Decizia civilă nr. 3227/2011, Curtea de Apel Cluj - Secția Contencios Administrativ și Fiscal
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA COMERCIALĂ, DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr. (...)
DECIZIA CIVILĂ Nr. 3227/2011
Ședința publică de la 15 S. 2011
Completul compus din:
PREȘEDINTE R.-R. D.
Judecător L. U.
Judecător D. M.
Grefier M. T.
S-a luat în examinare recursul formulat de reclamanta J. M., împotriva sentinței civile nr. 3., pronunțată de T. B.-N., în contradictoriu cu pârâții P. C. B. și C. B. PRIN P., având ca obiect litigiu privind funcționarii publici (Legea Nr.188/1999) anulare dispozi[ie de imputare.
La apelul nominal făcut în ședința publică se prezintă recurenta personal.
Procedura de citare este { F. |legal} îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei de către { F. { F. învederează} faptul că recursul este timbrat, părțile au solicitat judecarea cauzei în lipsă, iar la dosar s-au depus concluzii scrise.
Recurenta solicită admiterea recursului așa cum a fost formulat, cu cheltuieli de judecată, în sumă de 400 lei la fond și 350 lei în recurs.
Curtea reține cauza în pronunțare.
CURTEA
Prin sentința civilă nr. 389 din (...) pronunțată în dosarul nr. (...) al T.ui
B.-N., a fost respinsă ca neîntemeiată acțiunea în contencios administrativ intentată de reclamanta J. M. în contradictoriu cu pârâții P. C. B., C. B. PRIN
P.
Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut următoarele:
Prin dispoziția nr.272 din ll.l2.2009 emisă de P. comunei B., J. B.-N., s-a stabilit la art.l că „ se impută sumele acordate necuvenit în cursul anului
2008, funcționarilor publici și personalului contractual din cadrul aparatului de specialitate al P. comunei B., care au fost constatate de Curtea de Conturi a României - C. de C. a J.-N., prin decizia nr.22/2009, conform A. la prezenta, anexă care face parte integrantă din prezenta dispoziției.
În anexa la această dispoziție (f.6) este menționată la poz.l0 reclamanta J. M., căreia i se impută o sumă totală de 4.637 lei, cu menționarea sumelor din fiecare lună a anului 2008, pe care trebuie să le restituie conform dispoziției de imputare, fiind acordate necuvenit în cursul anului 2008.
In preambulul dispoziției de imputare au fost invocate actele de control, respectiv procesul verbal al C. de C. - C. de C. a jud.B.-N. înregistrat sub nr.
3293/(...), decizia nr.22 din 06.l0.2009 a Directorului C. de C. a J.-N. și referatul întocmit de inspectorul în cadrul aparatului de specialitate al primarului comunei B. înregistrat sub nr. 4l05/ll.l2.2009, iar în drept s-au invocat disp.art.84 lit.b și art.85 alin.l din L.l88/l999 privind statutul funcționarilor publici, rep., cu modificările și completările ulterioare și art. 272alin.l , 274 și 275 din L.53/2003, Codul muncii, precum și art.68 alin.l și art.ll5 alin.l din L.2l5/200l privind administrația publică locală, rep.
Sub aspect formal, tribunalul constată că decizia de imputare atacată a fost emisă în condițiile legii, și se apreciază că nu subzistă motivele de nulitate invocate, chiar dacă tabelul anexă la dispoziția de imputare, nu este semnat de emitent, întrucât în dispoziția de imputare, care este semnată și parafată legal, se face mențiunea că această anexă face parte integrantă din dispoziție iar, pe de altă parte, sumele ce i-au fost imputate reclamantei sunt defalcate pe fiecare lună din anul 2008, cu menționarea și a sumei totale imputate pe tot anul.
Coroborând acest tabel cu procesul verbal de control întocmit de C. de conturi a jud.B.-N. (f.36-40), se concluzionează că suma imputată reprezintă sporuri la salariile de bază și indemnizații, acordate fără bază legală pentru anul 2008, respectiv spor de fidelitate, spor de mobilitate de l0 % , spor de l0 % pentru relații cu publicul, prima de P., suma pentru ținută și prima de vacanță
, așa cum s-a constatat la C. B din procesul verbal de constatare, iar prin decizia nr.22/6.l0.2009 la pct.3 s-a dispus recalcularea pentru exercițiul financiar al anului 2008 a drepturilor salariale acordate tuturor funcționarilor publici și personalului contractual din cadrul Primăriei B. și Școlii generale
(reclamantul fiind funcționar public), prin eliminarea sporurilor și sumelor menționate.
S-a mai reținut că actele de control nu au fost contestate de către instituția controlată, în condițiile art.86 lit.b/l , teza ultimă și pct.89 din R. aprobat prin H. a P. C. de C. a R., astfel că primarul avea obligația să se conformeze dispozițiilor organului de control, ceea ce a și făcut prin prisma pct.3 din decizia nr.22/2009.
Deși examinarea temeiniciei și legalității actelor de control nu face obiectul prezentului litigiu, tribunalul reține că sporurile și drepturile salariale suplimentare au fost incluse în A. colectiv de muncă cu încălcarea disp.art.l2 alin.l din L.l30/l996 privind contractul colectiv de muncă, în care se precizează că prin acest act nu se pot negocia clauze referitoare la drepturile ale căror acordare și cuantum sunt stabilite prin dispoziții legal iar, pe de altă parte, hotărârea consiliului local prin care a fost aprobat A. colectiv privind raporturile de serviciu (Hot.nr.3/3l.0l.2007, f. 25-33 ), nu are suport legal în ce privește acordarea unor sporuri suplimentare întrucât consiliul local, prin atribuțiile conferite de L. a administrației publice locale nu are competența de a hotărî drepturi salariale pentru personalul din administrația publică locală.
Pentru aceste considerente, văzând și disp.art. 85 alin.2 din L.l88/l999 rep., rap.la art.l alin.l, art.l0 alin.l și art.l8 din Legea contenciosului administrativ, nr. 554/2004, instanța a respins ca neîntemeiată acțiunea în contencios administrativ înregistrată în prezentul dosar.
Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul J. M. solicitândadmiterea acestuia și modificarea în totalitate a hotărârii atacate în sensul admiterii acțiunii introductive așa cum a fost formulată, anulând D. de imputare nr. 272/(...) emisă de P. comunei B., ca nelegală și netemeinică, sau, constatarea nulității absolute a acesteia.
În dezvoltarea motivelor de recurs învederează faptul că soluția instanței de fond este nelegală întrucât instanța s-a limitat să concluzioneze doar "sub aspect formal" că dispoziția de imputare atacată a fost emisă în condițiile legii și să aprecieze că nu ar exista motivele de nulitate invocate "chiar dacă tabelul anexă la dispoziția de imputare, nu este semnat de emitent", fără însă să analizeze actul atacat și respectiv pretinsa anexă "pe fond" prin prisma motivelor de nulitate sau măcar de natură a atrage nelegalitatea actului, motive invocate în cuprinsul cererii dar și prin prisma condițiilor pe caretrebuie să le îndeplinească un act administrativ generator de consecințe juridice.
A invocat prin cerere că tabelul tehnoredactat ce s-a comunicat cuprinzând diferite sume defalcate pe luni, chiar dacă conține mențiunea scrisă de mână ,,A. la D. nr. 272/(...)" și include și numele recurentului, în lipsa semnăturii și parafei emitentului dispoziției și a specificației asupra naturii cifrelor menționate și respectiv ce reprezintă ele, nu este nicidecum de natură să se subscrie exigențelor legale, nici măcar "sub aspect formal" ale unei dispoziții de imputare și nici ale unei creanțe certe, lichide și exigibile, neavând astfel caracterul unui act apt de a produce consecințe juridice.
D. 272/(...) este doar un act cu caracter generic, cu trimitere la imputarea sumelor, făcând trimitere la persoanele "beneficiare" și suma
„imputată"" doar prin sintagma "conform A. la prezenta, anexă care face parte integrantă din prezenta dispoziție";, însă, pretinsa anexă în discuție nu este conformă cu exigențele impuse de conținutul deciziei și dispozițiile legale incidente. Ea nu poate fi apreciată nici măcar ca operațiune administrativă anterioară ori concomitentă cu D. de imputare, în lipsa semnăturii și parafei persoanei care și-o asumă și nici măcar ca un act intern al persoanei juridice, capabil de a produce consecințe juridice. . și concluzionarea de către instanță asupra legalității dispoziției de imputare, chiar în lipsa semnăturii și parafei organului emitent al dispoziției pe "actul" ce se vrea intrinsec al acesteia - respectiv anexa în discuție, are drept consecință asanarea nelegalității acesteia din urmă și implicit a deciziei de imputare în integralitatea sa, astfel că motivarea "întrucât în dispoziția de imputare, care este semnată și parafată legal se face mențiunea că această anexă face parte integrantă din dispoziție"nu este susținută de nici o trimitere la vreo dispoziție legală. Ori, în acest context, hotărâre a pronunțată este lipsită de temei legal, fiind dată astfel" cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii".
În același context apreciază că instanța a procedat și "coroborând acest tabel cu procesul verbal de control întocmit de C. de conturi a jud.B.-N." urmare căreia a concluzionat tot fără temei legal ( dar și neîntemeiat)" că suma imputată reprezintă sporuri la salariile de bază și indemnizații, acordate fără bază legală pentru anul 2008 , respectiv spor de fidelitate, spor de mobilitate de 10%, spor de 10% pentru relații cu publicul, prima de P., suma pentru ținută și prima de vacanță, așa cum s-a constatat la C. B din procesul verbal de constatare, iar prin decizia nr. 22/(...) la pct. 3 s-a dispus recalcularea ... " Arată că în cuprinsul cererii a afirmat și pârâta nu a contestat aceasta, că actele care stau la baza emiterii Dispoziției atacate, menționate în preambulul acesteia și la care instanta face trimitere în fundamentarea solutiei sale cu care a coroborat înscrisul tabel anexă - act nelegal- pentru a-i conferi, fără nici o justificare legală, eficiență juridică, acte emise de Curtea de C., nu-i sunt opozabile, atâta vreme cât nu i-au fost comunicate și nu a avut posibilitatea legală a atacării lor, această posibilitate fiindu-i conferită, prin R. din (...), aprobat prin H. P. C. de C. nr.1/2009 ( în vigoare atât la data emiterii actului contestat cât și pe parcursul soluționării cauzei la fond), doar entității controlate, iar faptul neatacării lor de către emitentul dispoziției nu-i este nici opozabil și nici imputabil.
Oricum, ele nu sunt de natură să se substituie condițiilor de fond și formă pe care trebuie să le conțină dispoziția de imputare, respectiv un titlu executoriu în baza căruia să fiu obligat la restituirea vre unor sume pretins încasate pe nedrept. F. că P. comunei B. avea " obligația să se conformeze dispozițiilor organului de control, ceea ce a și făcut prin prisma pct. 3 din decizia 22/2009" , nu este de natură să ducă prin el însăși la asanarea actuluiemis cu nerespectarea condițiilor de formă ad valaditatem, cum a lăsat instanța să se înțeleagă prin considerentele soluției.
Pe de altă parte, instanța de judecată în loc să se pronunțe asupra apărărilor de fond referitor la temeinicia încasării tuturor drepturilor salariale, ori de altă natură asimilate acestora, prin prisma acordării acestora legal, în baza ,,A.ui colectiv privind Raporturile de serviciu", aprobat prin HCL al comunei B. nr. 3/(...), în vigoare și pentru anul 2008, precum și de includerea sumelor acordate în bugetul de venituri și cheltuieli aprobat prin HCL al comunei B. nr. 1/(...), acte care nu au fost revocate, denunțate de părțile semnatare contractuale și nici de către vreo hotărâre care să fie opozabilă părților contractante, respectiv părții emitente, cum de altfel însuși pârâta recunoaște prin întâmpinarea și înscrisul emis urmare a solicitării instanței
(f.25), fără vreo justificare legală " Deși examinarea temeiniciei și legalității actelor de control nu face obiectul prezentului litigiu" ~ analizat, totuși, și concluzionat în sensul nelegalității acordului colectiv și a hotărârii de consiliu local de aprobare a lui, astfel că "a acordat mai mult decât s-a cerut, ori ceea ce nu s-a cerut" motivarea instanței cuprinzând totodată "motive străine de natura pricinii" .
Din analiza atribuțiilor și competențelor stabilite de legiuitor în favoarea
C. de C. și organelor sale de auditare care procedează la efectuarea controalelor nu rezultă dreptul acestora de a declara în mod unilateral ca nelegale acte juridice încheiate de terțe persoane.
Acest atribut aparține instanțelor judecătorești sau altor organe cu activitate jurisdicțională, însă doar în condițiile prevăzute de lege.
Neprocedând în acest mod este evident că însăși actul care stă la baza emiterii deciziei de imputare nu este fundamentat pe criterii de legalitate, iar pe cale de consecință nici actul atacat nu poate fi considerat legal.
Arată că aceeași posibilitate o avea și P. comunei B., respectiv să formuleze o acțiune în constatarea nulității unor clauze din A. colectiv, în măsura în care ar fi apreciat asupra nulității acestora.
Precizează că nici Curtea de C. și nici emitentul Dispoziției de imputare contestate nu au înțeles să se prevaleze de dispozițiile art. 24 alin 2 din Legea
130/1996 și să solicite în instanță, în contradictoriu cu părțile semnatare nulitatea unor atare clauze din A. colectiv, fie pe cale directă, fie prin invocarea excepției de nelegalitate, în condițiile art.4 din Legea 554/2004.
Ori în situația în care nu s-a solicitat de către vreo "parte interesată" constatarea nulității unor "prevederi din A. Colectiv respectiv nulitatea ori nelegalitatea HCL nr. 3/(...), instanța de judecată în mod nelegal a concluzionat "că sporurile și drepturile salariale suplimentare au fost incluse în A. Colectiv de muncă cu încălcarea disp. art. 12 alin (J) din legea 130/1996 privind contractul colectiv de muncă" și respectiv că hotărârea consiliului local prin care a fost aprobat - A. colectiv .. , " nu are" un suport legal în ceea ce privește acordarea unor sporuri suplimentare întrucât consiliul local... nu are competența de-a hotărâ drepturi salariale pentru personalul din administrația publică locală", instanța concluzionând și hotărând astfel asupra a ceea ce nu i s-a cerut. Conform art. 125 alin (1) și art 13 O alin (1) din Constituția R. raportat la art . 2 alin 1 si 2 din Legea 304/2004 privind organizarea judiciară, instanțele judecătorești sunt chemate să înfăptuiască justiția în numele legii care este unică, imparțială și egală pentru toți, reprezentarea intereselor generale ale societății și apărare ordinii de drept, precum și a drepturilor și libertăților cetățenilor fiind atributul M.ui public.
Actele juridice invocate de părțile unui litigiu, pentru justificarea drepturilor conferite părților prin acestea, nu sunt vădit nelegale ( în sensul că prin acestea s-ar încălca în mod evident și fără putință de tăgadă ordinea dedrept, ar avea o cauză imorală sau un scop ilicit), pentru ca o instanță de judecată să poată fi îndreptățită a invoca din oficiu nulitatea unui act juridic.
Așadar, consideră că instanța trebuia să soluționeze litigiul doar prin prisma a ceea ce a fost investită, în raport de prevederile instituite de conținutul art. 24 din Lege 130/1996 și astfel să rețină ca valabile și necontestate legal actele juridice pe care le-am invocat în susținerea temeiniciei drepturilor de natură salarială ori asimilate acestora, pe care le-am încasat în cursul anului 2008, tocmai în baza lor și chiar a dispozițiilor emise de pârât în aplicarea actelor juridice menționate. Dacă instanța ar fi procedat în sensul menționat și în conformitate cu dispozițiile legale menționate, pronunțându-se doar în raport cu obiectul sesizării (acțiunii), apreciez că soluția ar fi fost cu totul alta decât cea pronunțată.
Totodată, apreciază că se impunea ca instanța, chiar dacă ar fi trecut peste motivele de nulitate sau nelegalitate invocate , era datoare să analizeze asupra motivele de temeinicie/netemeinicie invocate în raport de caracterul legal al convenției concretizate prin ,,A. colectiv privind raporturile de serviciu" în raport de dispoziție art. 969, art. 970 Cod civil, art. 100 al (4) din Contractul colectiv de muncă la nivel național pe anii 2007 - 2010, text din urmă în acord și cu prevederile constituționale evidențiate în conținutul art. 41 alin( ) și respectiv alin(5) din Constituția R. ("... caracterul obligatoriu al convențiilor colective sunt garantate ""). Ori a aprecia, în acest context, asupra legalității și temeiniciei dispoziției atacate, consideră că, implicit, s-ar afecta însăși dreptul de proprietate asupra unor/unei sume de bani încasate legitim, drept de proprietate protejat prin conținutul art. 1 din Protocolul 1 adițional la C. europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.
Analizând recursul declarat în cauză, Curtea reține următoarele:
Sub aspectul criticilor privind încălcarea dispozițiilor legale care consacră cerința formalității actului administrativ Curtea reține următoarele:
Actul administrativ unilateral legal întocmit presupune îndeplinirea unor condiții de fond și formă specifice speciei din care face parte.
În speță, Curtea reține că autoritatea pârâtă, recte P. C. B. jud. B.-N. a emis D. nr. 272 din (...) în vederea recuperării sumei de 4.637 lei de la reclamantă așa cum rezultă din Tabelul anexă la D. De altfel acest tabel este singurul act din care ar rezulta că a fost emisă o dispoziție de imputare, fără ca să fie depusă la dosar deși instanța de fond a solicitat expres acest lucru.
Dincolo de aceste neajunsuri, Curtea reține că suma a fost imputată reclamantei pentru recuperarea unor sume drepturi salariale nelegal acordate așa cum rezultă din procesul-verbal de constatare al C. de C. a jud. B.-N. încheiat la data de 25 septembrie 2009 și decizia nr. 22/2009 a aceleași autorități.
Criticile privind nelegalitatea formală a dispoziției de imputare sunt întemeiate.
Astfel, conform art. 85 alin. 1 din Legea nr. 188/1999 repararea pagubelor aduse autorității sau instituției publice între altele pentru situația prevăzută la art. 84 lit. b) (pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit) se dispune prin emiterea de către conducătorul autorității sau instituției publice a unui ordin sau a unei dispoziții de imputare, în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, sau, după caz, prin asumarea unui angajament de plată.
D. de imputare reprezintă astfel actul administrativ unilateral cu caracter individual emis de conducătorul autorității sau instituției publice pentru recuperarea de la funcționarul public vizat a sumelor de bani primite necuvenit și care nu au fost restituite în termenul prevăzut de lege.
Din această perspectivă dispoziția de imputare trebuie să îndeplinească condițiile specifice de formă și de fond ale actului administrativ individual.
Astfel, dispoziția de imputare trebuie să arate temeiul legal și factual al emiterii actului, să individualizeze suma de plată, să individualizeze exact funcționarul public care urmează să i se impute.
În speță, se constată că dispoziția de imputare a avut la bază cele două acte întocmite de organele de control ale C. de C. a jud. B.-N. care nu au fost comunicate recurentei pentru a-i fi opozabile.
Dincolo de aceasta, nici în dispoziția de imputare și nici în pretinsul tabel anexă la aceasta nu este individualizată suma de plată, cu atât mai mult cu cât în actele de control ale C. de C. rezultă cu titlu general că în baza acordului/contractului colectiv de muncă la nivelul anului 2008 s-au acordat personalului contractual și funcționarilor publici din cadrul primăriei și școlii generale din localitate diverse sporuri, îndemnizații și sume care exced cadrului legal.
Se conchide că s-au efectuat plăți fără bază legală în sumă de 86.332 lei din care sporuri, prime și alte sume achitate angajaților în valoare de 46.828 lei și sume achitate în plus bugetului consolidat în valoare de 39.504 lei.
De asemenea s-a reținut că s-au achitat din bugetul primăriei, spor de fidelitate cuprins între 5% - 25% din salariul de bază pentru fiecare salariat, în fu7ncția de vechime în muncă în instituție, spor de 10% din salariul de bază pentru personalul care desfășoară lucrul sistematic cu publicul, spor de mobilitate în procent de 10% din salariul de bază pentru personalul care desfășoară și activități în teren (casier și referenții cu atribuții în activitatea de asistență socială și alte asemenea sume evidențiate ca atare în decizia nr.
22/2009 a C. de C. a jud. B.-N..
Curtea observă din cele ce precedă că unele sporuri vizează toate categoriile de personal cum ar fi sporul de fidelitate și contravaloarea unei
ținute decente iar alte sporuri vizează numai anumite categorii de personal cum ar pentru relații cu publicul, sporul de mobilitate și sporul pentru activitatea în teren.
Curtea reține că în tabelul anexă la dispoziție nu se arată explicit care sume de bani au fost plătite nelegal reclamantei, în ce au constat acestea și care este temeiul legal al restituirii, cu atât mai mult cu cât actele de control nu au fost comunicate cu recurenta.
Se mai observă că nici pe parcursul derulării procesului în cele două cicluri procesuale pârâtul, autor al actului contestat, nu a adus lămuriri pertinente instanțelor judecătorești spre a se edifica asupra realității acestora cu atât mai mult cu cât tabelul anexă privește mai multe persoane nu este semnat și autentificat prin ștampila instituției publice, simpla mențiune din antet că este anexă la dispoziția de imputare nefiind suficientă din punct de vedere formal pentru a se aprecia că acest tabel face parte integrantă din structura și conținutul actului administrativ contestat.
Dincolo de toate acestea, Curtea reține că sub aspect formal dispoziția de imputare nu conține elementele necesare antamate mai sus pentru a se putea efectua un control judecătoresc eficace.
Este evident că fără posibilitatea realizării unui control formal și validarea actului din această perspectivă un control judecătoresc de fond asupra raportului de funcție publică privind obligație efectivă de plată a sumei imputate apare de prisos.
Din această perspectivă și cu această motivare, Curtea apreciază că recursul reclamantei este fondat, sens în care în temeiul art. 85 alin. 2 din Legea nr. 188/1999 corelat cu art. 29 și art. 20 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 se va admite recursul declarat de reclamanta J. M. împotriva sentinței civile nr.
389 din (...) pronunțată în dosarul nr. (...) al T.ui B.-N., pe care o modifică în sensul că se va admite cererea de chemare în judecată. Drept consecință, în temeiul art. 85 alin. 2 din Legea nr. 188/1999 coroborat cu art. 18 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 se va anula D. nr. 272/(...) emisă de pârâtul P. comunei B., în ceea ce o privește pe reclamantă.
Dat fiind soluția din recurs, cum intimatul a fost găsit în culpă procesuală, în temeiul art. 274 C.pr.civ. va fi obligat să plătească reclamantei suma de 750 lei cu titlu de cheltuieli de judecată la fond și în recurs, reprezentând onorariu avocațial.
PENTRU ACESTE MOTIVE, ÎN NUMELE LEGII D E C I D E :
Admite recursul declarat de reclamanta J. M. împotriva sentinței civile nr. 389 din (...) pronunțată în dosarul nr. (...) al T.ui B.-N., pe care o modifică în sensul că admite cererea de chemare în judecată.
Dispune anularea Dispoziției nr. 272/(...) emisă de pârâtul P. comunei
B., în ceea ce o privește pe reclamantă.
Obligă pârâtul să achite reclamantei 750 lei cheltuieli de judecată la fond și în recurs.
Decizia este irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică de la 15 septembrie 2011
{ F. |
PREȘEDINTE,
R.-R. D.
JUDECĂTOR,
L. U.
JUDECĂTOR,
D. M.
GREFIER, M. T.
}
Red.L.U./Dact.S.M
2 ex./(...)
Judecător fond. I. U.
| ← Decizia civilă nr. 1907/2012, Curtea de Apel Cluj - Secția... | Decizia civilă nr. 4479/2011, Curtea de Apel Cluj - Secția... → |
|---|
