Decizia nr. 1036/2012, Curtea de Apel Cluj - Secția Contencios Administrativ și Fiscal
| Comentarii |
|
Dosar nr. (...)
R O M Â N I A
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA A II-A CIVILĂ, DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DECIZIA CIVILĂ Nr. 1036/2012
Ședința de la 10 F. 2012
Completul compus din:
PREȘEDINTE M.-I. I.
Judecător G.-A. N.
Judecător S. Al H.
G. A. B.
S-a luat în examinare - în vederea pronunțării - recursul declarat de reclamanta SC C. I. V. S. împotriva Sentinței civile nr. 1342/(...) pronunțată de Tribunalul Maramureș, privind și pe intimat C. LOCAL AL M. B. M., având ca obiect excepție nelegalitate act administrativ.
Dezbaterea pe fond a cauzei a avut loc în ședința publică din 3 februarie
2012, mersul dezbaterilor și concluziile părților fiind consemnate în încheierea de ședință de la acea dată, pronunțarea fiind amânată pentru termenul de azi.
INSTANȚA
Prin sentința civilă nr.1342 din (...) pronunțată în dosarul nr.(...) al T.ui M. s-a respins excepția de nelegalitate parțială a Hotărârii nr. 2. privind aprobarea P.U.Z. al rezervației „Centrul Istoric al municipiului B. M., adoptată de către C. local al municipiului B. M., în ceea ce privește includerea în secțiunea I, art. 3
„Utilizări interzise"; a interdicției amplasării de construcții provizorii, de orice natură, excepție invocată de către reclamanta SC C. I. V. S., în contradictoriu cu pârâta C. local al M. B. M., în dosarul nr. (...) aflat pe rolul C. de A. C.
Pentru a hotărî astfel, tribunalul a reținut următoarele:
Cu privire la excepția de inadmisibilitate a excepției de nelegalitate, instanța a reținut că aplicarea prevalentă a Tratatului F.U.E., respectiv a art. 241 din tratat, permite analiza nelegalității unui act administrativ cu caracter normativ, aceasta cu atât mai mult cu cât dreptul intern, deși nu o reglementează în mod expres, nu o exceptează.
Asupra fondului excepției de nelegalitate instanța a reținut că prin H. nr. 2. a C. Local B. M. s-a aprobat P.ul U. Z. al rezervației „Centrul Istoric al M. B. M..
Potrivit Secțiunii I, art. 3, din P.ul U. Z. al rezervației „Centrul Istoric al M. B. M., în zonă se interzic construcțiile provizorii de orice natură.
Autoarea excepției de nelegalitate, pornind de la interpretarea „. a contrario"; a prevederilor art. 6 și 7 din L. nr. 5., în forma în vigoare la data adoptării actului normativ atacat cu excepția de nelegalitate, susține că interzicerea de plano a amplasării de construcții provizorii, indiferent de destinația acestora, contravine prevederilor L. nr. 5. ca permite amplasarea unor astfel de construcții provizorii, desigur, cu respectarea unor condiții suplimentare, și în zonele protejate.
Faptul că în contextul cadrului general permisiv oferit de L. nr. 5. și care vizează strict autorizarea construcțiilor, C. local B. M., elaborând un plan urbanistic zonal cu scopul de a proteja o zonă cu monumente istorice, a înțeles să restrângă numărul și natura construcțiilor ce pot fi edificate în zona protejată, nu privește o chestiune de legalitate, ci una de oportunitate, cât timp norma adoptată nu încalcă efectiv vreo normă imperativ obligatorie din L. administrației publice locale nr. 215/2001, din legea nr. 5. (rep.) privind autorizarea executării construcțiilor ori din H.G. nr. 525/1996 pentru aprobarea Regulamentului General de U.
În virtutea acestui considerent nu are relevanță sub aspectul soluționării excepției de nelegalitate nici aspectul invocat ca argument subsidiar că acel chioșc de ziare este de utilitate publică ori că în zonă se află și alte construcții provizorii.
Prin urmare, instanța a respins excepția de nelegalitate parțială a actului administrativ atacat, cauza urmând a fi trimisă la Curtea de A. C. pentru reluarea judecății.
Împotriva acestei sentințe a declarat recurs SC C. I. S. solicitând admiterea recursului și în principal, casarea hotărârii atacate și trimiterea cauzei spre competentă soluționare pe fond, a excepției de nelegalitate cu care Curtea de A. a investit instanța de fond, iar în subsidiar, modificarea în întregime a hotărârii în sensul admiterii excepției de nelegalitate parțială a Hotărârii 2. privind aprobarea P.ului U. Z. al rezervației „Centrul istoric al municipiului B. M. adoptată de intimatul C. local al mun.B. M. în ceea ce privește includerea în S. I articolul 3 „utilizări interzise"; a interdicției amplasării de construcții provizorii, de orice natură, fără nicio distincție în funcție de destinația acestora, impunându-se exceptarea chioșcurilor de difuzare a presei de la această interdicție, cu cheltuieli de judecată.
În motivele de recurs se arată că, în fapt, prin sentința civilă nr.1342/(...) pronunțată de Tribunalul Maramureș în cauza cu dosar nr.(...) s-a respins excepția de nelegalitate parțială a Hotărârii nr.2. privind aprobarea P. U .Z. al rezervației " Centrul istoric al municipiului B. M." adoptată de C. Local al M. B. M., in ceea ce privește includerea in Scctiunea 1. articolul 3 "Utilizări interzise" a interdicției amplasarii de construcții provizorii, de orice natură, excepție invocată de SC C. I. S. hotărâre pe care recurenta o apreciază ca fiind nelegală.
Prevederile art.46, respectiv 47 din L. nr.442/2001 privind protejarea monumente lor istorice - în forma în vigoare la data adoptării Hotărârii C. Local atacate - stabileau că, în vederea protejării monumentelor istorice, autoritățile administrației publice locale au dreptul și obligația de a realiza studiile de fundamentare, delimitare și instituire a zonelor de protecție a monumentelor istorice și să elaboreze și aprobe regulamentele de urbanism pentru zonele de protecție a monumentelor istorice.
Întreaga reglementare a legii impunea Consiliilor Locale luarea măsurilor de protectie a monumentelor istorice, fără însă ca vreo dispoziție expresă să impună, între aceste măsuri și interzicerea amplasării de chioșcuri de difuzare a presei în zonele de protecție, condiții în care - față de prevederile legii speciale - includerea acestei categorii de constructii în cadrul celor interzise este evident nelegală.
Raportat la prevederile L. nr.5. republicată privind autorizarea executării construcțiilor și unele măsuri pentru realizarea locuințelor, în forma sa în vigoare la data adoptării Hotărârii C. Local atacate, rezultă faptul că era permisă amplasarea de constructii provizorii și în zonele protejate, cu respectarea însă a unor cerinte suplimentare.
Astfel, art.6 alin.6 din L. nr.5. prevedea că: "Documentațiile tehnice privind clădirile de locuințe parter și parter și etaj, care nu depășesc suprafața desfășurată de 175 mp, anexele gospodărești ale acestora cu o suprafață construită de până la 200 mp, precum și construcțiile provizorii, situate în afara zonelor protejate, stabilite potrivit prevederilor legale, pot fi semnate și de conductori arhitecți și subingineri, după caz."
per a contrario, rezultă că în ceea ce privește construcțiile provizorii situate în zonele protejate, era obligatorie semnarea documentații lor tehnice de arhitecți și ingineri cu diplomă recunoscută de S. român.
De asemenea, raportat la dispozițiile art.7 din aceeași lege se impunea obținerea unor avize speciale emise de M. C. și de M. L. P. și A. T.
În concluzie, față de prevederile exprese ale art.6 și respectiv 7 din L. nr.5., care permiteau expres amplasarea de construcții provizorii și în zonele protejate, dar cu impunerea unor cerințe suplimentare, rezultă că EXCLUDEREA de plano a amplasării de constructii provizorii în zona "Centrul istoric B. M." dispusă prin H. de C. Local nr.2. este nelegală, impunându-se admiterea excepției de nelegalitate invocată. Activitatea de difuzare a presei deserveste unui interes de ordin general, atât pentru locuitorii municipiului B. M. cât și pentru turiști, încadrându-se pe deplin în toate celelalte cerințe impuse de S. 1 din P.ul urbanistic zonal "Centrul istoric B. M.", ceea ce ar fi impus o dată în plus exceptarea acestei categorii de construcții provizorii de la interdicția impusă.
Prin întâmpinarea depusă la dosar, C. local B. M. solicită respingerea recursului ca netemeinic și nelegal.
Învederează faptul că sentința civilă nr. 1342/(...) pronunțată de Tribunalul Maramureș în dosar cu nr. (...) este temeinică și legală. După cum rezultă din practica instanțelor judecătorești și doctrina de specialitate actul administrativ are două componente oportunitatea și legalitatea. Dacă legalitatea poate fi verificată de către instanțele de judecată oportunitatea este de competența exclusivă a consiliului local în calitate de autoritate reprezentativă aleasă a comunității locale. În această calitate C. local poate decide ceea este în interesul comunității locale și ceea ce nu corespunde acestui interes.
În cazul în speță legiuitorul a stabilit la data adoptării PUZ aprobat prin H.
2. că "În zona de protecție pot fi instituite servituți de utilitate publică și reglementări speciale de construire prin planurile și regulamentele de urbanism aprobate și avizate conform legii". Legiuitorul a lăsat la latitudinea C. Local care aprobă planurile de urbanism să stabilească dacă este oportun sau nu să instituie servituți de utilitate publică și reglementări speciale în zona de protecție a monumentelor istorice. C. Local B. M. nu a acționat abuziv și nici printr-un exces de putere ci a avut la bază un P. U. Z. care a fost elaborat de către specialiști în domeniu. Șeful proiectului PUZ este arhitect expert în restaurare arhitectură, urbanism și cercetare monumente istorice. La proiect au participat alți 3 arhitecți și un inginer. Certificatele de testare ale șefului de proiect cât și ale doi arhitecți au fost depuse la dosar.
Reglementările PUZ aprobat prin H. 2. zona CPla C, secțiunea II, art. 3
Utilizări interzise interdicția de amplasare construcții provizorii de orice natură sunt legale.
L. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice invocată de reclamantă nu era în vigoare la data aprobării PUZ. L. 422/2001 a fost publicată în monitorul oficial cu numărul 407 din data de 24 iulie 2001 în timp ce PUZ - ul a fost aprobat prin H. 2. adoptată în 28 iunie 2001. Reglementarea protecției monumentelor istorice la data adoptării H. 2. se regăsește în O.U.G. 228/2000. Potrivit art. 9 alin. 3 din O.U.G "În zona de protecție pot fi instituite servituți de utilitate publică și reglementări speciale de construire prin planurile și regulamentele de urbanism aprobate și avizate conform legii".
Reglementarea sus menționată se regăsește și în forma actuală a L.
422/2001 privind protejarea monumentelor istorice care prevede la art. 47 alin. 1 lit. d ca intră în atribuțiile consiliilor locale să elaboreze regulamentele de urbanism pentru zonele de protecție a monumente lor istorice și pentru zonele construite protejate și le aprobă numai pe baza și în condițiile avizului M.ui C. și cultelor sau al serviciilor publice deconcentrate ale M.ui C. și Cultelor, după caz.
Precizează că PUZ - ul Centru istoric B. M. are avizul M.ui C. și Cultelor - Direcția Monumentelor I. - nr.23012001 și avizul M.ui L. publice, transporturilor și locuințelor nr.5712001 Art. 46 din legea 422/2001 invocat de reclamantă prevede la alin.2 că "A. administrației publice locale au obligația să realizeze studiile de fundamentare, delimitare și instituire a zonelor de protecție a monumentelor istorice, folosind numai personal de specialitate atestat." Textul de lege se referă la studiile de fundamentare, delimitare și instituire a zonelor de protecție a monumentelor istorice care sunt cuprinse în PUZ și care au fost aprobate prin H. 2..
În ce privește autorizarea lucrărilor de construcții dorim să precizăm că L.
5. privind autorizarea executării lucrărilor de construcții prevede la art. 2 alin. 2 că "Autorizația de construire se emite în temeiul și cu respectarea prevederilor documentațiilor de urbanism, avizate și aprobate potrivit legii".
Apreciază că prevederile art. 6 din L. 5. se referă la situațiile în care executarea anumitor lucrări de construire sunt permise prin documentațiile de urbanism. I. de construire a construcțiilor provizorii în zona CP 1 se regăsește și în PUG al municipiului B. M. care a fost aprobat prin H. 3..
În concluzie L. permite consiliului local să adopte reguli speciale de executare a lucrărilor de construcții iar PUZ - ul Centru istoric B. M. a fost întocmit cu respectarea prevederilor legale și în cazul în speță în concordanță cu prevederile PUG.
Deliberând asupra cererii de recurs, Curtea reține următoarele:
Problema care se ridică în speță este aceea de a se stabili dacă includerea în secțiunea I art.3 utilizări interzise a interdicției amplasării de construcții provizorii de orice natură, realizată prin hotărâea nr.2. adoptată de C. local al mun.B. M., este o regulă constrângătoare de urbanism cu caracter legitim. Altfel spus, dacă în scopul prezervării intereselor colectivității, organul deliberativ putea să instituie și era justificat să instituie regula potrivit căreia este interzisă amplasarea de construcții provizorii de orice natură fără nicio distincție în funcție de destinația acestora în Centrul Istoric al mun.B. M.
Reclamantul s-a plâns de faptul că prin această reglementare utilizările privative pentru ocuparea unei dependințe domeniale au fost cu totul excluse deși s-a dovedit că, cel puțin pentru uzul public, permisiunea de a folosi anumite dependențe domeniale pentru realizarea transportului public în comun a fost păstrată.
Autoritatea a susținut că pentru protejarea Centrului istoric a mun.B. M., se impune ca în această zonă să fie interzisă amplasarea construcțiilor provizorii de orice natură.
P.șele fotografice atașate la dosarul cauzei atestă însă că domeniul public este ocupat în această arie urbanistică de construcții provizorii care au menirea de a găzdui stațiile pentru transportul în comun .
Este adevărat că domeniul public poate fi utilizat de către serviciile public sau de către public, însă toate tipurile de utilizare a domeniului public trebuie să fie conforme cu afectațiunea bunului și să nu compromită conservarea acestuia.
Prin urmare, pentru a fi legală trebuie să fie cel puțin compatibilă cu afectațiunea prezentă a bunului. În același timp utilizările nu trebuie să îngrădească dreptul administrației de a determina sau a modifica afectațiunea bunului.
Altfel spus, nicio utilizare nu poate avea vocație la perpetuitate astfel încât să împiedice o posibilă afectațiune viitoare pe care, în considerarea unui interes public, administrația ar putea-o da dependinței domeniale.
Prin hotărârea nr.2. privind aprobarea planului urbanistic zonal al rezervației „Centrul istoric al mun.B. M. adoptată de C. local al mun.B. M., administrația a interzis amplasarea oricărei construcții provizorii incluzând în această categorie și construcțiile provizorii concepute pentru utilizatorii serviciului public de transport în comun. În realitate, chiar și după adoptarea acestei reglementări aceste din urmă construcții provizorii au continuat să fie tolerate.
Autoritatea a susținut că ele sunt necesare utilizării serviciului public de transport în comun. Prin urmare, chiar și administrația consideră că utilizarea domeniului public în acest scop este în concordanță cu interesul public.
Deși această poziție este una legitimă, ea nu se înscrie în liniile trasate de hotărârea prin care C. local a înțeles să reglementeze planul urbanistic zonal al rezervației Centrul istoric al mun.B. M.
Prin urmare, interzicerea de plano a amplasării construcțiilor provizorii de orice natură în zona Centrului istoric al mun.B. M., nu este compatibilă cu afectațiunea prezentă a bunurilor ce constituie domeniu public, fiind de natură să stânjenească și să limiteze utilizarea acestuia.
Cel puțin acele construcții provizorii afectate utilizării colective pentru buna funcționare a serviciului public, cum este cel al transpsortului public în comun, trebuiau exceptate din categoria utilizărilor interzise.
În privința utilizărilor privative Curtea admite că niciunul dintre principiile care guvernează utilizările colective nu mai poate subzista. Utilizările privative s-au impus în practica administrativă ca fiind ceva nu numai normal, dar și util domeniului și punerii sale în valoare. Însă, în privința utilizărilor privative Curtea admite că nu există libertate, acest tip de ocupații domeniale fiind, în principiu, supuse condiției unei autorizații, acestea reprezentând titlul administrativ al ocupantului.
Nu mai puțin adevărat este faptul că nu există și nu poate fi recunoscută o egalitate între potențialii utilizatori ci mai degrabă se poate vorbi de un exclusivism în utilizare. Prin noțiunea de utilizare privativă se înțelege ocuparea unei dependințe domeniale de către o anumită persoană care, în schimbul unei redevențe o folosește în mod exclusiv. În această noțiune intră și ocuparea unei porțiuni din trotuar pentru amplasarea unui chioșc de reviste și difuzarea presei.
Utilizările privative presupun cel puțin trei caractere: caracterul precar al ocupației domeniale, caracterul oneros și caracterul compatibil cu utilizarea generală (cu afectațiunea domeniului) .
Prin urmare, Curtea admite că administrația are libertatea de a reglementa care sunt utilizările privative pe care le consideră incompatibile cu utilizarea generală a domeniului public din Centrul istoric al municipiului B. M.
În cazul chioșcurilor de ziare amplasate pe trotuar, vorbim de utilizări privative neobișnuite întrucât trotuarul este afectat circulației, iar amplasarea reprezintă o ocupație anormală. În doctrină s-a susținut că în cazul utilizărilor anormale/neobișnuite, acestea trebuie să fie numai compatibile cu afectațiunea principală a dependinței domeniale, fiind suficient să nu o stânjenească.
În consecință, administrația trebuie să reglementeze în mod clar și coerent, care sunt utilizările privative, incompatibile cu afectațiunea zonei din centrul istoric al mun.B. M., și care este considerentul pentru care aceste utilizări, considerate neobișnuite, sunt calificate drept incompatibile cu afectațiunea principală a dependinței domeniale.
Utilizarea privativă care a conferit reclamantului legitimare în acest demers judiciar se întemeia pe un act administrativ unilateral. Prin urmare, reclamantul trebuie să înțeleagă că este posibil ca administrația să îi restrângă sau să-i retragă acest drept dacă acest lucru este în interes public.
Nu mai puțin adevărat este faptul că administrația să-și justifice conduita și să probeze că există o proporționalitate între scopul urmărit și mijloacele lui de utilizare.
Existența unui asemenea echilibru se verifică numai printr-un examen global al tuturor intereselor incidente în cauză și neimpunerea unor sarcini speciale ori exorbitante. Instituirea unor limitări trebuie să fie rezonabile așa încât să nu se producă o coliziune între interesele generale și interesele particulare, legitime ale altor subiecte de drept.
În consecință, Curtea recunoaște dreptul administrației de a reglementa în această materie, dar subliniează că orice reglementare de acest gen trebuie să întrunească exigențele și standardele valorice care permit identificarea justificării sociale și morale a normei.
Pentru aceste motive, întemeiat pe dispoz.art.312 C., Curtea va admite recursul declarat de reclamant și va reforma hotărârea atacată conform dispozitivului.
Întrucât reclamantul nu a făcut dovada cheltuielilor ce au fost ocazionate în etapa recursului, cererea fiind obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată, va fi respinsă.
PENTRU ACESTE MOTIVE IN NUMELE L.
D E C I D E
Admite recursul declarat de SC C. I. V. S. împotriva Sentinței civile nr.
1342/(...) pronunțată de Tribunalul Maramureș în dosar nr. (...), pe care o modifică în sensul că admite excepția de nelegalitate parțială a hotărârii nr.2. adoptată de C. local la mun. B. M., privind aprobarea P.U.Z al rezervației
„Centrul istoric al municipiului B. M. în ceea ce privește includerea în secțiunea
I, art. 3 „Utilizări interzise"; a interdicției amplasării de construcții provizorii, de orice natură.
Respinge ca nedovedită cererea privind obligarea intimatului la plata cheltuielilor judiciare.
Decizia este irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din 10 februarie 2012.
PREȘEDINTE JUDECĂTORI G.
M. I. I. G. A. N. S. AL H. A. B. red.S.Al H./A.C.
3 ex. -(...) jud.fond.C. E.
