Decizia nr. 6447/2012, Curtea de Apel Cluj - Secția Contencios Administrativ și Fiscal
| Comentarii |
|
Dosar nr. (...)
R O M Â N I A
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA A II-A CIVILĂ, DE contencios A. ȘI FISCAL
D. CIVILĂ Nr. 6447/2012
Ședința publică de la 06 S. 2012
PREȘEDINTE R.-R. D.
Judecător L. U.
Judecător M. D.
Grefier M. T.
{ F. | }
S-au luat în examinare recursurile formulate de reclamanta I. P. C. C. și pârâtul C. LOCAL AL C. C., împotriva sentinșei civile nr. 3909 din (...) pronunțată în dosarul nr. (...) al Tribunalului C., în contradictoriu cu pârâții C. DE C. A R. și CAMERA DE CONTURI CLUJ, având ca obiect litigii C. de C. (Legea Nr.94/1992).
La apelul nominal făcut în ședința publică se prezintă pentru reclamanta recurentă, consilier juridic Man I., cu împuternicire la dosar și reprezentanta pârâților intimați, consilier juridic O. C. M., cu delegație la dosar.
Procedura de citare este { F. |legal} îndeplinită.
C., din oficiu, în temeiul art. 1591 alin. 4 C. Pr. Civ., constată că, raportat la art. art. 3, alin. 3, art. 299 C. Pr. Civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004 este competentă general, material și teritorial să judece pricina.
S-a făcut referatul cauzei de către { F. { F. învederează} faptul că recursurile nu sunt timbrate, iar la dosar s-au depus de către ambele intimate, întâmpinări.
Reprezentantul recurentei reclamantă depune la dosar dovada achitării taxelor judiciare de timbru aferente ambelor recursuri promovate, precizând însă că se află în reprezentarea intereselor recurentei reclamantă.
Nemaifiind alte cereri de solicitat, C. declară închise dezbaterile și acordă cuvântul în susținerea recursului.
Reprezentantul recurentei reclamantă solicită admiterea recursului propriu așa cum a fost formulată, fără cheltuieli de judecată.
S. totodată admiterea recursului pârâtului recurent C. Local al C. C.
Întrebat fiind, reprezentantul recurentei reclamantă arată că, în calitatea sa de consilier juridic a vizat pentru legalitate sporurile acordate, raportându-se la jurisprudența instanțelor judecătorești, însă vizarea a avut ca bază o hotărâre a consiliului local.
Reprezentanta pârâților intimați solicită respingerea ambelor recursuri și menținerea hotărârii atacată, ca fiind temeinică și legală.
C. reține cauza în pronunțare.
{ F. | }
C.
Prin sentința civilă nr. 3909 din (...) pronunțată în dosarul nr. (...) al Tribunalului C., a fost admisă excepția de nelegalitate a HCL 1. emisă de C. Local al comunei C. și parțial a HCL 1. C., prin care s-a aprobat acordarea unor drepturi salariale prevăzute în Contractul colectiv de muncă și A. U. din bugetul local de venituri și cheltuieli pe anul 2009, excepție invocată de către reclamanta I. P. C. C. în contradictoriu cu C. LOCAL AL C. C.
A fost respinsă acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta I. P. C. C. în contradictoriu cu pârâții C. LOCAL AL C. C., CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI B., C. DE C. A J. C..
P. a hotărî astfel, prima instanță a reținut următoarele:
P. problemă juridică dedusă judecății este aceea de a verifica legalitatea acordării de drepturi salariale de către o autoritate publică în sau înafara cadrului legal.
În temeiul contractului/acordului colectiv de muncă nr.2504/(...) încheiat la nivelul comunei C., aprobat prin HCL 12 și 14 /. a cărui legalitate se solicită a fi verificată , funcționarilor publici și personalului contractual din cadrul aparatului de specialitate al P. comunei C., li s-au acordat în cursul anului 2009 diverse sume de bani care reprezentau spor de dispozitiv (de permanență), spor de calculator , indemnizație de ținută și de hrană, ajutor de sărbători, primă de vacanță și premiu anual .
În urma unui control al C. de C. C., s-a încheiat un proces verbal înregistrat sub nr. 925/(...) prin care au fost constatate diverse disfuncționalități și abateri de la legalitate și regularitate care au afectat acuratețea și credibilitatea situațiilor financiare ale primăriei comunei C. P. înlăturarea consecințelor a fost emisă decizia 22/(...) prin care s-a dispus Primăriei comunei C., măsuri de recuperare a prejudiciilor .
Ceea ce contestă reclamanții este art. 8 al deciziei 22/2010 prin care s-a constatat că au fost acordate personalului propriu al Primăriei C., indemnizații, sporuri și alte drepturi în bani, care exced cadrului legal reglementat privind salarizarea personalului din instituțiile bugetare. Principalul motiv invocat este neacordarea de eficiență caracterului obligatoriu al convențiilor (fie ele contracte sau acorduri) colective de muncă legal încheiate și în vigoare.
Prin urmare, aspectul esențial care trebuie lămurit în prezenta speță este dacă aceste drepturi bănești erau legal prevăzute în acordul/contractul colectiv nr.12504/(...), iar mai apoi dacă era în atributul C. Local să aprobe includerea în bugetul local a acestor sume. Din acest punct de vedere, este lipsită de relevanță susținerea reclamantului conform căreia acordul colectiv nu a făcut obiectul vreunei obiecții de nelegalitate a prefectului sau a altei autorități, instanța de judecată fiind obligată să analizeze legalitatea acordului/contractului colectiv de muncă, pentru a nu valida drepturi care exced cadrului legal.
P. a stabili deci legalitatea acordării acestor sume de bani, instanța va avea în vedere dispozițiile imperative ale art.31 din Legea 1. privind statutul funcționarilor publici, care prevede că pentru activitatea prestată funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din salariu de bază, sporul de vechime, suplimentul postului, suplimentul corespunzător treptei de salarizare, aceștia beneficiind și de prime și alte drepturi salariale, în condițiile legii.
Acest text legal trebuie coroborat cu dispozițiile art.72 din Legea 1., care statuează că acordurile colective de muncă pot cuprinde numai măsuri (și nu sume de bani) referitoare la aspecte de ordin social, ale condițiilor de muncă, sănătății și perfecționării funcționarilor publici, precum și cu cele ale art.22 din HG 833/2007. Nu se regăsește printre acestea posibilitatea negocierii salariilor sau acordării unor diverse sume de bani cu caracter de prime sau sporuri neprevăzute de lege pentru categoria respectivă de funcționari publici, întrucât, din punctul de vedere al L. 1., salariile sunt stabilite de legiuitor și nu pot fi negociate. Negocierea este o instituție specifică raporturilor de muncă, iar funcționarii publici ale căror raporturi de serviciu se nasc și se exercită în baza unui act administrativ de numire emis în condițiile L. 1. nu pot negocia prestații suplimentare. De altfel, acordul colectiv reprezintă legea părților numai în situația în care se respectă dispozițiile legale în vigoare, întrucât, potrivit prevederilor art.24 și art.25 din HG nr.833/2007 privind normele de organizare și funcționare a comisiilor paritare și încheierea acordurilor colective, acordurile colective se încheie pentru funcționarii publici din cadrul unei autorități sau instituții publice, însă clauzele înscrise în acordurile colective nu pot stabili drepturi suplimentare față de cele reglementate prin lege.
În concret, în ceea ce privește sumele acordate drept indemnizație pentru hrană, acestea nu au temei legal, deoarece, potrivit L. 142/1998, salariații din sectorul bugetar pot primi o alocație individuală de hrană numai sub forma tichetelor de masă, care pot fi utilizate potrivit destinațiilor stabilite prin lege.
Referitor la indemnizația pentru ținută, conform prevederilor art.32 din
Legea 1., funcționarii publici care sunt obligați să poarte uniformă în timpul serviciului primesc această uniformă gratuit, însă angajații în speță nu fac parte din această categorie. Astfel, acordarea acestei sume de bani pentru ținută și implicit acoperirea unei părți din cheltuielile cu îmbrăcămintea nu are temei legal.
De asemenea, sporul de dispozitiv nu putea fi acordat personalului din cadrul aparatului de specialitate al primarului, astfel cum s-a stabilit prin D. nr.37/(...) pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în examinarea recursului în interesul legii declarat de procurorul general al Parchetului de pe lângă I. cu privire la interpretarea și aplicarea dispozițiilor art.47 din Legea nr.138/1999, raportat la art.13 din același act normativ, cu referire la posibilitatea acordării indemnizației de dispozitiv lunare în cuantum de 25% din salariul de bază tuturor funcționarilor publici și personalului contractual care își desfășoară activitatea în domeniul administrației publice locale. Prin decizia amintită s-a statuat că dispozițiile articolelor menționate se interpretează în sensul că indemnizația de dispozitiv se acordă funcționarilor publici și personalului contractual care își desfășoară activitatea în cadrul MAI și în instituțiile publice din subordinea ministerului, precum și personalului care își desfășoară activitatea în serviciile comunitare din subordinea consiliilor locale și a prefecturilor care au beneficiat de acest drept salarial și înainte de transfer sau detașare din cadrul fostului Minister de I., situație inaplicabilă în speță.
Reclamantul susține că, potrivit art.329 C.proc.civ., obligația executării deciziei nu poate retroactiva, însă aceasta nu înseamnă că anterior datei publicării deciziei în Monitorul Oficial în anul 2010 acordarea sporului era legală; raționamentul care a stat la baza soluției Î. este perfect valabil și aplicabil situației în litigiu, chiar dacă acordarea sporului de dispozitiv a fost pentru anul
2009.
Cu referire la personalul contractual, de reținut sunt inclusiv dispozițiile art.12 alin.1 din Legea 130/1996, care prevăd că prin contracte colective de muncă încheiate pentru salariații instituțiilor bugetare nu se pot negocia clauze referitoare la drepturile ale căror acordare și cuantum sunt stabilite prin dispoziții legale - aici se includ sporul de dispozitiv, indemnizația de ținută și sporul de calculator care sunt prevăzute de lege pentru alte categorii de personal bugetar sau în alte condiții (de exemplu, sporul de condiții vătămătoare este reglementat pentru altfel de condiții de muncă și nu pentru munca la calculator).
De altfel, un argument universal valabil cu privire la nelegalitatea acordării oricărei sume de bani cu caracter salarial în temeiul raporturilor de muncă/de serviciu este acela că legea nu conferă autorității publice deliberative locale atribuții în domeniul stabilirii elementelor de salarizare pentru personalul propriu, indiferent că aceste sume de bani sunt denumite prime, indemnizații sau sporuri.
Dispozițiile art.36 alin.2 - 9 din Legea 215/2001 constituie cadrul general al atribuțiilor pe care le poate exercita consiliul local, prin raportare la principiul general aplicabil în materia dreptului public conform căruia o autoritate publică nu are dreptul să întreprindă nicio acțiune ce nu îi este în mod expres permisă, nefiind aplicabil principiul din sfera dreptului privat conform căruia tot ce nu este interzis este permis. Autoritățile publice administrative nu pot acționa decât în temeiul și în vederea executării legii și nu pot exercita decât acele atribuții care sunt în mod expres date în sarcina sa prin C. sau prin lege.
Instanța a observat că niciuna din atribuțiile expuse pe larg în alineatele 3
- 8 nu se referă la posibilitatea acestuia de a hotărî cu privire la acordarea unor sume de bani angajaților proprii, cum este cazul în speță.
Mai departe, instanța a constatat că această atribuție nu se încadrează nici în alin.9 al art.36, respectiv nu este conferită consiliului local printr-o lege, alta decât Legea 215/2001.
Reiterând principiul de drept public conform căruia nicio autoritate publică nu poate acționa decât în limitele competențelor stabilite expres de lege, instanța a constatat că, în speță, C. local al comunei C., a acționat în afara atribuțiilor ce îi revin conform legii și nu în exercitarea acestora , motiv pentru care va admite excepția de nelegalitate a HCL 12 și 1. C., (parțial în privința ultimei) prin care s- au aprobat sumele cu privire la sporurile anterior menționate în bugetul local de venituri și cheltuieli pe anul 2009 .
Având în vedere considerentele expuse, instanța a apreciat că sumele de bani reprezentând indemnizație de ținută, indemnizație de hrană, primă de vacanță, ajutor de sărbători și spor de dispozitiv prevăzute în contractul/acordul colectiv de muncă menționat au fost stabilite și acordate fără temei legal, astfel că s-a respins ca neîntemeiată acțiunea reclamantei prin care s-a solicitat anularea parțială a Deciziei nr. 22/(...) a C. de C. a județului C. prin care s-a constatat că au fost acordate personalului propriu al Primăriei C., indemnizații, sporuri și alte drepturi în bani, care exced cadrului legal reglementat privind salarizarea personalului din instituțiile bugetare, cele statuate de C. de C. fiind în conformitate cu normele legale.
Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs reclamanta I. P. C. C. și pârâtul C. LOCAL AL C. C.
Prin recursul declarat de pârâtul C. LOCAL AL C. C. a invocat lipsa calitatii procesuale active a Institutiei P. com.C., în a ataca hotararile C. Local pe care le considera nelegale.
Din coroborarea dispozitiilor inscrise în art.46 și în art.71 alin.(1) cu cele ale art.27 alin.( 1) din Legea nr.215/2001, rezulta ca actele emise de C. Local și de P. au caracter independent, nici una din aceste autoritati neputand exercita direct o cale de atac impotriva actului celeilalte autoritati simetrice, singura autoritate publica investita cu acest atribut fiind prefectul. Reiese, deci, ca primarul nu are calitatea de a exercita o cale de atac directa impotriva hotararilor C. Local, pe care le apreciaza ca fiind ilegale, singura sa posibilitate de a interveni pentru anularea sau remedierea acestor hotarari fiind sesizarea pe care o poate adresa prefectului în temeiul art.68 alin.(l) lit.b) din Legea nr.215/2001.
Pe fond, apreciază ca solutia s-a dat cu aplicarea gresita a legii.
Legalitatea H. nr.12/(...) și H. nr. 14/(...) emise de C. Local al com.C. a fost verificata de I. P. A. acte administrative se bucura de prezumtia de legalitate. S. admiterea recursului și mentinerea acestor hotarari emise de noi ca temeinice și legale.
Exceptia de nelegalitate în privinta actelor administrative individuale nu se poate invoca fara limita de timp. P. comunitare și jurisprudenta C. de J. a C. E. sunt în sensul ca exceptia de nelegalitate sa poata fi invocata în termenul în care poate fi introdusa și o actiune directa în anulare în cazul de fata. Ca urmare a efectului direct a dreptului comunitar, judecatorul national este tinut sa nu aplice prevederile din dreptul intern care ar contraveni aplicarii normelor comunitare. Ca atare, apreciază raportat și la jurisprudenta C. de J. E. ca cine nu poate introduce actiune în anulare nu poate sa ridice nici exceptia de ne legalitate a actului administrativ și ca prevederile din art.4 din Legea nr.554/2004, care prevad posibilitatea invocarii oricand a acestei exceptii contravin atat prevederilor normelor comunitare și practicii CJE incalcand principiul stabilitatii actelor juridice precum și al drepturilor și intereselor legitime ale partilor contra carora se poate ridica exceptia de nelegalitate fara limita de timp. E. de observat ca în privinta acestor acte (H. nr.l2/(...) și 14/(...)) pentru care s-a invocat exceptia de nelegalitate termenul prevazut de art.11 din Legea nr.554/2004 a fost depasit cu mult. A. acte sunt publice și au fost cunoscute de primar la momentul adoptarii lor, fiind puse în aplicare de catre acesta.
Asa fiind, noi apreciem ca aplicarea art.4 din Legea nr.554/2004 prin invocarea exceptiei de nelegalitate oricand incalca prevederile art.6 din Conventia Europeana a Drepturilor Omului și art.47 din Cartea Drepturilor Fundamentale ale Uniunii E., precum și practica constanta a CJE reflectata și în normele de procedură a acestei curți, solicită modificarea în totalitate soluția dată de instanța de fond referitor la nelegalitatea HCL nr. 12/(...) și 14/(...) (parțial), să se admită excepția inadmisibilității și în consecință, să se respingă excepția de nelegalitate a HCL mai sus menționate.
Prin recursul declarat de I. P. C. C. s-a solicitat admiterea recursului, modificarea în totalitate sentinței civile atacate, cerere întemeiata pe art.304, pct.9
C.pr.civ. și judecând pe fond cauza să se admită cererea așa cum a fost formulata.
În motivarea reclamanta a arătat că soluția s-a dat cu aplicarea greșita a legii.
Critică soluția data de instanța de fond sub următoarele aspecte: l. Instanța de fond nu face nici o referire în motivarea sa referitor la lipsa de temeinicie legala a Deciziei C. de C. sub aspectul depășirii atribuțiilor legale, în sensul ca prin decizia sa a stabilit și cuantumul pagubei.
Cu acest aspect a sesizat instanța de judecata prin notele de ședința depuse la termenul de judecata din (...).
Intimata C. de C. nu numai ca a constatat presupusa încălcare a unor norme de disciplina financiara, atribuție de altfel legala conform art.33 alin.(3) din Legea nr.94/1992 republicata, dar a cuantificat si, ca atare, a stabilit întinderea și a pretinselor prejudicii ca și masurile pe care trebuie sa le ia instituția reclamantă (sume de bani ce trebuie virate la bugetul general consolidat al statului).
Din aceasta perspectiva solicită să se constatate ca exista o puternica îndoiala privind legalitatea Deciziei nr.22/22.07.20 10 întrucât se poate antama ideea ca intimata a exces atribuțiilor sale legale și regulamentare. Dispunerea masurilor pentru stabilirea întinderii prejudiciului, daca este cazul, ca și dispunerea masurilor pentru recuperarea lui cad în responsabilitatea conducerii entității supuse verificării. De altfel aceasta obligație este înscrisa în mod imperativ în chiar art.33 alin.(3) din Legea nr.9411992 republicata, unde se prevede în mod expres ca: "S. întinderii prejudiciului și dispunerea masurilor pentru recuperarea acestuia devin obligație a conducerii entității auditate. ". Cu alte cuvinte, este discutabila si, de aici, rezulta aparenta lipsa de temeinicie legala a Deciziei nr.22/(...), modalitate în care intimata a stabilit nu numai întinderea, dar a stabilit și masurile pe care trebuie sa le ia entitatea supusa verificarii, golind, astfel de continut obligatia legala instituita atât de art.33 alin.(3) din Legea nr.94/1992 republicata, cat și cea prevazuta la pct.29, liniuta a treia din Regulamentul C. de C.
Prin adresarea ambigua, respectiv P. com.C., Conducerea P.iei C. nu stim pana la aceasta data carei autoritati locale s-a adresat C. de C. pentru punerea în aplicare a acestei decizii.
P. constituie doar o simpla structura functionala cu activitate permanenta care duce la indeplinire hotararile C. Local și dispozitiile primarului potrivit prevederilor art.77 din Legea nr.215/2001. Potrivit L. nr.21S/2001 nu exista nici o autoritate "Conducerea P.iei comunei C.", S. autoritati în comune și orase fiind C. Local și P. Prin urmare, s-a instituit I. P. -ca autoritate publica executiva, în comune și orase, dar nu și cea a P.iei. Se pune în mod firesc intrebarea carei autoritati din cadrul comunei s-a adresat C. de C. a judetului C. prin aceasta D.
Mai solicită să se constate ca instanta de fond nu a fost legal sesizata pentru a se pronunta asupra legalitatii Contractului și A.ui colectiv de munca nr.2504/(...), inregistrate la S. "U." A. sub nr.19/(...), care au fost aprobate de C. Local al C. C. prin H. nr.12/0S.02.2009, cerere care putea fi formulata fie pe calea unei cereri incidentale, fie pe calea unei exceptii.
Potrivit C.i R., dreptul la negocieri colective de munca și caracterul obligatoriu al conventiilor colective sunt garantate. Aceasta norma, fiind constitutionala, este obligatorie pentru toti, și cu atat mai mult, pentru C. de C. A. timp cat actul juridic generator al drepturilor negociate, Contractul colectiv de munca, este în fiinta nimeni, cu atat mai mult C. de C. nu are dreptul legal de a decide ca acordarea de drepturi speciale , prin contract colectiv, este nelegala și ca sumele reprezinta prejudiciu și trebuie recuperate.
In conformitate cu art.24 din Legea nr.136/1996 (legea aplicabila la data incheierii acestui contract) privind Contractul colectiv de munca "C. cuprinse în contractele colective de munca negociate cu incalcarea prevederilor art.8 sunt lovite de nulitate. N. clauzelor contractuale se constata de catre instanta judecatoreasca competenta, la cererea părții interesate. ". Raportat la aceste prevederi legale, solicită să se retină ca instanta de fond nu a fost sesizata de catre C. de C. a R. cu o cerere de constatare a nulitatii partiale a Contractului colectiv de munca, cerere care putea fi formulata fie pe calea unei cereri incidentale, fie pe calea unei exceptii. De asemenea, solicită să se constate ca asupra legalitatii unui Contract colectiv de munca este chemata sa se pronunte instanta de judecata specializata în solutionarea conflictelor de munca și nu instanta de contencios administrativ.
În consecința, solicită să se facă aplicarea art.7 și 24 din Legea nr.130/1996 și a L. nr.53/2003, legi organice și speciale emise în aplicarea legii fundamentale, respectiva art. 41 alin.5 din C. R.
Întrucât Contractul/A. colectiv de munca nu a fost declarat nelegal prin hotărâre a instantei de judecata, el trebuie respectat intocmai, avand putere de lege intre părțile contractante, respectarea prevederilor sale fiind garantata de C. R.
Și pentru funcționarii publici, legiuitorul a prevazut la art.72 din Legea nr.1. posibilitatea negocierii prin acorduri, incheiate intre autoritatea sau institutia publica și sindicatele functionarilor publici, a unor masuri pentru mentinerea sanatatii și securitatii muncii, prevazand la art.31, alin.(2) din acelasi act normativ faptul ca functionarii publici, pe langa salariu, beneficiaza de prime și alte drepturi salariale în conditiile legii. Nici unul dintre drepturile banesti din Contractul sau A. colectiv incheiat nu se regasesc în legislatia salarizarii personalului din administratia publica locala și deci, nu se suprapune cu vreun drept banesc instituit prin lege. Nu se poate sustine ca acordarea unor drepturi în urma unor negocieri și plata acestora este nelegala, atat timp cât insusi legiuitorul a acordat posibilitatea de a negocia prin contracte sau acorduri incheiate la nivelul institutiilor bugetare a unor drepturi nereglementate sub aspectul acordarii sau cuantumului în mod expres de vreo alta prevedere legala aplicabila. Aceasta cu atat mai mult cu cat printr-o foarte buna colectare a taxelor și impozitelor locale am achitat aceste sporuri din resurse bănești locale.
Prin întâmpinarea înregistrată la data de 26 iulie 2012 (f. 14-18) CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI a solicitat respingerea ca nefondat a recursului formulat de C. local al comunei C. și menținerea hotărârii judecătorești recurate ca temeinică și legală.
În motivare a arătat că o echipă de auditori publici externi ai C. de C. a județului C., a desfășurat, în perioada 02 iunie 2010 - 30 iunie 20 I O, acțiunea privind .auditul financiar al contului de execuție pe anul 2009", la U. A. - T. comuna C., din județul C., în urma căreia au fost constatate abateri de la legalitate și regularitate, ce au fost consemnate detaliat în procesul-verbal de constatare, înregistrat sub nr. 1202/30 iunie 2010, la entitatea verificată.
Astfel, echipa de auditori publici externi a constatat disfuncționalități și abateri de la legalitate și regularitate, care au afectat acuratețea și credibilitatea situațiilor financiare ale U.A.T.C. C., precum și producerea de prejudicii, prezentate detaliat și concis în procesul-verbal de constatare, menționat anterior.
P. înlăturarea consecințelor abaterilor de la legalitate și regularitate constatate, directorul C. de C. C. a emis D. nr. 22/22 iulie 2010.
Reclamanta a formulat contestație pe cale administrativă împotriva Deciziei nr. 22/22 iulie 2010 la sediul C. de C. a județului C. Această contestație a fost soluționată de către C. de soluționare a contestațiilor din Cadrul C. de C. a R., prin Î. nr. V. octombrie 2010.
La data de 05 noiembrie 2010, entitatea verificată a formulat acțiune introductivă la instanța de contencios administrativ, împotriva Deciziei nr. 22/22 iulie 2010 a C. de C. - C. de C. a județului C. și împotriva Încheierii nr. VII293/21 octombrie 2010 a Comisiei de soluționare a contestațiilor din cadrul C. de C. a R., prin care a solicitat anularea în parte a deciziei anterior indicate, acțiune introductivă ce formează obiectul prezentului dosar de instanță.
Reclamantul contestă punctul 5 și 6 ale deciziei directorului C. de C. C., anterior indicată, prin care au fost instituite în sarcina conducerii acesteia să ia măsurile legale pentru recuperarea prejudiciului produs patrimoniului primăriei comunei C. prin plata nelegală a unei sume brute însemnate valoric, reprezentând îndemnizație de dispozitiv, îndemnizație de ținută și hrană, prime și alte drepturi salariale și altele, acordate personalului acesteia și cheltuielile aferente acestora privind contribuțiile angajatorului la bugetul general consolidat.
Totodată, primarul comunei C. a înțeles să invoce în cadrul aceluiași litigiu excepția de nelegalitate a H. C. local C. nr. 1. februarie 2009 și nr. 14/02 aprilie
2009, hotărâri prin care au fost aprobate la plată din bugetul local venituri și cheltuieli al comunei a sumelor necesare pentru acordarea unor facilități, prevăzute în contractul colectiv de muncă și în acordul colectiv de muncă pe anul
2009, încheiate între primarul comunei C., pe de-o parte, și funcționarii publici și personalul contractual al entității verificate, pe de altă parte.
Investit cu soluționarea fondului litigiului, Tribunalul Cluj a respins, în prima instanță, ca neîntemeiată acțiunea introductivă pe fondul litigiului, referitor la anularea în parte a Deciziei nr. 22/22 iulie 2010, iar în ceea ce privește petitul privind excepția de nelegalitate a H. C. nr. 1. februarie 2009 și nr.
14/02 aprilie 2009, prima instanță a admis-o și a constatat nelegalitatea acestei hotărâri a autorității deliberative locale.
Recurenta-reclamantă își întemeiază în drept cererea de recurs atât pe dispozițiile art.304 pct. 9 din Codul de procedură civilă.
Arată că cererea de recurs este neîntemeiată și nelegală deoarece recurentul-reclamant susține, în esență, că I. primarului comunei C. nu ar avea calitate procesuală activă de a ataca în contencios administrativ hotărârile consiliului pe care le consideră nelegale, precum și că aceasta ar fi fost emisă în concordanță cu dispozițiile lega le în vigoare.
Un astfel de punct de vedere nu poate fi primit, având în vedere argumentele expuse în cele ce succed.
1). Tribunalul Cluj, dezlegând excepția de nelegalitate ridicată de primarul comunei C. cu privire la H. C. local nr. 1. februarie 2009 și nr. 14/02 aprilie
2009, apreciem că a soluționat-o temeinic și legal, ținând cont de faptul că, în considerentele sentinței recurate, au fost pe larg prezentate argumentele pe baza cărora instanța de fond și-a format convingerea cu privire la nelegalitatea hotărârii consiliului local atacată pe cale de excepție.
2). Astfel, Tribunalul Cluj a reținut că dispozițiile art. 36 din Legea nr.
215/2001 privind administrația publică locală, constituie cadrul general al atribuțiilor pe care le poate exercita consiliul local, prin raportare la principiul general aplicabil în materia dreptului public conform căruia o autoritate publică nu are dreptul să întreprindă nici o acțiune care nu îi este expres permisă, nefiind aplicabil principiul din sfera dreptului privat conform căruia "tot ce nu este interzis este permis". Autoritățile publice administrative nu pot acționa decât în temeiul și în vederea executării legii și nu pot exercita decât acele atribuții care sunt în mod expres date în sarcina sa prin C. sau prin lege. Se observă că niciuna din atribuțiile expuse pe larg în art. 36 din Legea nr. 215/2001 nu se referă la posibilitatea acestuia de a hotărî cu privire la acordarea unor sume de bani angajaților proprii (sporuri și diverse prime), cum este cazul în speță.
3). Subliniază principiul de drept public conform căruia nicio autoritate publică nu poate acționa decât în limitele competențelor stabilite expres de lege, rugăm onorata instanța să constate că, în speța de față, C. local C. a acționat în afara atribuțiilor ce ii revin conform legii și nu în exercitarea acestora.
Prima instanță în mod corect și legal a observat că nici un dintre atribuțiile expuse pe larg în alineatele 3 - 8 ale art. 36 din Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale, nu se referă la posibilitatea consiliului local de a hotărî cu privire la acordarea unor sume de bani angajaților proprii, cum este cazul litigiului de față.
De asemenea, prima instanță a constatat și că această atribuție nu se încadrează nici în prevederile alin. 9 al art. 36 din aceeași lege, adică nu îi este conferită consiliului local printr-o altă lege, alta decât Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale.
4). Având în vedere aceste argumente, instanța de fond a constatat că, în cauza dedusă judecății, C. local al comunei C. a acționat în afara atribuțiilor ce îi revin conform legii, iar nu în exercitarea acestora, motiv pentru care a admis excepția de nelegalitate a prevederilor Hotărârii C. local nr. 6/..
5). În ceea ce privește susținerile recurentului-reclamant cu privire la pretinsă lipsă a calității procesuale active a primarului comunei C. cu privire la invocarea excepției de ne legalitate a hotărârii consiliului local, arătăm că acestea sunt nefondate.
În susținerea opiniei, invocă dispozițiile art. 4 alin. 1 din Legea nr.
554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora legalitatea unui act administrativ poate fi invocată oricând în cadrul unui proces, atât în fața primei instanțe, cât și în fața instanțelor de control judiciar, din oficiu sau la cererea persoanei interesate, deci, în orice fază procesuală.
Prin urmare, nu sunt incidente nici motivele de recurs prevăzute la art. 304 pct. 9 din Codul de procedură civilă, în temeiul cărora partea adversă și-a motivat în drept cererea de recurs.
Față de cele anterior expuse, solicită respingerea recursului declarat în prezenta cauză ca nefondat și, pe cale de consecință, menținerea ca fiind temeinică și legală hotărârea primei instanțe.
Analizând sentința atacată prin prisma motivelor de recurs și a apărărilor formulate, C. reține următoarele:
1. În ceea ce privește recursul declarat de C. Local al comunei C., C. reține că motivul privind greșita soluționare a excepției lipsei calității procesuale active a primarului de a ataca hotărârile consiliului local pe care le consideră nelegale este întemeiat.
Astfel, prin D. nr. IV din 23 iunie 2003 pronunțată de Înalta Curte de
Casație și Justiție în recurs în interesul legii, în aplicarea dispozițiilor art. 68 alin. (1) lit. b), cu referire la art. 27 alin. (1), art. 46 si la art. 71 alin. (1) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, s-a decis că primarul nu are calitatea de a ataca, în fata instanței de contencios administrativ, hotărârile adoptate de consiliul local.
Din această perspectivă și ținând seama de dispozițiile art. 3307 alin. 4
C.pr.civ., se poate reține fără teama de a greși că primarul nu are calitatea de a ataca hotărârile adoptate de consiliul local în toate procedurile deschise spre judecată instanței de contencios administrativ. În alte cuvinte, primarul nu poate ataca , în fata instanței de contencios administrativ, hotărârile adoptate de consiliul local nici pe calea acțiunii în anulare și nici pe calea excepției de nelegalitate.
Din această perspectivă și cu această motivare recursul se vădește a fi fondat și conform art. 20 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 va fi admis ca atare, respectiv sentința atacată va fi modificată în parte, în sensul că se va respinge excepția de nelegalitate a HCL 1. emisă de C. LOCAL C. și a HCL 1. C.
Recursul fiind admis pe calea rezolvării acestui motiv, criticile referitoare la nelegalitatea soluției privind admiterea excepției de nelegalitate cu încălcarea limitei de timp evidențiată de recurent pentru formularea cererii de sesizare cu excepția de nelegalitate nu vor mai fi analizate.
2. În ceea ce privește recursul declarat de P. comunei C., C. reține că în ceea ce privește critica conform căreia instanța de fond nu a făcut nicio referire în motivare la lipsa de temeinicie legală a Deciziei C. de C. sub aspectul depășirii atribuțiilor legale, în sensul că prin decizia sa a stabilit și cuantumul pagubei, deși reală aceasta nu este întemeiată.
Conform dispozițiilor art. 33 alin. 3 din Legea nr. 94/1992 în situațiile în care se constată existența unor abateri de la legalitate și regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, se comunică conducerii entității publice auditate această stare de fapt. S. întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligație a conducerii entității auditate.
Așa fiind, este corect a se reține că, între altele, atribuția organului de control al intimatei este aceea de a constata existența unor abateri de la legalitate și regularitate și dacă acestea au determinat producerea unor prejudicii, această stare de fapt este comunicată entității publice auditate care la rândul ei are obligația legală de a stabili întinderea prejudiciului și să dispună măsuri de recuperare a acestuia.
Cu toate acestea, pentru a determina o atare stare de fapt este necesar ca în cadrul stabilirii raportului de cauzalitate să se determine un anumit prejudiciu de către organele de audit fără însă ca stabilirea eventuală a întinderii acestui prejudiciu să fie opozabilă entității publice auditate.
Altfel spus, în exercitarea atribuțiilor de audit este evident că dacă organul abilitat să efectueze constatări ale unor abateri în materie trebuie să stabilească dacă în plan patrimonial au produs vreun prejudiciu pentru că aceasta este ipoteza normei mai sus evidențiate.
Așa fiind, teza conform căreia organul de control și-a depășit atribuțiile stabilite de lege este eronată, aspect care rezultă cu pregnanță chiar din conținutul Deciziei nr. 22 din (...) unde la pct. 8 din dispozitiv se reiterează dispozițiile art. 33 alin. 3 din Legea nr. 94/1992, fără ca prin aceasta autoritatea publică emitentă a actului să impună entității publice auditate obligații peste limitele prevăzute de lege (f. 14-21 dos. fond).
De altfel, C. constată că în contestația formulată pe cale administrativă împotriva Deciziei nr. 22 din (...) doar măsura cu privire la pct. 8 a fost atacată, orice alte critici care vizează alte puncte ori alte măsuri nemaiputând fi admise omisso medio pe calea acțiunii judiciare ori a recursului (f. 22 dos. fond).
Ambiguitatea evocată în recurs, centrată pe neștiința recurentului cui i-a fost adresată solicitarea de a pune în executare măsura contestată nu este altceva decât un mod de a disimula și abate atenția de la obligațiile pe care legea le stabilește în sarcina primarului.
Organul de control nu a făcut altceva decât să reproducă textul art. 33 alin. 3 din Legea nr. 94/1992 consecutiv constatării abaterilor de la reglementările legale și să ceară astfel conducerii autorității publice auditate să procedeze la stabilirea întinderii prejudiciului și la luarea de măsuri pentru recuperarea lui.
În cadrul autorităților publice locale o atare atribuție revine exclusiv primarului, căci acesta este conducătorul executiv al serviciilor publice, acesta este ordonator de credite și acesta deține și atribuția legală de a emite dispoziții de imputare în aplicarea dispozițiilor art. 84 lit. b) rap. la art. 85 alin. 1 din Legea nr. 1. în ipoteza în care se angajează răspunderea civilă a funcționarilor publici sau dispozițiile art. 256 rap. la art. 266 și urm. din Codul muncii în ipoteza în care salariații răspund patrimonial incidente fiind și dispozițiile art. 63 alin. 1 lit. c), alin. 4 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001.
Așa fiind, critica privind nelegalitatea sentinței implicit și a actului administrativ contestat este fundamental eronată.
În fine referitor la critica privind lipsa legalei sesizări a instanței de contencios administrativ în ceea ce privește analiza legalității contractului și acordului colectiv de muncă nr. 2504/(...), C. reține că o atare analiză se impune tocmai datorită specificului litigiului generat de contestarea unui act de control ce a reținut și prin care s-au stabilit abateri de la legalitate și regularitate în ceea ce privește fondurile bănești gestionate de entitatea publică auditată.
Dacă aceste constatări au plecat de la premisa calculării eronate și acordării necuvenite a unor sporturi salariale funcționarilor publici și personalului contractual precum și acordarea nelegală a unor drepturi de personal salariaților
Primăriei C. acordate în baza contractului și acordului colectiv de muncă nr.
2504/(...) atunci cercetarea legalității actului de control impune și cercetarea legalității actelor administrative în temeiul cărora s-a constatat neregularitatea.
Așa fiind, cercetarea legalității acordului/contractului colectiv de muncă se impune nu neapărat din perspectiva faptului că una dintre părțile litigiului au cerut-o în mod expres sau nu au cerut-o ci este imperios necesară în cadrul examinării temeiniciei acțiunii în contencios administrativ ce vizează anularea actului de control.
Pe cale de consecință nici această critică nu este fondată.
Față de cele ce precedă, în temeiul art. 20 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 și art. 312 C.pr.civ, C. urmează să respingă recursul ca nefundat așa cum se va arăta și în dispozitivul prezentei decizii.
P. A. MOTIVE, ÎN NUMELE L., D E C I D E:
Respinge recursul declarat de I. P. C. C.
Admite recursul declarat de C. LOCAL AL C. C. împotriva sentinței civile nr.
3909 din (...) pronunțată în dosarul nr. (...) al Tribunalului C. pe care o modifică în parte, în sensul că respinge excepția de nelegalitate a HCL 1. emisă de C. LOCAL C. și a HCL 1. C.
Menține restul dispozițiilor sentinței atacate. D. este irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din 06 septembrie 2012.
PREȘEDINTE JUDECĂTORI
R.-R. D. L. U. M. D.
GREFIER M. T.
Red.L.U./Dact.S.M
2 ex./(...)
Jud.fond. A.-M. B.
