice locale, precum și din bugetele instituțiilor publice finanța te integral sau parțial din bugetele locale";
- "legalitate - caracteristica unei operațiuni de a respecta toate prevederile legale care îi sunt aplicabile, în vigoare la data efectuării acesteia";
- "patrimoniu public - totalitatea drepturilor și obligațiilor statului, ale unităților administrativ-teritoriale sau ale entităților publice ale acestora, dobândite sau asumate cu orice titlu. D. și obligațiile statului și ale unităților administrativ- teritoriale se referă exclusiv la bunurile din sectorul public";
- "regularitate - caracteristica unei operațiuni de a respecta sub toate aspectele ansamblul principiilor și regulilor procedurale și metodologice care sunt aplicabile categoriei de operațiuni din care face parte".
4). În capitolul III al Legii nr. 9. privind organizarea și funcționarea C. de C., republicată, art. de la 21 la 37 inclusiv, sunt prevăzute în mod clar și neechivoc competențele și atribuțiile C. de C.
Recurenta arată că, art. 22 din lege prevede faptul că atribuțiile C. de C. se desfășoară asupra următoarelor domenii: a). formarea și utilizarea resurselor bugetului de stat, ale bugetului asigurărilor sociale de stat și ale bugetelor unităților administrativ-teritoriale, precum și mișcarea fondurilor între aceste bugete; b). situația, evoluția și modul de administrare a patrimoniului public și privat al statului și al unităților administrativ-teritoriale de către instituțiile publice, regiile autonome, companiile și societățile naționale, precum și concesionarea sau închirierea de bunuri care fac parte din proprietatea publică; c). constituirea, utilizarea și gestionarea resurselor financiare privind protecția mediului, îmbunătățirea calității condițiilor de viață și de muncă; d). alte domenii în care, prin lege, s-a stabilit competența C. de C.
De asemenea, art. 26 al legi dispune că, C. de C. efectuează auditul financiar asupra conturilor de execuție, din care amintim aici: a). contul general anual de execuție a bugetului de stat; b ).conturile anuale de execuție a bugetelor locale, ale municipiului B., ale județelor, ale sectoare lor municipiului B., ale municipiilor, ale orașelor și comunelor; c). conturile anuale de execuție a bugetelor instituțiilor publice finanțate integral sau parțial de la bugetul de stat, de la bugetul asigurărilor sociale de stat, de la bugetele locale și de la bugetele fondurilor speciale, după caz.
5). În art. 29 din aceeași lege se prevede că prin verificările sale, C. de C. urmărește, în principal, următoarele: a). exactitatea și realitatea situațiilor financiare, așa cum sunt stabilite în reglementările contabile în vigoare; b). utilizarea fondurilor alocate de la buget sau din alte fonduri speciale, conform destinației stabilite.
6). Totodată, C. de C., conform dispozițiilor art. 31 alin. 1 și 2 din lege, certifică acuratețea și veridicitatea datelor din conturile de execuție verificate, precum și se prevede faptul că nicio altă autoritate nu se poate pronunța asupra datelor înscrise în conturile de execuție, decât provizoriu.
Art. 37 din lege prevede că, în situația în care, în urma verificărilor efectuate pe parcursul execuției bugetului la entități le auditate, rezultă fapte prin care au fost constatate prejudicii sau abateri cu caracter financiar, valorificarea constatări1or se face potrivit Regulamentului pentru valorificarea actelor rezultate din aceste activități se efectuează potrivit regulamentului aprobat de plenul C. de C. și publicat în Monitorul Oficial al R., Partea 1, în temeiul Legii nr. 9..
7). De asemenea, C. de C., în baza constatări lor sale, stabilește măsuri pentru înlăturarea abaterilor de la legalitate și regularitate constate în activitatea financiar-contabilă sau fiscală controlată, cum este cazul speței aici dedusă judecății. Astfel, potrivit art. 33 alin. 3 din aceeași lege, în situația în care se constată existența unor abateri de la legalitate și regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, se comunică conducerii entității publice auditate această stare de fapt. S. întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligație a conducerii entității auditate.
Or, litigiul acesta se circumscrie exact acestei dispoziții legale întrucât, în urma auditului efectuat la P. comunei M. din județul S., s-a constatat existența unor abateri de la legalitate și regularitate, a căror remediere s-a dispus prin decizia atacată, conducerii entității verificate revenindu-i obligația de a stabili întinderea prejudiciului, precum și luarea măsurilor legale pentru recuperarea acestuia.
8). După cum se poate constata, C. de C. are competențe exclusive de a efectua auditul public extern asupra patrimoniului entităților verificate, printre acestea aflându-se si stare modului de administrare si de întrebuintare a "patrimoniului public al statului și al unităților administrativ-teritoriale, astfel că instituția noastră este ținută să verifice legalitatea și regularitatea operațiunilor patrimoniale derulate de entitățile auditate și, implicit, se poate pronunța asupra legalității operațiunilor patrimoniale verificate, asupra cheltuirii banului public.
9). Nu în ultimul rând, solicită ca, la corecta și temeinica soluționare a pricinii a se avea în vedere și triplul rol al controlului exercitat de C. de C., conform competențelor -și atribuțiilor ce-i revin prin lege, anume: rol sancționator, rol preventiv și rol educativ.
10). Dacă nu s-ar putea pronunța asupra legalității și regularității operațiunilor patrimoniale verificate, așa cum în mod cu totul de neînțeles consideră instanța de fond, ar însemna că instituția sa ar fi lipsită de mijloacele juridice imperios necesare să își realizeze menirea sa constituțională, iar patrimoniul public și privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale ar putea lua orice destinație nemai având cine să controleze starea acestuia.
11). După cum am argumentat temeinic, cu texte de lege, la acest punct al motivelor noastre de recurs, este lipsită de temei legal punctul de vedere al instanței de fond conform căruia C. de C. ar fi ignorat cu desăvârșire starea de fapt și de drept care a condus la acordarea unor drepturi speciale în favoarea angajaților instituției reclamante, respectiv existența unui acord/contract colectiv de muncă perfect valabil și obligatoriu, atâta vreme cât nu a fost desființat sau modificat, în condițiile legii, printr-o hotărâre judecătorească.
Controlul derulat de C. de C. a județului S. la P. comunei M. s-a desfășurat cu respectarea întocmai a competențelor și atribuțiilor ce-i revin și nu a comis nici un veritabil exces de putere.
Astfel că, solicită instanței de recurs a se constata că sunt lipsite de suport legal, argumentele instanței de fond, conform cărora C. de C. și-ar fi depășit atribuțiile și competențele în verificarea modului de respectare a legalității administrării domeniului public și privat al comunei M.
III. Ca un motiv în plus al netemeiniciei și nelegalității hotărârii primei instanțe, subliniază și faptul că, reclamanta a formulat, așa după cum prevede legea, contestație pe cale administrativă împotriva Deciziei nr. 35/02 decembrie
2009 a C. de C. a județului S..
1). Aceasta contestatie a fost solutionată de C. de soluționare a contestațiilor din cadrul C. de C. a R., prin încheierea nr. V. aprilie 2010.
2). Însă, contestația a fost introdusă fără respectarea termenului prevăzut la pct. 92 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice C. de C., precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, ce a fost aprobat prin H. nr. 1. februarie 2009 a Plenului C. de C. a R., publicată în Monitorul Oficial al R., Partea 1, nr. 78/10 februarie 2009, pct. 92 din Regulament prevede că împotriva măsurilor dispuse prin decizie, în termen de 15 zile lucrătoare de la primirea acesteia, partea interesată poate depune contestație la structura C. de C. care a emis decizia. Reclamanta nu a respectat acest termen de decădere.
3). În motivarea sentinței civile recurate nu se face în niciun fel referire la această stare de fapt și de drept importantă în deslușirea pricinii, și arătată de recurentă în apărările dezvoltate la instanța de fond. P., prima instanță nu a înlăturat susținerile pârâtei-recurente, nici sub acest aspect.
Concluzionând, solicită a se constata că nu sunt întrunite condițiile cerute de L. contenciosului administrativ pentru anularea în parte a actului administrativ atacat, iar sentința civilă atacată de pârâtă este netemeinică și nelegală.
Din actele și lucrările dosarului, C. reține următoarele:
Prima instanță a realizat o greșită aplicare a prevederilor legale incidente în materia analizată atunci când a reținut că părțile contractante ale unui contract colectiv de muncă s-ar bucura de libertate totală în negocierea contractelor colective de muncă.
D. salariale ale funcționarilor din cadrul instituțiilor bugetare nu se pot negocia ele fiind stabilite numai prin dispoziții legale. Atributul adoptării reglementărilor privind stabilirea drepturilor salariale aparține exclusiv legiuitorului. Acordul înregistrat la D. de M. S. S. și F. S. sub nr.359/2007 cuprinde prevederi care încalcă prevederile legale în materie de salarizare. În contractele colective de muncă încheiate pentru salariații instituțiilor bugetare nu se pot negocia clauze referitoare la drepturi a căror acordare și cuantum sunt stabilite prin dispozițiile legale. P.ul în calitatea sa de ordonator de credite ar e obligația de angaja și utiliza creditele bugetare numai în limita prevederilor și destinațiilor aprobate pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituțiilor publice și cu respectarea prevederilor legale. Această limitare este instituită de art.23 din L. 273/2007. Prin contractul colectiv de muncă se pot negocia numai măsuri pentru îmbunătățirea condițiilor de muncă și perfecționarea profesională.
Aspectele care pot face obiectul negocierii prin contractul colectiv de muncă în cadrul personalului bugetar includ aspecte mai mult de ordin social, ale condițiilor de muncă, sănătății și perfecționării profesionale. Printre acestea nu se regăsesc posibilitatea negocierii salariilor. Acordarea ilegală a acestor drepturi bănești a avut drept consecință directă prejudicierea bugetului comunei M.
Controlul derulat de C. de C. a jud. S. în conformitate cu prerogativele recunoscute de L. 9. s-a desfășurat cu respectarea procedurii prevăzute de acest act normativ, C. de C. nedepășindu-și atribuțiile și competențele în verificarea modului de respectare a legalității administrării domeniului public și privat al comunei M.
Pentru aceste motive C. va aprecia recursul declarat de recurentă drept fondat și întemeiat pe dispozițiile art.312 C.proc.civ. îl va admite modificând în tot sentința atacată în sensul respingerii acțiunii.
PENTRU ACE. MOTIVE
IN NUMELE LEGII D E C I D E
Admite recursul declarat de CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI împotriva sentinței civile nr.5121 din (...), pronunțată în dosarul nr.(...) al T.ui
S., pe care o modifică în sensul că respinge acțiunea.
Decizia este irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din 15 aprilie 2011.
PREȘEDINTE JUDECĂTORI GREFIER S. AL H. G. A. N. L. U. A. B.
Red.S.al H/A.C.
2 ex. - (...) Jud.fond.M. S.
| ← Decizia civilă nr. 2763/2011, Curtea de Apel Cluj - Secția... | Decizia civilă nr. 1861/2011, Curtea de Apel Cluj - Secția... → |
|---|
